基于政府购买服务的社区图书馆发展模式实证研究

毛　丹

(中共安徽省委党校图书馆，安徽合肥 230022)



读者服务山东图书馆学刊2016年第4期

基于政府购买服务的社区图书馆发展模式实证研究

毛丹

(中共安徽省委党校图书馆，安徽合肥 230022)

以安徽省芜湖市镜湖区图书馆为例，首先分析了社区图书馆采用社会化管理的原因，指出了镜湖区图书馆社会化管理取得的成效，最后提出完善我国基层图书馆社会化管理的相关建议。

政府购买服务社会化管理社区图书馆

1　引言

2013年，国务院办公厅下发了关于政府向社会力量购买服务的指导意见，具体指出了政府购买服务的方式、内容[1]。十二五时期，公共图书馆等公共文化设施免费向社会开放等文化惠民工程提前实现目标，推动了公共文化事业繁荣发展。但是相对于省市级公共文化服务，我国基层公共文化服务体系尚不完善，如何解决公共文化服务“最后一公里”的问题尤为突出。十三五时期，我国要着力构建现代公共文化服务体系，引入竞争机制，推动基层公共文化服务社会化发展。基层公共图书馆作为我国公共文化服务体系最贴近群众的重要组成部分，随着我国城镇化进程的加快，目前存在着基层公共图书馆建设非常薄弱等问题，因此有必要积极探索创新我国基层公共图书馆社会化管理机制。

国内外学者对于社区图书馆的发展模式问题都进行过研究。作者从CNKI数据库中搜索到相关国内外研究文章百余篇。国外具有代表性的研究成果有：澳大利亚学者Richmond通过对Kitengesa社区图书馆的研究提出了一种基于分布式的，有地区中心馆参与建设的旨在传播与保护知识产权为重心的图书馆知识中心模式[2]。Diana Rosenberg将农村社区图书馆分为两种模式：一种是在社区提供资金和管理的基础上，把农村信息中心变为图书馆。第二种则是把农村信息中心作为公共图书馆系统的一部分，为读者提供服务[3]。美国学者Gail Frasier指出，通过创建社区信息库向社区居民提供教育、卫生和法律知识等方面的服务[4]。而在国内，最早研究社区图书馆问题的是廖子良先生。1992年他在《图书馆界》上刊发了题为《建立社区图书馆刍议》文章。之后，学者大多从建设的必要性、意义、存在问题及对策等方面研究社区图书馆问题，如杨文珠的《广州市社区图书馆的建设研究——基于广州市荔湾区社区图书馆建设的实证分析》[5]以及段秀红的《社区图书馆评估的问题与对策——以沈阳市和平区社区图书馆建设为例》[6]。除了上述问题，一些学者还研究了城市化背景下社区图书馆的发展模式问题。如陈润平、唐金秀通过对重庆永川区图书馆的研究，总结出了一套社区图书馆特色发展与创新服务的途径[7]。周立飞通过对义乌市图书馆的研究，探索出了一条中小城市社区馆与社区工作相结合的建馆道路[8]。

虽然国内外关于社区图书馆的研究较多，但是缺乏政府购买服务背景下的研究结果以及具有成功实践基础的建设模型，本文试图通过对芜湖市镜湖区图书馆社会化管理模式的研究，找到社区图书馆社会化管理的建设模型。

2　芜湖市镜湖区图书馆社会化管理模式及成效分析

2.1镜湖区图书馆社会化管理模式分析

2.1.1参与个体分析

在整个社会化管理模式中，主要有政府、承接企业以及读者三方参与主体。政府作为购买服务的一方，通过公开招标的方式选择具有专业资质企业承接者。其中政府与承接企业签订合同，购买其图书馆管理服务，最终读者是服务受益者，具体见图1所示。

图1　芜湖市镜湖区图书馆社会化管理模式图

2.1.2成本分析

在镜湖区图书馆社会化管理实践中，政府是资金提供者，具体包括图书馆硬件和管理费用。从承接项目的社会组织看，成本主要来自于管理费用支出，具体包括人力资源成本、水、电、安保等运行保证成本、读者活动成本。这些成本都是采用合同的方式，在符合政府相关考核标准后分批支付。

2.1.3人力资源分析

在镜湖区图书馆社会化管理实践中，工作人员招聘不再采用事业单位统一招考模式，而是改为完全按照企业自主招聘模式进行，这就意味着受聘人员不再参与政府编制管理。人员分为馆长、主任、普通人员三级，其中馆长由镜湖区政府人员兼任，负责监督审查，副馆长和普通工作人员由企业向社会公开招聘，负责图书馆具体业务工作。

2.1.4社会化管理流程分析

第一，角色划分。政府负责完成图书馆的包括图书采购等硬件建设，图书馆的运营工作则外包给承接企业。

第二，具体内容。承接企业负责图书馆运营管理，包括基础业务工作、读者活动、管理维护等，其中基础业务工作包括图书借还、读者管理，管理维护包括水电维护、安保管理等。读者活动是图书馆运营中最重要的环节。镜湖区图书馆按照年度文化主题、系列主题、特色文化规划读者活动，分别策划了红色主题、和谐健康镜湖、人文镜湖等系列活动，具体采用了鸟巢图书漂流、英语角、专家讲座等多种活动形式，积极打造特色活动品牌。

第三，监督考核。在社会化管理流程中，绩效评估和监督是政府考核承接企业管理成效的主要手段。在镜湖区实践中，政府采用区一级图书馆和第三方考核双重体系。区一级图书馆考核指标参考公共图书馆评级标准，具体分为硬件建设、经费与人员、文献资源建设、服务工作、协作协调、管理与表彰、重点文化工程七大考核指标，根据各指标的得分情况确定图书馆的考核等级。此外，第三方考核包括读者满意度、“两代表一委员”监督等方式。图书馆每季度发放读者满意度调查表，统计阶段内读者读物状况，满意度超过80%为合格。镜湖区图书馆每季度都会邀请区政府的“两代表一委员”参与图书馆阶段考核会议，积极接受“两代表一委员”的建议及审核，具体包括人员工资发放情况、读者满意度情况、活动开展情况等，考核结果作为政府管理资金发放、企业项目管理合同续签的重要指标。

2.2镜湖区社会化管理取得的成效分析

表1　2015年镜湖区与各县平均指标值对比表

表2　2015年镜湖区图书馆与各基层平均指标值对比表

(数据来源：安徽省文化厅网站 http://www.ahwh.gov.cn/whfw/whtj/)

表1为镜湖区与各县平均指标值对比表，从表中可以看出，镜湖区在实施社会化管理模式的2年半中，除了总藏量指标与平均值基本持平以外，其余指标都高于90个县的平均值，其中读者活动量指标高于平均值的近2倍，说明这种管理模式极大地调动了馆员的积极性，读者服务工作被激活，具体说来如下：

2.2.1探索公共图书馆多元主体合作模式

长期以来，政府作为单一的主体供给公共文化服务，但是这种模式的单一化、效率低下、水平不高等问题日益暴露，在市场化改革的浪潮中，政府必须改变公共文化服务供给的方式。镜湖区图书馆的实践说明，社会化管理模式推动了政府职能转变，节约了行政成本，提高了公共文化服务效率，极大地提高了公共文化的服务水平。

2.2.2促进相关社会化管理制度不断完善

实现公共图书馆社会化管理模式可持续发展需要有效的制度安排。这些制度包括审批制度、采购制度、招标制度、绩效考核制度等。这些制度的不断完善是公共图书馆社会化管理取得成效的重要保证，其中绩效考核制度尤为重要。在镜湖区图书馆社会化管理中，政府一直沿用公共图书馆评级标准作为社会化管理考核指标。从实际工作中看，政府意识到必须制定一套符合社会化管理特点的考核标准才能准确反映管理成效，为社会化管理的顺利运行提供良好环境。

2.2.3提高了公共文化服务效果，降低了成本支出

在传统的政府单一化公共文化服务供给模式中，由于政府的垄断性使得政府可以在不承担任何风险的前提下管理图书馆。在没有严格的投入与产出核算以及监督的前提下，公共文化服务成本很高。社会化管理模式的出现，一方面可以有效的降低服务成本。主要体现在行政成本、人力资源成本、管理成本等方面。另一方面，由于事前制定了详细的管理流程和活动计划，图书馆读者服务质量显著提升。从表2中可以看出，镜湖区图书馆在实施社会化管理后，运营成本为每年约200万元，低于平均值约250万元，其中人员工资成本降低了70%左右。在读者活动成本变动不大的情况下，镜湖区图书馆在1年中的活动次数是各县平均的2倍，这些活动根据不同的主题定期举行，逐渐形成了有地域文化、个性特色的图书馆服务品牌，社会效益十分突出。

3　芜湖市镜湖区图书馆社会化管理存在的问题

3.1缺乏配套资金支持

充足稳定的资金保障是社会机构对图书馆进行科学管理的前提。但是，目前由于缺乏稳定资金制度安排，社会化管理资金严重短缺，难以维持图书馆的长久发展。

3.2缺乏有效的监督评估机制

客观、公平有效的评估监督制度是社会化管理可持续发展的前提条件。然而在目前的社会化管理实践中，基本采用的是政府制定的统一考核标准，大多没有引入第三方监督评估模式。

3.3社会组织力量薄弱

在镜湖区社会化管理中可以发现，符合社会化管理标准的社会组织十分稀少，专业化管理水平层次不齐。即使是符合标准的社会化组织，在追逐利润的本性驱使下，公益性观念往往十分淡漠，一旦资金难以保障，整个图书馆运行面临着停止的风险。

4　建议与结论

随着人口社会化进程的快速发展，作为最贴近基层读者的社区图书馆必须要快速发展以适应大量读者更高质量的阅读需求。社会化管理模式作为政府购买公共文化服务的创新管理模式，能提高管理质量和效率。但从实践效果看，还有很多地方需要不断完善和发展，具体有以下几点：

第一，人口城市化背景下社区图书馆的社会化管理模式是切实可行的。从镜湖区图书馆实践中可以看出，社会化管理模式在资源有限的前提下极大地提高了图书馆的服务质量，满足了人口城市化背景下不断增加的基层读者阅读需求。

第二，社会化管理急需完善相关制度规范。法规制度是任何管理方式得以运行的基础保障，社区图书馆的社会化管理模式当然也不例外。应该通过立法的方式，让政府购买公共文化服务的行为制度化，使得社会化管理制度可持续发展。此外，还要完善管理资金预算制度、承接社会机构招投标制度、评估考核制度等。

第三，积极培育专业化的社会机构。社会化管理中的服务承接机构是社区图书馆的管理者，其自身管理水平和专业化的高低直接关系着服务质量的好坏。为此，应该通过专业培训、标准化建设的手段不断提升其管理和专业化水平，深化社会机构公共文化服务意识。此外，政府还应该不断改善外部环境，在保证公平的前提下引入竞争机制，促进社会组织强力自主发展意识。

第四，完善监督评估体系是社会化管理不断完善的重要保证。第一，在招标初期，应该建立承接机构准入门槛考核体系，提高管理质量和水平。第二，建立管理资金核查制度，确保资金的使用效率。第三，建立规范化的监督评估体系，通过一系列标准化的评估指标衡量社会化管理的运行质量和效率，保证社会化管理的可持续发展。

〔1〕国务院办公厅网.国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[EB/OL].(2013-9-26)[2016-06-1].http://www.gov.cn/xxgk/pub/guvpublic/mrlm/201309/t2130930_66439.html

〔2〕Richmond.Cate Libraries and Knowledge Centers:Implementing Public Library Services in Remote Indigenous Communities in the Northern Territory of Australia [J].Australian Academic&Resea-rch Libraries,2007,38(3):216-231

〔3〕Diana Rosenberg.Rural Community Resource Centers:a sustainable option for Africa?[J].Information Development,1993(2):29-35

〔4〕Gail Frasier.Community information:a front-line view From:Sharing:proceedings of the Library Association of Australia/New Zealand Library Association Conference,Christchurch,1981 Sydney:Library Association of Australia,1981

〔5〕杨文珠.广州市社区图书馆的建设研究——基于广州市荔湾区社区图书馆建设的实证分析[J].科技情报开发与经济,2010(18):73-76

〔6〕段秀红.社区图书馆评估的问题与对策——以沈阳市和平区社区图书馆建设为例[J].图书馆学刊,2010(5):13-14

〔7〕陈润平、唐金秀.城市化进程中社区图书馆的特色发展与创新服务研究—以重庆市永川区为例[J].图书馆论坛，2014(18)：203-204

〔8〕周立飞.城市化与中小城市社区图书馆建设——以义乌市图书馆为例[J].图书馆杂志，2009(5)：37-39

Empirical Research on the Construction Patterns of Community Libraries Based on Government Purchasing Service

Mao Dan

The paper analyzes the reasons for applying the social management into community library,taking Jinghu Library in Wuhu of Anhui Province.Then the paper points out the effectiveness of the social management in Jinghu Library.Finally,the paper makes some suggestions to perfect the social management of Chinese primary-level libraries.

Government purchasing service; Social management; Community library

G258.22

A

毛丹(1986-)，女，图书馆学硕士，馆员，研究方向：信息检索，发表论文12篇，参编著作1部。