政府与私人资本合作推进新型城镇化的模式与路径

樊寒伟,和　军,任晓聪

(1.辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036；2. 集宁师范学院 经管系,内蒙古 集宁 012000)



·经济研究·

政府与私人资本合作推进新型城镇化的模式与路径

樊寒伟1，2,和军1,任晓聪1

(1.辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036；2. 集宁师范学院 经管系,内蒙古 集宁 012000)

当前，PPP 模式广泛应用于教育、医疗、公共交通、能源等多个领域，政府通过PPP模式在基础设施和公共服务领域引入社会资本，成了化解地方债务风险，解决地方资金不足，提高社会资源配置效率的有效举措，为基础设施建设和公共服务建设带来了长足的发展。为此，政府和相关企业有必要分析 PPP 的应用模式，剖析国内外PPP应用典型案例，通过PPP模式的实施加强基础设施建设，加大资金投入，推进新型城镇化进程建设。

PPP模式； 新型城镇化；案例； 实施路径

随着我国新型城镇化建设的快速推进，作为城市化进程优先发展的公共基础设施及其相关配套产业的发展便成为重中之重的发展目标。公共基础设施作为城镇化发展的基础产业对资金需求巨大，而当前各级政府的资金供给能力有限，二者之间矛盾的突显成为新型城镇化建设的瓶颈。目前，我国的城镇化水平处于快速发展阶段，这一阶段的突出特征就是需要大量的资金投入，仅仅依靠政府的财政投入是远远不够的，合理解决资金投入问题是新型城镇化发展的客观必要条件[1]。

一、新型城镇化建设面临巨额资金缺口的难题

2014年我国的常住人口城镇化率为53.7%，而户籍人口城镇化率约为36%，我国的户籍人口城镇化率与发展中国家平均水平相比有24%的差距，与发达国家平均城镇化率相比有44%的差距，这也表明我国城镇化发展的空间巨大[2]。通过推进城市化进程，会使更多的农民通过转移就业实现收入增加，实现城镇消费群体的扩大，推动城市基础设施和公共服务等项目投资需求进一步增加。有关专家对我国新型城镇化的融资缺口进行测算表明，我国新型城镇化建设对资金的需求远超过供给能力。具体见图1和图2。

图1　新型城镇化静态融资需求、供给及缺口

图2　新型城镇化动态融资需求、供给及缺口

注：图1和图2有关数据根据陈道富、朱鸿鸣著《中国2013—2020年新型城镇化融资缺口测算》一文中数据整理所得

从2013—2020年新型城镇化静态融资来看，2013—2017年新型城镇化的资金需求大于供给的趋势呈现缩小的态势，2018—2019年资金的供给超过需求，但仍有3.47亿元的静态资金缺口。从2013—2020年新型城镇化动态融资角度来看，新型城镇化对资金的需求远远超过供给，到2020年动态资金缺口将达11.11万亿元[3]。因此，政府与私人资本合作模式作为一种新的融资方式，为各级政府推进新型城镇化建设提供了新的融资手段。

二、政府与私人合作的内涵及优势

政府与私人资本合作(Public-Private Partnership，以下简称为PPP)是政府公共部门与民营企业基于契约关系，而建立起来的收益共享、风险共担的长期合作伙伴关系。PPP模式充分利用私人资本进行设计、投资、建设、经营和维护公共基础设施，并提供公共物品和相关服务以满足公共需求[4]。该模式起源于英国，在西方国家基础设施建设和公共服务领域被广泛应用。20世纪80年代，美国政府在保持税收不变的前提下，开始应用 PPP模式来满足人口不断增长对公共服务日益增长的需求，美国的 PPP 模式涉及教育、医疗、公共交通、能源、军事等公共领域，PPP 模式的实施不仅弥补了政府资金的不足，而且有效地满足了当时公众对公共服务的需求。借鉴国际经验，在我国新型城镇化建设中引入PPP模式，民营企业得以更广泛地参与基础设施的设计、融资、建造、运营、维护各个领域，使民营企业的技术、经验优势得到发挥。PPP模式项目完工后资产营运会受到市场约束，项目公司关注市场需求和营业绩效，会重视用户需求，提升公共服务的效率和质量。而政府部门则通过背后政策支持，质量和安全的监管，来确保公共产品和服务的品质。通过PPP模式引导国内外私人资本进入城镇化基础设施和公共服务领域，将成为化解地方债务风险，解决地方资金不足，提高社会资源配置效率的有效举措。

(一)新型城镇化基础设施建设传统融资模式劣势分析

我国新型城镇化建设的急速发展带来了巨大的资金需求缺口，而我国各级地方政府面临着传统融资渠道缺乏，增量资金来源受阻的困境。地方政府推进城镇化过程对基础设施的投资主要来源于财政收入，土地出让收益，依托地方融资平台的贷款负债。基础设施作为城镇化建设的固定资产投资，具有建设周期长、营利性弱、投资回收慢的特点，而这些项目往往需要巨额的资金投入。地方的财政收入和国家预算内资金难以满足新型城镇化急剧扩张的资金需求。地方政府依靠土地出让收益增加财政收入的模式，也因房地产市场建设供给日趋饱和而难以为继。国家也加强了对土地出让政策的监管，土地财政发挥融资作用的空间被不断压缩。

(二)PPP模式推进新型城镇化的优势分析

1．PPP模式有利于事前风险控制

由于投资基础设施合同的长期性，在合同的履行过程中，PPP项目本身往往置于不确定的风险之中。因此，PPP项目在初始决策阶段需要评估论证PPP模式是否比传统的经营模式更有价值，以此来决定是否采用PPP模式就非常重要。“物有所值”或“资金价值”(Value for Money，以下简称为 VFM)是项目前期决定是否采用PPP项目的决策方法[5]1-17。在项目实施之前，对同一个项目，对传统融资模式下的公共部门建设、经营付出的总代价，与采用PPP模式付出的总代价进行比较，两者之差即为VFM的量化表现形式。当VFM>0时,说明采用PPP模式比政府传统融资模式更可行；而当VFM<0时，说明PPP模式与传统项目融资模式相比并无优势,应放弃PPP模式。物有所值理论要对PPP项目的价格、质量、项目进展、资源利用程度、运行的效果等方面进行综合分析，充分考虑项目的经济性、效率与实施效果。因此物有所值中的“值”具有更广泛的含义，可以较全面评价项目的可行性，有利于实现对PPP项目风险的事前控制。

2．PPP模式生产效率优势明显

经济理论普遍认为，私营企业能够以更低廉的投入获得与公共部门相同的生产能力，在生产要素价格相同的情况下，私营企业的相应消耗比公共部门更少。在PPP模式下，政府通过引入善于管理经营的民营企业，将部分风险转移到民营企业管理，有利于降低成本，提高公共品的供应效率。在PPP模式下，基础设施项目工程只有在竣工验收后，民营企业才能向政府收取工程费或向使用者收费，可以有效减少传统模式下工期延长、成本超支等问题，项目预算的成本是由民营企业承担，民营企业会积极采取各种措施管理风险，通过技术创新节约成本来保证项目的营利性，并能够保证项目及时完工。政府通过签订长期契约将项目的建造和运营、维护交给民营企业，民营企业出于自身利益的考虑有动力保证工程质量。在项目实施前会派专业的团队对项目进行调查评估，帮助政府完善项目方案，共同控制风险和成本。

3．PPP模式有助于政府实现风险转移

公共基础设施投入资金需求规模大，政府通过PPP模式引入私人资本可以在较长的合约期内分摊建设成本，缓解政府一次性拿出巨资的压力。通过PPP模式可以实现公共服务成本与代际收益的匹配，缓解了财政约束。如果政府同时实施多个项目，就可以分散转移互相挤占资金的困难，可以加快基础设施建设进度。另外从债务的视角看，在PPP模式下融资、运营、维护费等基建项目费用不列入政府报表，不会增加政府长期债务。与传统基建方式相比，工期延长和预算超支的风险转给了民营企业，并且政府每年购买公共服务的支出是固定的，从而使政府支出的确定性提高，这就提高了政府债务的可控性。

三、PPP模式在城镇化建设中的应用

(一)新型城镇化的PPP模式选择

最近几年PPP模式在国内外实践中取得了成功，受到政府和有关专家学者的注意，PPP模式融资的有效性，被认为是替代我国当前依靠财政收入、土地出让收益、依托地方融资平台等政府融资方式的重要融资渠道，为我国当前城镇化基础设施和市政公用事业建设提供充足的资金保障。PPP模式在推进新型城镇化过程中要根据基础设施的不同形态选择与其相匹配的PPP模式。美国学者萨瓦斯认为，在基础设施领域公私合作可以实现解决政府专业知识缺乏，节省政府投资和运营费用，分担政府风险；对于公众来说可以满足对基础设施的需求，享受到更迅速而其他方式无法提供的服务[6]245-247。PPP模式既可以用来建设新基础设施，也可以用来改造和扩建现有基础设施，还可以用来提高现有基础设施的绩效。具体模式见表1。

表1　基础设施的PPP模式

1.现有基础设施

当政府认为无法满足社会需求而又需要追加大量投资时，政府常常将基础设施出售或出租给民营企业。当政府的运营成本太高或者提供的服务质量太差时，通常通过经营或维护合同形式外包给民营企业，民营企业在特许权下对现有基础设施进行管理经营，并向用户收取费用。

2.扩建和改造的基础设施

当社会对基础设施需求巨大，政府资金有限，未能满足这些需求时，政府通过租赁或购买的形式让民营企业取得基础设施经营特许权，往往能取得巨大的经营效益。民营企业在特许权许可下对基础设施进行改造、扩建，向政府交纳一定特许费，向用户收取一定的费用。民营企业也可通过外围建设的形式与政府合作，民营企业仅对扩建部分享有所有权，但可以经营整个基础设施，向用户收取费用。

3.需要新建基础设施

政府确认存在对某种基础设施建设需求时，政府通过招标的形式选择民营企业。获得特许权的民营企业建设基础设施，建设完毕后正常运营，通过收取服务费的形式偿还债务、支付运营成本并赚取利润。特许期限到期后民营企业无偿将基础设施转交给政府，政府可以自己经营，也可以通过竞争选择新的民营企业经营。

4.公共服务

公共服务的提供，政府通常采用合同承包的形式直接提供面向社会的服务，而以营利为目的的民营企业可能不太关注公共利益。因此需要政府对同一任务进行划分，由不同的民营企业或政府内部机构进行承包，确保相互之间进行有效的竞争，便于监管部门检测比较，避免串谋，确保服务的确定性。对于承包合同的执行阶段，必须有有效的投诉和检测手段，进行系统的绩效检测，保证服务的质量。

随着PPP 模式在国内外的推广应用，创新演化出许多具有适合当地情况的新型模式，这些模式探索了民营企业和政府部门合作参与公共服务供给项目的有效结合方式，应用于城市基础设施和医疗、教育、水利等公共项目，这对于推动新型城镇化建设，形成城乡一体的新型城乡关系，促进城乡二元经济结构转型具有重要的意义[7]。

(二) PPP 模式国内外典型案例分析

PPP模式通过私人资本的引入解决了我国城镇建设资金短缺问题，提高了资金营运的效率，有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率。但是由于我国在政府和民营机构之间缺乏合作经验,PPP项目在我国也遭遇了诸多问题，也有许多项目进展不顺甚至最后合作失败。对国内外这类项目的成功经验和失败教训进行总结，对今后PPP项目合作实践具有重要的参考意义。具体案例见表2和表3。

表2　成功的案例

表3　失败的案例

一个成功的PPP项目需具有以下几个关键因素：(1)完善的项目决策机制，保证PPP项目“物有所值”。(2)合理的风险分担机制，合同可以兼顾合作双方风险承担能力和利益分配方面的均衡，预留不期事件的调整空间，有效激励民营企业。(3)科学的定价与价格调节机制，确保民营企业合理利润。政府公益性目标和民营企业利润最大化目标不同，在特许经营期内根据项目运营情况对价格、补贴等进行适时调整，确保民营企业投资回报。(4)政府和合作企业要具有契约精神，实现公平交易。避免任何一方单方面拒绝履约，保持政策的连续性，杜绝因政府换届引致的履约风险。(5)选择具有专业经营能力和强大融资实力的合作伙伴，发挥市场机制的作用，提高项目运营效率。而失败的案例往往在某方面存在缺陷，如PPP项目方案设计缺陷，非专业化运作，政府介入过多导致合同框架下的利益调节机制无法实现。

四、利用PPP模式推进新型城镇化进程的路径选择

PPP模式可以视为一种私人资本与新型城镇化建设融资需求有效对接的方式。然而，私人资本进入基础设施和公共事业服务领域不仅要涉及政府、民营企业、用户等利益相关方，而且要涉及市场、社会政策等环境方面的因素。随着我国新型城镇化建设的加快，PPP模式在基础设施和公共领域的应用将不胜枚举，既有北京4号地铁线等项目成功的启示，也有长春污水处理厂项目失败的教训，这就需要我们在参考借鉴国内外成功经验，不断实践，探索出适合当地情况的PPP发展路径，实现项目的效能最大化。

(一)制定和完善相关法律法规

任何一个PPP项目都需要在国家相关法律法规约束下运行，PPP作为一种公私双方契约式的投资方式必须以法律法规为准绳，双方的合作和运作才能得到保障。当前法律法规的不完善是我国PPP项目实施中存在的一大瓶颈，然而面对合作中出现的新情况和新问题，之后的法律制度体系的建设是一个渐进的过程。PPP项目在合作协议、运营过程、合同纠纷等方面都应制定运行规则。目前，我国有关部门已经开始制定PPP领域的相关立法，例如《基础设施和公用事业特许经营法》等法规，为PPP项目的运作提供了法律支撑，国务院也推出80个PPP示范项目，用于指导各地选择PPP模式具体的运作方式。

(二) 确保管理机构的独立运作

政府与市场的边界不清，在公私合作中政府既要代表当事参与方与民营企业签订协议，又要作为管理方对合作项目建设阶段的安全标准、工程质量以及项目验收后运营阶段的服务质量、价格标准进行监管，政府充当一个既是参与者又是监管者的二元角色，发挥着两种截然不同的作用。然而在实际运作中，政府依靠其强势地位，合作与契约意识不强，造成纠纷案例不断出现。当PPP模式项目合约当事主体发生产权或利益纠纷时，管理PPP模式项目的机构必须是绝对的独立于合约权利主体的第三方，这才具有处理纠纷的独立性和公正性。另外，受政府换届影响，PPP项目合作的长期性和连续性有时无法得到保障。

(三) 完善项目监管体系

通常一个基础设施的投资数额大且回收期长，监管能力的好坏是一个项目成功与否的保证。良好的监管能力既能保护消费者的利益，又能保证民营企业资产的安全，激励合作企业技术创新，降低融资成本，也能保证基础设施和公共服务的质量。在监管的框架和法律法规范围内，PPP项目的各利益相关者都要遵纪守法，政府要发挥应有的监管作用，保证法规的贯彻和执行。在PPP项目的运营过程中，包括投资者在内的运营者、消费者等参与方都要进入监管的过程，相互监督才能形成有效的监管模式。政府部门还应搞好监管队伍的廉政建设，保证公众利益的实现。

(四)改善风险分担机制

合理的风险分担机制是保障PPP项目合作成功的关键因素。风险分担的原则要求遵循抗风险能力最大、控制风险费用最小的原则来确定合约方在风险中承担的责任。政府主要承担法律、政策变更的风险以及确保项目特定情况下正常运行的风险。民营企业在特许期的风险主要包括项目设计、建设、经营维护、偿还债务等。在发生不可抗力的风险时，在项目的合约中应考虑民营企业的承受能力，根据各自承担风险的能力来确定政府和民营企业应承担的比例。PPP项目投资基础设施具有正的外部性、投资数额巨大、运营周期长的特点，在运营后可能会出现许多始料未及的困难，当事双方可以留出透明合理的议价空间，政府为私人资本进行合理的财政补贴，确保PPP项目的顺利运营。

(五)确保项目专业化运作

PPP项目合作的制度安排有多种模式可供选择，每一种模式都十分复杂，PPP项目涉及多个领域的专业知识，面临许多复杂的法律和财政问题。这就需要一批精通PPP业务又熟悉当地具体情况的人才，尤其是具有实际操作能力的优秀人才队伍。一是要尽快对相关工作人员普及PPP的基本内涵、适用领域、运作模式与管理要点等全过程的运作情况，定期开展对国内外相关案例的总结学习。二是通过培养与引进相结合的办法，组建一批兼备理论和实践经验的复合型专业人才队伍，保证公私合作项目的专业化运作。

[1] 贾康,孙洁.公私合作伙伴机制:城镇化投融资的模式创新[J].中共中央党校学报,2014，(2):64-71.

[2] 中共中央、国务院.国家新型城镇化规划(2014—2020年)[EB/OL]. (2014-03-16)[2016-03-16].http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[3] 陈道富,朱鸿鸣.中国2013—2020年新型城镇化融资缺口测算[N].中国经济时报,2014-12-04(02).

[4] 和军,戴锦.公私合作伙伴关系(PPP)研究的新进展[J].福建论坛(人文社会科学版), 2015，(5):44-51.

[5] 财政部和社会资本合作中心.PPP物有所值研究[M].北京: 中国商务出版社,2014.

[6] [美] E.S.萨瓦斯.民营化与PPP模式推动政府和社会资本合作[M]. 周志忍,等,译.北京：中国人民大学出版社，2015.

[7] 孙亚南,张桂文.城镇化与二元经济转型的动态关系研究[J].信阳师范学院学报( 哲学社会科学版)，2014，34(5):52- 57.

(责任编辑：吉家友)

The Mode and Path of Public-Private Partnership to Promote New Urbanization

FAN Hanwei1,2，HE Jun1，REN Xiaocong1

(1.Economic College, Liaoning University, Shenyang 110036, China；2.Administered by the Department,Jining Normal University,Jining 012000,China)

At present, PPP models are widely used in education, health care, public transport, energy and other areas. The government has introduced social capital in the field of infrastructure and public services through PPP models, thus the PPP models become the effective measures for the government to resolve the debt risk, solve the local funds shortage and improve the social resources allocation efficiency. PPP models bring about a great development in infrastructure construction and public service. Therefore, it is necessary for government and related enterprises to analyze the application of PPP models and typical domestic and foreign PPP model cases, and to strengthen infrastructure construction, increase capital investment and promote new urbanization construction through the implementation of the PPP models.

PPP model; new urbanization; case; implementation path

2016-06-28

国家社科基金项目(13BJL040)

樊寒伟(1976—)，男，内蒙古乌兰察布人，博士研究生，研究方向为规制经济学；

和军(1972—)，男，山西天镇人，教授，博士生导师，研究方向为规制经济学。

F832.48

A

1003-0964(2016)05-0033-05