河南省城乡基础教育发展非均衡现状及对策研究

殷　凯

(信阳师范学院 a.政法学院；b.马克思主义研究所，河南 信阳 464000)



·教育研究·

河南省城乡基础教育发展非均衡现状及对策研究

殷凯a,b

(信阳师范学院 a.政法学院；b.马克思主义研究所，河南 信阳 464000)

河南省城乡基础教育发展非均衡化主要表现为过程非均衡和结果非均衡，产生非均衡的主要因素有经济发展水平、城乡二元制度、教育投入、资源配置及教育法规政策不完善等。解决河南省城乡基础教育发展非均衡的问题需要大力发展农村经济、加大农村基础教育投资力度、加强资源共享，建立区域间和区域内城乡学校之间联合互动机制、加强师资队伍建设，建立校长教师流动机制，坚持依法施教。

基础教育; 非均衡;教育过程; 教育结果

教育发展均衡化的基本要求是为所有人提供基本均等的教育，这里的基本均等包含三个层面，即起点均等、过程均等和结果均等。就城乡基础教育均衡化而言，表现为城市和农村学生享有基础教育的机会均等、过程均等和结果均等。机会均等主要表现在政府和各级相关部门为城乡学生提供平等的教育机会，不能人为地划分两套机制，尤其在政策方面实行两套标准。过程均等主要指在受教育过程中享受到教育资源的均衡，即生均教育经费投入、师资力量配备、图书资料和实验设备等方面基本均衡一致。结果均等主要指经过九年义务教育，城乡学生所掌握和接收的知识水平大体相当，升学率和辍学率指标基本一致。

河南省作为农业大省，农村学生比重较大，城乡基础教育均衡发展问题对于河南省教育和社会发展意义较其他省份更为重大[1]。然而研究表明，河南城乡基础教育发展均衡化现状不容乐观，文章拟在分析河南省基础教育发展非均衡现状的基础上，针对非均衡问题探讨针对性对策，以便于提高河南省基础教育整体质量，进一步促进中原经济和社会和谐发展。

一、河南省城乡基础教育发展非均衡现状分析

(一)城乡基础教育发展过程非均衡

教育资源是指在教育过程中所包含的人力、物力资源的总和。基础教育过程非均衡主要表现为教育资源不均衡。

1.学校基础设施配备非均衡

河南农村基础教育资源配置相对较差，主要表现在，农村学校除生均教育土地使用比城市学校较高外，在网络使用、计算机配备、音乐美术器材、图书和实验设备等方面都远远落后于城市学校。据2012年统计数据显示，河南省农村小学体育器材、音乐器材、实验设备等达标率比城镇学校低出20%左右[2]。教学资源方面，农村学校相对于城镇学校也处于明显弱势，如表1所示。

表1　2011年河南省城市、县镇、农村初中基础教育资源占有量比例表

数据来源：2011年河南省城乡区域教育均衡发展思考新课程研究数据

图表1数据显示，农村初中在计算机、图书等教育资源方面占有量远低于县镇和城市。教育资源非均衡带来的另外一个后果就是“择校热”，农村家庭为了孩子获得更好的教育，千方百计把孩子送到条件较好的城市上学，增加了家庭教育成本，在一定程度上拉大了城乡收入差距。

2.教育经费投入非均衡

2001年以后，我国农村义务教育实行“地方负责，分级管理，以县为主”的教育财政政策，地方政府作为教育投资主体的地位越来越重要。然而，1994年“分税制”改革使得大部分税收上移至中央财政，基层税收收入相对降低，尤其是中央取消农业税收以后，地方财政收入缩减，导致基础教育投入不足[3]，河南省作为农业大省基础教育投资明显低于全国平均水平，如表2所示。

表2　2006、2012 年河南省中小学生均教育经费支出表

数据来源：2011 年河南省教育事业发展统计公报数据

由于地方教育资金有限，地方政府把教育资源大多投入到城镇重点中学，导致农村基础教育办学质量、师资队伍、教学条件普遍落后于城镇。因此，教育投资非均衡是农村教育落后的根本原因。

3.师资力量非均衡

由于城镇学校生活条件、工资待遇明显优于农村学校，因此，教学经验丰富的农村教师不断流向城镇学校，一些高学历毕业生更愿意留在城镇任教，农村师资力量明显薄弱。徐宏升《河南省农村义务教育阶段教师队伍现状分析》一文分析了河南省普通中、小学专任教师学历情况，如表3所示。

表3　2011 年河南省普通中、小学专任教师学历情况

从表3数据可以看出，河南省农村小学本科以上学历教师为12.3%，县镇为19.7，而城市高达40.5%；中学农村本科以上学历教师为43.5，县镇为51%，而城市为75.8%，数据显示，河南城乡中、小学师资力量非均衡现象相当严重，县镇和农村教师学历明显偏低。同时，还存在城市以及条件好的乡镇教师超编，而农村地区教师缺编的结构性矛盾，并且这种矛盾存在不断扩大的趋势

(二)城乡基础教育结果非均衡

1.教学质量非均衡

由于长期教育投入不足，导致农村师资力量薄弱，教育理念落后，基础教育质量普遍偏低。同时，农村留守儿童较多，家庭教育缺失，导致农村学生升入高中比率明显低于城镇学生，义务教育阶段辍学学生进入社会只能从事低收入体力劳动，进一步拉大了城乡收入差距，导致使农村出现“低收入、弱教育”的恶性循环。

2.学校分布非均衡

从2013年开始，河南省农村生源持续减少(见图1), 义务教育阶段全省农村留守儿童在校生从2012年的330.47万人到2015年的278.92万人，3年减少了51.55万人。

图1: 2012—2015年河南省义务教育阶段

由于农村地区义务教育阶段学龄人数减少，地方部门缺乏教育均衡理念，大力推行农村小学向乡镇集中、初中向县城集中，有的地方因此出现了“村无小学、乡无初中”的现象，县城周边的农村小学很多濒临停办边缘，与此同时，城市小学、初中大班额现象非常普遍。据河南省教育厅统计数据显示，2015年全省城市小学的大班和超大班占比为26.09%；初中方面，2015年全省普通初中的大班和超大班占比为43.27%。城乡基础教育的发展对比，充分说明河南省教学体系发展呈非均衡态势。

3.劳动力发展能力非均衡

教育是提高劳动力素质的基本途径。城乡基础教育的非均衡，从长远来看，结果必然造成城乡学生接受高等教育的不均衡，而接受良好的高等教育是劳动力获得更多人力资本、优化职业规划、增加收入的重要前提，高等教育机会的差异导致未来职业的选择呈非均衡状态。基础教育阶段辍学的农村学生发展能力相对贫乏、自主选择职业空间狭小、收入低，这种结果对受教育者一生都会产生负面影响。因此，基础教育的均衡发展对于促进社会公平与和谐，实现国家富强繁荣意义重大。

二、河南省城乡基础教育非均衡的主要原因分析

(一)城乡经济发展不平衡是河南省基础教育发展非均衡的根本原因

近年来，随着中原经济区和城镇化发展，河南省经济总体发展迅速，但城乡经济发展不平衡问题依然严峻(见表4)。

表4　2012年—2015年河南省城乡居民收入情况对比表

数据来源：2012—2015年《河南省国民经济和社会发展统计公报》

城乡经济发展不平衡导致农村教育投入落后于城镇。农村经济收入低，政府筹资渠道少，教育投资不足，家庭对子女教育投资受限，同时农村家庭更多地关注短期经济收益，长期教育投资理念缺乏，一些农村家庭甚至认为上大学还不如早早打工赚钱。经济决定上层建筑，教育的振兴必须建立在经济繁荣的基础之上，教育的公平也需要大力发展农村经济，在经济发展上缩小与城市差距是实现城乡教育均衡化的前提。

(二)城乡二元体制和公共财政投资制度不均衡是河南省基础教育发展非均衡的制度原因

首先，二元体制结构制约农村基础教育的发展。新中国成立以来，我国即建立了城市、农村严格区别的二元体制模式，重点发展城市教育的观念根深蒂固。在河南省，城镇基础教育投资均为各级政府承担，校舍规划、学校基础建设俱由各级政府出资筹建，而农村教育经费主要由地方政府承担，而农村经济落后，资金来源匮乏。因此，发展农村教育必须从根本上改变二元体制的固有模式，实现城乡公平发展[4]。其次，现有公共财政支付制度制约了农村教育资金投入。自1994年“分税制”改革以来，各级政府为了保障自身的财政支出，省、市一级政府在财政收入上层层下压，尽可能从地方收入中抽取资金，导致市级以上政府基础教育资金能够得到较好保障，而县级以下地方政府投资能力有限，加之中央政府和河南省财政转移支付有限，地方政府资金亏空加大，实际能用于基础教育的转移支付部分资金就杯水车薪了。2001年国务院颁布法令规定义务教育经费来源由乡镇政府提升到县级政府，其结果反而加重了农村基层政府筹集义务教育经费的压力。根据国务院发展研究中心2003 年的调查，全国义务教育中，中央财政负担 2%，省级财政负担11%，县级财政负担 9%，而乡镇财政的负担高达 78%，总体上重心过低。

(三)资源配置城市化倾向是河南省基础教育非均衡的基本原因

根据资源配置原理，资源配置过程就是有限资源实现最大效能的过程。就人力资源配置而言，城市学校明显优于农村学校，一方面，政府要保障高学历人才在城市就业，而且城市学校明确规定教师来源学历要求更高，城市学校为教师提供更为优越的物质条件和更为完善的社会保障。另一方面，城市学校的教师工作环境越优越，更容易实现个人价值。就教师个人而言，就业出发点重在考虑个人发展。由于农村学校教师本身培训机会少，人力资源培养不足，经过农村学校培养和锻炼的一些经验丰富的优秀教师更多地选择跳槽到城镇学校就业。就物力资源而言，农村教育投资、教育教育基本建设明显落后于城镇。教育资源作为公共资源其配置不仅仅要时间经济效能最大化，更要实现社会效能最大化，为此，政府必须加强引导和政策扶持，从国民教育全局出发统筹教育资源配置，以达到教育资源配置的社会效益最大化。

(四)教育政策及法律制度不完善是河南省基础教育发展非均衡的重要原因

首先，“以县为主”的教育管理政策不利于区域和城乡基础教育发展均衡化。由于河南省区域之间，城乡之间经济发展不平衡，经济基础差别很大，“以县为主”的教育政策必然导致教育投资差别巨大，农村教育投入难以保障，教育质量严重落后。其次，我省教育法律制度不健全也是造成城乡基础教育非均衡的主要政策原因。前几年，为了迅速“出政绩”，很多地区大力发展“中心校”“重点班”，教育经费投资重点放在“中心校”“重点班”，而“中心校”“重点班”基本都设在城镇，一些农村条件较好的家庭千方百计地把孩子送到“中心校”“重点班”就读，一定程度上增加了农村家庭教育负担，一些农村学校被迫撤销合并，进一步拉大了城乡教育差距。再次，河南省尚未建立完善统一的城乡基础教育一体化监督体系和考评体系。城乡教育一体化需要政策支持和法律保障，虽然河南省各地区分别出台了一些规范基础教育的条例规定，但缺乏统一、规范、明确、有效的法律规定，各级政府责任不明确，政策执行随意性强，多年来“择校热”难以降温就是例证之一。

三、促进河南省城乡基础教育发展均衡化的对策建议

(一)大力发展农村经济是促进城乡基础教育均衡化的基本途径

2012年国家统计局数据显示，河南省农民人均纯收入7 524.94元，仅为浙江省农民人均纯收入的一半。完成基础教育，即使在义务教育学杂费全免的前提下，对很多农村家庭来说仍是不小的负担，“没钱上学”是河南省农村贫困家庭学龄儿童的现状。只有经济发展了，农村家庭才会更愿意投资教育，同时农村经济发展能增加地方财政收入，从而加大地方政府投资教育的力度。河南省作为农业大省，农村经济基础相对薄弱，农民收入方式单一，因此，发展经济首先是需要河南省政府积极引导，政策上予以倾斜，加大农村财政支付转移途径和力度，注重城市反哺农村，借城镇化发展和建设中原经济区的良好契机，以城镇化发展带动农村经济[5]。其次是开拓多种农民增收渠道，例如发展农村特色经济和旅游经济，完善土地流转制度、引导农民进行规模经营，发展乡镇经济，加快就地城镇化的步伐，拓宽农村剩余劳动力转移渠道等。再次是注重农民技能培训，提高农民整体素质，优化农村劳动力收入结构，从根本上改变河南省农民依赖出卖体力获得工资性收入的现状。农村教育目标是实现“教育均衡发展——农民素质提高——经济繁荣——教育均衡发展”的良性循环，教育质量的提高离不开经济的发展，经济的发展需要教育的人才输送，二者相互影响，互为因果。

(二)加大农村基础教育投资力度是促进城乡基础教育均衡化的关键因素

基础教育属于社会公共产品，政府是公共资源配置的主体，首先需要树立起基础教育均衡的理念，对全区域内的教育资源进行合理配置，办好每一所学校、为每一位学生提供相对平等的教育条件，以确保受教育群体和个体的权利平等。例如河南省政府已于2011年3月与教育部签署了义务教育均衡发展备忘录，承诺到2015年底累计100个县、市、区实现县域义务教育基本均衡发展，到2020年底全省158个县、市、区全部实现义务教育基本均衡发展，并通过省级人民政府认定。为此河南省政府在政策方面应强化对薄弱地区和学校的政策倾斜，加大对农村地区、贫困地区和边远地区的教育投资力度，切实落实基础教育经费标准，加大农村基础教育的校舍和信息化建设力度，改善农村教师福利待遇。在资金方面，政府理应为所有适龄儿童提供公平均等的基础教育过程和结果，因此资金筹集方面各级政府具有不可推卸的责任，首先应完善政府间基础教育财政转移支付制度，可以借鉴安徽省的经验：安徽省基础教育体制现状与河南省类似，然而其通过大跨步改革，切实执行财政转移支付制度，较好地解决了基础教育均衡发展的问题。因此，河南省也可以在现行财政体制下，严格核算教育经费需求量，逐步缩小教育经费差距，并以法律形式明确义务教育投资主体的责任并要求切实履行相关义务。其次，对于筹集到的资金，应建立基础教育预算体制、教育资金管理体制、教育资金监督体制和评估体制等，通过一整套严格规范的体制安排、动态量化反馈指标，确保农村基础教育经费能够专款专用，保证基础教育区域、城乡均衡发展[6]。再次，为解决农村基础教育资金困境，应考虑拓宽基础教育资金筹集渠道，鼓励社会组织、团体和个人进行捐资助学，多方筹集社会资金，建立基础教育专项基金，社会捐助可以在一定程度上减少政府压力，成为基础教育资金投入的重要补充。

(三)资源共享,建立区域间和区域内城乡学校联合互动机制是促进城乡基础教育均衡化的有效途径

首先，城乡中小学应在合作共赢的基础上实行合作办学。近几年学校合并、裁撤情况普遍，大量校舍和基础设施空缺，为此，城乡中小学之间可以实行联合办学，城市学校提供优质的教育资源，农村学校提供土地、场所等教学条件，学生和教师可定期进行交流，取长补短。其次，建立规范长效的城乡学生交流平台，通过校际之间丰富多彩的交流活动增强相互之间的了解和沟通，切磋学习方法，交流心得体会。再次，加强校际之间公共资源的交流使用，校际之间可以进行图书、教育题材，体育、美术设备的交流，在有限的条件下发挥教学资源的最大效能，缓解农村学校建设的迫切需求。

(四)加强师资队伍建设，建立校长教师流动机制是推进基础教育均衡化发展的关键环节

目前河南省城乡基础教育的差距主要表现在两个方面：一是教学硬件建设差距；二是校长教师能力素质差距。由于城市本身具备的人才聚集效应和以学校为单位的教师聘用制度，使得有经验的乡村教师不断流向城市，刚毕业的优秀高学历人才均选择在城市条件较好的学校就业，形成了“好学校，好老师”的局面。农村教师队伍学历和实际教学能力普遍落后于城市学校，即使城市学校也普遍存在校际之间的差距。改变这种现状，首先，建立教师代岗流动机制，使城市学校校长和优秀教师定期到农村学校代岗交流，并给予代岗交流教师在福利待遇、职称晋升等方面提供优惠政策保障，激励优秀教师自愿参与代岗交流。其次，加强农村教师培养，通过集中业务培训等形式提高农村教师业务水平，切实想方设法提高农村教师福利待遇[7]，农村优秀教师高级专业技术职务聘用可适当放宽条件，鼓励农村教师立足本职岗位，潜心钻研业务。再次，进行师德建设，教师是人类灵魂的工程师，“学高为师、身正为范”，基础教育阶段，学生处于世界观、人生观、价值观形成阶段，教师的一言一行都会对学生产生潜移默化的影响[8]，因此，必须把中小学师德建设放在突出位置。

(五)坚持依法施教是实现基础教育均衡化发展的法律保障

受教育权是每个公民应该享有的基本权利，目前，我国已经形成以《宪法》为基础，以《教育法》、《义务教育法》为核心的保障公民基本受教育权利的较为完备的法律体系[9]。但与实现城乡基础教育均衡化要求相比，仍然需要不断努力。首先，要依法实现基础义务教育覆盖每一位学龄儿童，社会、政府、学校和家长要切实负起责任和义务[10]，保障学生接受公平、均衡的基础教育。其次，依法保障弱势群体、农民工子弟和留守儿童的教育。政府对家庭贫困生的帮扶助学政策要切实落实到位，真正为那些上不起学的适龄儿童提供帮助。近几年，进城农民工子女就学遇到了一些新的问题，中央政府和地方政府相继出台了一些保障农民工子女在就业所在城市上学的制度规定，例如近日国务院印发的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中就出台了统一城乡义务教育“两免一补”的政策，要求各级政府和学校要切实增强服务意识和法律意识，在法律规定范围内解决好农民工子女教育问题。再次，依法治教。各级政府和学校在基础设施建设、师资队伍建设、课程改革、经费管理等方面都要做到有法必依、执法必严。给每一位适龄儿童提供平等的教育机会，学校和家长不得以任何理由剥夺孩子接受教育的基本权利。

四、结语

河南省地处中原，教育经费投入相对薄弱，作为人口大省，农业人口比重大，因此，基础教育均衡显得尤为重要，只有各级政府、学校、教师、家庭敢于担当、共同努力，才能开拓创新，依据本身地域特点和经济发展状况实现特色明显的中原城乡基础教育均衡发展模式，不断探索9+1(把幼儿教育纳入基础义务教育)和9+3(把高中教育纳入基础义务教育)等创新模式。不断提高基础教育质量和基础教育均衡化水平。百年大计，教育为本，高质量的均衡化基础教育与中原经济发展必然相互促进，和谐发展。

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[2]朱恩朋.“三化”协调背景下兰考县义务教育均衡发展研究[D].开封:河南大学,2013.

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(责任编辑：金云波)

2016-07-15

河南省教师教育课程改革研究项目(2016-JSJYYB-043)；河南省教育厅科学技术研究重点项目(14A880020)；国家社科基金项目(15CJY053)

殷凯(1976—)，女，河南信阳人，硕士，讲师，研究方向为基础教育、三农问题。

G632.0

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1003-0964(2016)05-0064-05