浅论地方政府教育政策执行力评估

杜　倩,李泽娟

(信阳师范学院 教育科学学院，河南 信阳 464000)



·教育研究·

浅论地方政府教育政策执行力评估

杜倩,李泽娟

(信阳师范学院 教育科学学院，河南 信阳 464000)

教育政策执行是教育政策目标转化成为教育政策现实的中心环节，其执行效果受地方政府教育政策执行力的直接影响，因此，对地方政府教育政策执行力的评估具有非常重要的意义。教育政策执行力的内涵、评估目的、评估主体、评估指标体系与实施策略共同构成地方政府教育政策执行力评估体系。

地方政府；政策执行力；评估

教育政策执行是否达到预期设定的目标受地方政府教育政策执行力的直接影响，因此，对地方政府教育政策执行力的评估具有非常重要的意义。本文将从地方政府教育政策执行力是什么、为什么进行政府教育政策执行力评估、由谁对政府教育政策执行力评估以及怎么对政府教育政策执行力进行评估等几个方面讨论地方政府教育政策执行力评估体系的构建。

一、地方政府教育政策执行力评估概述

地方政府不仅仅是中央政府统治和社会管理职能的延伸，更是地方公共决策、公共产品和公共服务的提供者、公共政策的执行者[1]。对地方政府教育政策的执行力体系的研究不仅有利于教育事业的发展，而且可以优化地方政府行政能力。

(一)地方政府教育政策执行力评估的概念

执行力是指“保证企业战略或计划得以执行和完成的能力与手段”[2]19。教育政策执行力是指“执行者运用各种资源，采取一定宣传、实施、协调与控制等方式，将教育政策转化为具体教育行为，从而达到既定教育政策目的要求的一种能力和手段”[3]。地方政府教育政策执行力是指地方政府执行教育政策的能力、推广教育政策的力度，以及教育政策执行所产生的效果和效力。因此，地方政府教育政策执行力评估是指运用一定的评估逻辑和方法对地方政府执行教育政策的能力、力度和效度进行综合评估，并以此作为评判地方政府教育政策执行力水平的过程。

(二)地方政府教育政策执行力评估的目的

地方政府教育政策执行力评估的目的有三：监督控制、理论指导和提升执行力。通过对地方政府教育政策执行力真实状态的诊断，及时发现问题并解决问题，从而高效化整个政策的执行过程。在教育政策的评价过程中，需要充分调动评价主体的参与积极性，从实际出发科学地界定评估客体，科学、客观、全面、系统地设计评价指标，提高评价结果的权威性和可信性，进而为提高地方政府教育政策执行力提供理论指导和努力方向。

(三)地方政府教育政策执行力评估的意义

构建科学、合理、可行的地方政府教育政策执行力评价指标体系并以此对地方政府教育政策执行力进行评估具有重要的理论意义和现实意义。一方面，对地方政府教育政策执行力的研究有助于丰富和完善教育政策研究的相关理论，从而促进教育政策过程和结构的优化；另一方面，研究地方政府教育政策执行力，尤其是构建科学的评价指标体系有助于政府了解政策执行的情况，发现问题，及时改进，从而提高政府教育工作的效能[4]，有助于强化政府部门及其成员的责任感，促使教育政策问责制的确立和完善[5]。

二、地方政府教育政策执行力评估主体

由于地方政府教育行政管理活动中涉及的利益主体是多元的、复杂的，因而制约着教育政策执行力的评价主体呈现着多元性、复杂性等特点。“不同的利益相关主体，由于利益要求不同，对同一评价指标会有不同的关注焦点，进而产生不同的判断结论。应根据特定利益相关主体的利益特点进行专门或综合的绩效指标设计”[6]。根据公共政策学的基本理论，可将地方政府教育政策执行力的评估主体分为教育政策制定群体、教育政策执行群体、教育政策目标群体以及第三部门。

(一)教育政策制定群体

在我国，教育政策的制定主体包括各级党组织、立法机关、司法机关和行政管理机关。有数据指出，对于最基层的乡镇政府，需要执行的公共政策大约有80%是来自于上级政府，15%来源于同级政权，5%来源于其他公共组织或政治实体[7]。所以，在我国多元多级、种类复杂的政策制定者中，对地方政府教育政策执行力状况最为了解的，莫过于其上一级政府及职能部门，它们也是最有发言权的地方政府教育政策执行力评价主体之一。

(二)教育政策执行群体

教育政策执行群体涉及不同层级的教育行政部门、各级各类学校组织以及学校中的领导、教师和学生。同时也可以划分为受评地方政府的自我评估和同级地方政府自我评估两类。地方政府是国家教育政策终端的贯彻者和执行者，它们在实践中检验国家教育政策的科学性和可行性，同时它们也有能力在具体的实践中对自身政策执行能力做出精准而有效的评估。同级的或平行的地方政府具备大致相同的政策资源和人力资源，在竞争的环境中便于进行横向比较，其评估性极具参考价值。

(三)教育政策目标群体

地方政府教育政策的执行对象主要是本辖区的各级各类学校以及各类教育企事业单位及其成员。他们既是教育政策的直接受众，同时也是教育政策过程的参与主体[8]，他们的这种双重身份能够通过自身受益于政策的程度以及地方政府执行政策过程的沟通程度对地方政府教育政策执行的能力、力度和效度做出极具针对性的评估。

(四)第三部门

第三部门，又称民间组织、公民社会、非营利组织、非政府组织、中介组织、社会团体等。美国霍布金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙将第三部门所具有的特性做了一个系统、全面的归纳，即第三部门须包括合法性、民间性、非营利性、自治性、志愿性与公益性六种特性。在教育领域中的第三部门独立评估机构一般指由专家学者组成的学术研究机构、非官方团体、各种教育类专业调查公司等。教育部基础教育监测中心、基础教育监测站等教育检测组织的评估内容不仅包括教育质量，而且涉及教育政策的执行程度。

多个主体对地方政府教育政策执行力评价在一定意义上体现出政府公开、公平、科学、客观、实用等原则，有助于对政府教育政策执行力进行全面监察和检测，但是，多元化的评价主体也明显增加了政府教育政策执行力评价的难度。因此，评估者需要仔细筛选甄别各个评价主体提交的信息，使其互为参照，从而得出相对全面、客观、真实的评价结果。

三、地方政府教育政策执行力的评价指标

有关公共政策执行力评价指标的研究成果较丰富，有代表性的有莫勇波博士的评估执行力的五项标准，即执行刚度、执行力度、执行高度、执行速度以及执行的有效性[9]；谭功荣教授对行政活动评估指标体系的构建进行了初步的行政性探索[10]；也有学者从执行过程出发来设计评价指标[11]。但目前有关教育政策执行力评价指标的研究并不多。由于地方政府教育政策执行力是政府机关顺利推动教育政策实施的程度，以及政策目标、最终解决教育问题的程度[12]297，因此，对地方政府教育政策执行力评价的指标体系可从其教育政策执行的能力、力度和效度3个维度进行设计，即以地方政府教育政策执行力内涵为主线，设置3个一级评价指标，分别为地方政府教育政策执行能力、教育政策执行力度、教育政策执行效度。在一级指标的基础上设置战略目标转化能力等10个二级指标，以此设立21个三级指标，如表1所示。

理想的指标体系的最后一层指标应该是非常具体的量化指标，以最大限度地减少指标的主观随意性，但本文所构建的地方政府教育政策执行力评价指标体系的量化程度还有待进一步的深入研究。

四、地方政府教育政策执行力评估的实施策略

地方政府教育政策执行力评估是一个由多阶段、多环节组成的连续动态的过程，也是有计划、按步骤进行的一系列活动。遵循教育政策执行力评估的科学过程，既可以保证评估实施的进度，又可以限制评估主体主观随意性，减少评估误差。任何科学的评估活动都要在坚持科学的价值取向前提下经历三个相互关联的阶段：筹划、运作和反馈。

(一)坚持正确的价值观取向

地方政府教育政策执行力评估的价值取向是指评估主体在对地方政府教育政策执行力评估的过程中对价值标准的选择倾向性。价值取向是整个指标体系的精神基础，方向上指引着指标的设立[13]。科学的价值观取向应包含效率取向和公平取向。对于教育政策执行力的评估者来说，效率取向是指教育政策的执行不仅要重视质量和服务，而且要追求地方政府行政行为的效率；公平取向是指在评估的活动中要设立统一的规则，在规则面前人人平等，不存在暗箱操作等行为，为评估的公正性提供制度保障[14]。

表1　地方政府教育政策执行力评价指标体系框架

(二)政府教育政策执行力评估的筹划

筹划是对教育政策执行力评估的运筹和设计，是评估活动的准备阶段。筹划阶段包括对评估项目的确定，对评估内容和情境的了解，对评估方案的设计等方面。

确定评估项目，即对某一特定时期的地方政府教育政策执行力的评价。评估活动不仅需要启用大量物资资源，而且需要相关人员的积极配合，由于资源的有限性，把所有出台的教育政策都作为评估对象是极不现实的决策。美国学者波兹曼和玛茜指出评估项目的确定，需要选择具有代表性的，政策执行与社会变化存在明显因果关系的，短期效益具有价值的，高成本高效益的政策[15]。结合我国国情，确定评估项目应考虑此项目是否为法定评估的教育政策，是否为存在较大问题的教育政策，是否是效果显著的教育政策，以及是否为社会高度关注的教育政策。

了解评估情境，即了解教育政策本身的基本信息和教育政策执行的具体情境。前者包括教育政策的目标、理论依据、政策措施、政策目标群体、政策执行组织等；后者主要包括政策提出的政治背景、出台时间、出台前后的经济社会状况和教育发展情况、政策执行的环境等等[5]。

设计评估方案，即依据教育政策活动和评估活动的一般规律，对评估的内容、范围、方法、手段和程序等方面加以规范的基本文件[5]。地方政府教育政策执行力评估方案设计的科学合理度以及周详程度，直接决定了评估的质量。

(三)政府教育政策执行力评估的运作

运作是实现评估目标最关键的核心阶段，包括地方政府教育政策执行力评估信息的收集与分析。

地方政府教育政策执行力评估信息的收集需遵循三个原则：一是信息的全面性，以免造成评估的偏差；二是信息的可靠性，可靠的信息可大大提高评估的精确度；三是信息的有效性，在教育测量学中称为“效度”。

地方政府教育政策执行力评估信息的分析内容包括执行力评估指标的合理性与适当性、全面性与系统性、客观性与公正性、相关性与动态性等。地方政府教育政策执行力评估信息的分析方法有定量分析和定性分析[16]。由于许多评估信息广泛涉及社会、政治与伦理道德因素，这些信息是不能量化的，因此定量分析不适合运用在政策执行力评估的信息分析方面，反之定性分析使用得更加广泛。定性分析是运用思辨的方法对评估信息进行整理、分析、归纳和推断，用文字的形式表述评估的结果。思辨的方法就是运用辩证法始终着重从整体与部分、联系的观点、发展的观点、矛盾的观点综合地、精确地考察评估信息，以达到最佳地分析信息的一种方法[17]399。

(四)政府教育政策执行力评估的反馈

反馈阶段是评估的最终阶段，这个阶段包括撰写评估报告和反馈评估信息。评估报告是整个评估活动成果的集中体现，报告不仅要指出成绩，而且要反映问题，更要指出问题的原因与对策，以便地方政府调整执行力。如果评估结果证明教育政策存在重大失误以致无法顺利执行，应建议尽快实施政策终结。

五、小结

地方政府教育政策执行力的评估首先应向政策制定和执行部门反馈，为政策的制定和执行改进提供依据；其次，应向教育政策的相关利益群体反馈，使之了解政策执行力评估的相关信息，以便更好地监督政府工作；最后，还需要在一定的范围公布地方政府教育政策执行力的评估结果，接受同行的评价，达到相互交流、借鉴、激励和鞭策的作用。

[1]黄顺康.论地方政府研究的若干问题[J]. 理论月刊，2005，(5):66-68.

[2][美]保罗·托马斯，大卫·伯恩.执行力[M].北京：中国长安出版社，2003.

[3]吴恒山.你的教育政策执行力如何?[N].中国教育报，2010.

[4]容志,陈家刚.我国地方政府绩效评估指标的检视与反思[J]. 湖北社会科学，2011，(11):45-50.

[5]高庆蓬.教育政策评估研究[D].长春:东北师范大学，2008.

[6]吴建南，李贵宁.基于利益相关主体及作业活动分析的政府绩效指标设计方法研究[C].公共部门绩效管理学术研讨会会议论文集.北京:清华大学出版社,2014:101-120.

[7]许才明.乡镇政府公共政策执行力问题研究[J]. 学术论坛，2009, 32(9):70-73.

[8]谢明.公共政策导论(修订版)[M].北京：中国人民大学出版社,2009.

[9]莫勇波.论政府执行力及其组织构建[J].理论导刊， 2005，(6):17-19.

[10]谭功荣.行政管理现代化评估系统初探[J].深圳大学学报(人文社会科学版)，2001，(1)：15-19.

[11]魏红英,李慧卿.我国地方政府执行力测评指标体系研究[J]国家行政学院学报. 2008，(1):23-26.

[12]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2007.

[13]吴艳艳.政府执行力评估的现状、困境及路径[J]学习月刊. 2012，(2):5-7.

[14]戴沐，汪荣有，霍季春.效率与公平的关系及其在社会发展中的地位[J]江西师范大学学报(哲学社会科学版). 2007, 40(2):3-12.

[15]BOZEMAN B，MASSEY J.Investing in Policy Evaluation：Some Guideines for Skeptical Public Managers[J]．PAR，1982，42(3)：262-281．

[16]郭勇. 教育政策执行力研究纲要[J]. 信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2015，35(3)：81-84.

[17]孙小礼.自然辩证法讲义[M].北京:人民教育出版社，1979.

(责任编辑：金云波)

2016-07-10

全国教育科学“十二五”规划项目(DFA130245)

杜倩(1988—)，女，河南信阳人，硕士，研究方向为教育管理；

李泽娟(1979—)，女，河南信阳人，讲师，研究方向为教育评价。

G462

A

1003-0964(2016)05-0069-04