高校办学自主权的内涵及其实践意蕴

宋中英+郭云云

摘要：高校办学自主权之于高校是必需的，但并不是无限的、绝对的，而是具有相对性和有限性。在落实高校办学自主权的过程中离不开政府、社会、市场的多元参与，并要充分考虑我国国情和历史文化传统，不可盲目照抄照搬西方大学的模式；高校办学自主权具有公权力和私权利的特征，是一种公、私复合权力（利），据此可以对高校办学自主权进行公、私权力（利）分类，在理论上具体地界分高校办学自主权的公、私属性和职能，即高校的哪些行为是公权力的，哪些行为是私权利的，在实际的落实过程中对责任的承担和权力的边界进行不同的规限；高校办学自主权是高等学校这个组织的权（力）利，而非个人或小团体的权（力）利，在落实高校办学自主权的过程中要解决好组织权（力）利在高校各利益相关者间的分配问题；高校办学自主权是一种与责任、义务相统一的权（力）利。在落实高校办学自主权的过程中要完善高校内部约束机制，使高校提升负责任的能力。

关键词：高校办学自主权；内涵；实践意蕴

自1985 年《中共中央关于教育体制改革决定》和1993年《中国教育改革发展纲要》把高等学校办学自主权作为重要问题写入文件，到1998年《高等教育法》出台，以法的形式规定了高等学校要“面向社会，依法自主办学”，高校办学自主权问题已成为一个重要研究课题。其中对高校办学自主权的概念，学者们从不同的视角进行了阐述，见解各有侧重，被引用最多的较具有代表性的概念是以下两种。

一种是教育学视角的高校办学自主权概念。从教育学中对高等学校这一机构所具有的社会功能和内在运行逻辑的理解出发，认为高等学校必需具有办学自主权，将高等学校办学自主权概括为高等学校针对其面临的任务和特点，为保障办学活动能够依据其自身特点和内部客观规律的要求，充分发挥其功能所必需的自主决策权、自主执行权、自主监督权等。[1]另一种是法学视角的高校办学自主权概念。从法学中对权力或权利的理解出发，认为高校办学自主权是指大学及其他教育机构在法律上享有的、为实现其办学宗旨、独立自主地进行教育教学管理和实施教育教学活动的资格与能力。[2]

以上两种被广泛引用的高校办学自主权的概念尽管学科视角不同，表述有异，但可以发现其基本点是共同的，可以总结为三点。即：①高校办学自主权的目的是为了更好地发挥高等学校的功能。从“高等学校”来看，高等学校作为一个组织体，具有自己特殊的任务和内在规律性，有自己独特的社会功能，需要在教育教学过程中，按照教育规律和自身的特点处理相关问题，这是高校办学自主权存在的出发点。②高校办学自主权的“自主”的实质是高等学校能够独立自主的处理教育教学事务。在概念层次上，“自主”一词是对应于“他律”一词而界定的，它体现的是认识或行动的能动性与主动性。高校办学自主权体现的是高等学校办学行为的能动性与主动性，即能够独立自主的处理教育教学事务，表现为高等学校应该是办学行为的决定者和发动者，是办学行为实施过程中的调节者，对办学行为之结果负责，对所实施行为承担着义务和责任。③高校办学自主权的“权”是高等学校所必需享有的一种权力（权利）。从语义上说，“权”有多种意思，此处可以作为权力或权利解，权力对应责任，权利对应义务。教育学视角的概念认为高等学校享有办学自主权是其内部特征和客观规律的要求，因此高校办学自主权之于高校是必需的；法学视角的概念认为高校办学自主权是高校在法律上享有的，既然是法律上享有的，也意味着高校办学自主权之于高校是必需的。

根据以上分析，可以认为高等学校办学自主权是指为了更好地发挥高等学校的功能，高等学校所必需享有的保障其能够独立自主的处理学校各项教学、科研、社会服务活动的一种权力（权利）。高校办学自主权既然定位为是高校必需享有的一种权力（权利），那么就需要对高校办学自主权的内涵进行进一步的分析。本文就高校办学自主权的内涵及其实践意蕴作简要探讨，即高校办学自主权是一种什么样的权力（权利），以便从理论上更好地理解和把握这种必需的权力（权利），从实践上更好地落实这种必需的权力（权利）。

一、高校办学自主权的相对性和有限性

从高等学校这个组织存在的内在逻辑和发展规律出发，可以认为高等学校必需享有相应的办学自主权，但是高校办学自主权虽然是高校必需享有的权力（利），同时也应该是一项相对的和有限的权力（利）。也就是说，高等学校自主办学虽是实现其自身使命的必然要求，却也并不是无限的、不受任何制约的。

（一）高校办学自主权相对于政府的必要控制而言，具有有限性

政府是对全社会各方面的活动进行协调与控制的机构，作为社会组成部分的高等教育，不可能摆脱政府的控制而追求绝对的自主权。在办学上强调绝对的自主权是不利的。西欧各大学最终从中世纪时期完全与社会政治经济相脱离，完全自治的“象牙塔”中走出来，由政府实行必要的控制便是例证。政府对办学的控制是必要的还体现在：政府往往根据整个社会发展的利益与需要，根据社会可能提供的条件，制定高等教育发展的方针政策，指导高等学校的办学方向；高等教育与社会其他部分的协调平衡，需要经由政府的调控而得以实现；社会对高等教育的许多要求，也要通过政府予以表达。[3]因此，高校办学自主权离不开政府的必要控制。

（二）高校办学自主权相对于多元控制而言，具有有限性

虽然高等教育有其内在的客观规律，有其独立性的一面，但随着大学越来越成为现代社会的中心，高等教育与社会各方面的联系越来越密切，社会参与、影响高等教育办学的因素越来越多，从而形成了对大学的“多元控制”。学术自身的特点决定了高校必须拥有办学自主权，但教育的社会性也决定了任何时代的大学自治都不是绝对的，而是相对于他律的，是有限的自治。从世界范围来看，任何国家的高等教育系统都主要受到三种因素影响，即政府权力、学术权威和市场；在政府、学术和市场三者相互作用下，高等教育系统处于不断运动变化中。[4]例如，中世纪大学要面临教权的挑战，民族国家时期的大学要接受来自政府权力的管理和约束，而当代大学涉及到多元利益主体，更要面对以政府为主导的多元影响和控制。大学已经是社会中心力量之一，不再生存于社会边缘，它受到政府和社会的干涉随之也就加大，因此，今日大学的自治实际上应该是政府、社会、市场和学术力量之间的有机平衡。应该看到，自主权的概念是一个相对的概念，确切地说，它是一个相对于制衡权的概念，没有自主权的竞争是一种无活力的竞争，而在没有制衡只有自主条件下的竞争则是一种无序的竞争。[5]影响大学发展的力量从来不是唯一的，而单一力量对大学的极端控制都必然妨害大学的发展这一点早已为历史所证明，因此不仅不应有极端的政府控制或是完全的市场主导，也不应该出现绝对的自治，大学的健康发展一定是经过多种力量的博弈平衡的结果。对自主权的过度追求必然导致权力的失衡，因此各高校应该理性认识和把握高校自主权的有限性，充分发挥办学自主权的功效，而不是一味盲目地要求扩权。

（三）高校办学自主权的有限性还表现为它的历史性和文化性

世界高等教育发展史表明，高校自主权的多少、性质是与时代、政治体制、文化传统的发展相互适应、不可分离的。例如，古希腊学园洋溢着的原始的学术自由精神与其所推行的民主政治制度密切相关；中世纪大学具有居住权、司法自治权、罢课权、免税权等多项自治权利，但前提是学习和研究不可超越教会规定的内容并与教会的需求相一致；19世纪初创建的柏林大学和19世纪末兴起的美国赠地学院则是各自结合本民族特点和当时国家长远发展的需要对大学职能进行创新与发展；美国、德国是联邦制国家，高等学校自治权由州法律进行规定，而法国是中央集权国家，高等学校自治权由中央统一规定；英国历来有自治的传统，大学拨款委员会就是这种文化在制度上的反映。可以看出，世界各国的大学自治权因其国情、政体、民族特点及文化传统不同而表现形式各异，内容也有所不同。[6]相应的，落实和扩大我国高校办学自主权，也应充分考虑我国具体的国情、政体和历史文化传统，不能照抄照搬西方大学的模式，可以借鉴但不能将西方大学自治权与我国高校办学自主权进行简单比较和对照。

二、高校办学自主权从法律性质上说是一种公、私复合权力（利）

从语义上说，“权”有多种意思，此处可以作为权力或权利解。权力和权利是最基本的法现象，而且高校办学自主权既然定位为高校必需享有的一种权力（权利），那么只有通过法律赋权，高校办学自主权才能具有合理性和合法性。因此，需要对高校办学自主权的法律性质进行分析。

高校办学自主权的法律性质是指这种自主权在法律上公、私属性的界定。近年来，围绕我国高校办学自主权的法律性质可谓众说纷纭，大体可以归纳为公权力说、私权利说和复合权力（利）说三类观点。公权力说把高校自主权看成是权力，私权利说把它看成是权利，而复合权力（利）说则把它看成两者兼而有之。首先明晰两个基本概念：权利（right）与权力（power）。权利与权力是法理上的基本概念。法理学家吕世伦认为：“权利是指特定主体（主要是个体）为实现一定的利益，依法直接拥有或依法为他人设定的做一定行为或不做一定行为的可能性。它强调独立主体之间平等互利，要求权力必须秉持公正的立场予以确认与保护，而不得随意干涉和损害。与权利不同，权力的基本寓意是表达出命令人与受命人之间的关系，即特定人向其管辖下的他人或不特定多数人乃至管辖下的全体人实行的自上而下的强迫力量。它可能是合法的、甚至是合理的，但也可能是非法的、不合理的。”[7]可以看出，权利具有自主性和不受干涉性，权利的主体可以依法自主地作为或不作为，不受其他力量的随意干涉和损害；权力则具有非对称性和强制性，权力指向的双方（命令人和受命人）处于命令和服从的不对等状态，受命人如果不按命令人的意志行事，将要承担某种后果或受到制裁。根据权力和权利的区别可以看出，将高校办学自主权定位为权力或是权利，将对高校办学自主权的落实具有很大影响。如果从法源来看，高校办学自主权既具有公权力的特征，也具有私权利的特征，应该是一种公、私复合权力（利）。

（一）高校办学自主权具有公权力的特征

首先，高等学校通过公务分权以及政府委办事务等形式获得了一系列特定的公权力。[8]这种特定的公权力的法源是国家教育权。国家教育权起源于东西方古代贵族官学，发展至近现代社会。在各国资本主义工商业兴起和教育国家化进程中，人类教育活动开始突破少数特权阶层垄断局面，教育事业迅速发展，受教育权成为公民权利的重要内容，而教育权成为国家保障公民权利的重要手段之一，在各国经由宪法、法律等途径而取得公权力的地位。后来，在各国政府推进自身职能转变和管理模式改革的过程中，为了提高办学效率和克服官僚主义，同时也是为了充分尊重高校在学术事务领域的权威，国家教育权中与高校有关的某些权力逐渐被政府转移、委托给高校，成为高校自主权的重要组成部分。比如根据我国法律规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理等权力，有代表国家对受教育者颁布相应的学历证书、学位证书的职责。高校有权决定是否颁发学位证、毕业证，有权要求入学转系必须交纳一定的费用，等等。高校依据法律规定代表国家具体行使教育职能，因此高校办学自主权主要是“教育权”，而教育权是国家公权的一种，因而高校办学自主权具有公权力的特征，这是高等学校通过公务分权以及政府委办事务等形式获得的一系列特定的公权力。

（二）高校办学自主权具有私权利的特征

高校办学自主权具有私权利特征的法源是学术自主权。卢梭认为，国家权力的产生在于全体社会成员的合意（契约），即全体社会成员赋予了国家管理社会的权力，没有全体社会成员的授权就没有国家权力的存在。社会成员的权利是本源的、第一位的，而国家（机关）的权力则是派生的，第二位的。为了实现自我，人们不得不授予国家一部分权利以维护人与人之间的关系，从而达到全体社会成员的和谐发展。但是，社会成员并没有将个人所有的权利完全出让给国家，其出让的范围仅限于法律明确规定之事项。因而，社会成员仍保留着通过其他形式实现自我价值的权利，这一权利就包括了组建特定形式的社会自治组织以满足自我管理、自我需要的活动。[9]西方中世纪大学的学术自主权就是大学行会组织保留的一种私权利。肇始于西方中世纪大学的行会组织及其利益诉求，本源是一种私权利，后由学者个人的学术自由诉求向机构的学术自治诉求扩展，历经几个世纪，经由诏令、特许状、法院判例等途径而获得法律地位，法国、德国、美国的相关法制过程最为典型。[10]学术自主权彰显了大学的本质属性，正所谓“大学办学自主权的核心是学术的自主权，离开学术谈大学的办学自主权没有任何意义”[11]。因此，从学术自主权的法源和价值来看，高校办学自主权具有私权利的特征。

在研究高校办学自主权时，不能只强调高校对国家教育权的履行，却忽略了科研与社会服务功能也是高校自主权的一部分，而高校在市场经济条件下的科研自主权与社会服务自主权虽然应具有公益性，但是事实上也已具有私权利的特征。例如我国高等教育体制简政放权的改革进程中，由于扩大了高等学校的办学自主权，高等学校在执行国家的政策、法令、计划的前提下，有权与外单位合作，联合办学，建立教学、科研、生产联合体；有权与国外办学机构合作办学；有权向学生收取学费；有权聘任和管理教师；积极倡导行业部门、地方政府及企业、科研机构与高等学校之间的联合办学；在经费筹措上，除了国家财政拨款外，可以接受捐款、投资、可以向金融机构贷款、提供有偿服务等。[12]在新的体制下出现的种种关系中，高等学校办学自主权明显的表现出具有私权利的特征。