行政执法体制改革的逻辑进路研究

摘 要：打破行政执法体制顽固的“路径依赖”困境，必须重新厘清行政执法体制改革的逻辑进路：从法律上科学界定行政执法体制的内涵，以职能为基础明确政府事权，制定行政机关组织法和编制法，配置执法权力和执法力量互洽的执法主体，制定行政程序法，以执法责任制落实为动力强化对行政执法权的制约与监督，顺应行政法治建设新常态。

关 键 词：行政执法；体制改革；行政机关；行政程序

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）01-0028-06

收稿日期：2015-09-08

作者简介：常有有（1971—），男，甘肃天水人，北京市顺义区行政学院副教授，研究方向为行政法、政府法制。

当前，保障公众合法权益诉求的现实倒逼政府行为规范走向制度化、规范化、程序化并成为一种法治新常态，而深化行政执法体制改革，构建权责统一、权威高效的行政执法体制，则是深入推进依法行政，加快建设法治政府的核心和关键内容。因此，解决目前行政执法体制中存在的执法主体混乱、执法权横向交叉、执法机构纵向重叠、内部监督制约机制运转不畅等问题，就必须打破行政执法体制顽固的“路径依赖”困境，①消除其中的关键性制度要素反噬执法体制机制障碍。

一、前提：合理界定行政执法

体制的内涵

行政执法是构建行政执法体制框架的基石性概念，其涵义不明是导致很多执法行为处于失范状态的根本原因。因此，从法律上廓清行政执法概念的科学内涵已成为深化行政执法体制改革的前提。

当前，行政法学界和实务界对行政执法的解释存在四种观点：一是认为行政执法就是国家行政机关全部的执行宪法和法律的行为，[1]即政府行使行政权的所有行为，这一概念因外延过于宽泛而在理论和实践中很少使用；二是将行政执法限定为行政机关依法定职权实施的对相对人产生直接权利、义务影响的行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政征收、行政裁决、行政指导和在一定范围内的监督、检查行为，而行政规划、行政立法、行政决策等行政行为则被排除在外，当前理论和实务界多采此意；[2]三是将行政执法与行政立法、行政司法相区别，认为行政执法就是为实现国家行政管理目的而依法采取的一系列措施和行为；[3]四是将行政执法理解为行政机关依法对行政相对人实施的监督检查和行政处罚行为。

学界对行政执法在认识上的分歧具有传导性，加之传统“人治”思维下行政管理理念在法律实施领域的影响，导致有关机关出台的规范行政执法权文件往往将行政执法界定为：监督检查和实施处罚的行为或者直接处置特定相对人利益的监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施等行政行为。而那些对社会公众利益产生重大影响的行政决策、 行政立法、行政司法、行政审批、行政奖励、行政给付、行政确认等行政行为却被排除于行政执法概念之外。笔者认为，如何界定行政执法的概念，应当依据党的十八大以来习近平总书记发表的一系列重要讲话精神、国务院推进法治政府建设的具体要求、法律法规对政府行为规范的类别、理论界和实务界的普遍共识以及未来政府依法全面履行职能的实际状况来加以判断。据此，笔者认为，只有把那些对社会公众利益产生了重大影响，传统上被认为政府依行政规律履职的领域，如行政决策、行政规划、行政立法等也涵摄进来，才能够解决法治政府前提下的“法无授权不可为” 的政府行为规范问题，才能够全面保障行政相对人的合法权益，才能符合法治现代化的要求。

深化对行政执法概念的认识，就必须对行政执法体制的界定作出必要的延展。有学者将行政执法体制界定为由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。[4]该定义从主体体系、权力体系和制度三个基本要素出发，静态描述了行政执法体制的主体框架，具有一定的合理性。但行政执法体制就像一台运转的机器，如果仅仅从其构造和外观上进行描述，显然难以窥测其内部各要素之间的相互联系和协调运作的机理。所以，只有从静态要素描述入手，增加一些动态运作的制度元素，才能全面把握行政执法体制的科学内涵。据此，笔者认为，所谓行政执法体制，是指行政执法机关的组织体系（行政执法机关的结构体系、职能配置、权限划分）、权力运作体系（权力运行的方法、措施、手段、程序、运作机制和保障机制）、监督体系（监督的主体、方式、责任追究的程序）等诸要素共同构成的具有联动功能的制度系统。

二、关键：制定行政机关组织法和编制法

当前，行政执法领域存在的诸多问题固然与行政执法人员的素质有关，但政府机构设置、职权划分和运作结构等方面存在的问题则起着根本性作用，其中尤以行政机关组织法律、行政机关编制法律制度体系缺乏科学性、规范性、公正性等问题最为突出。

党的十三大提出“要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法”，控制行政机关职能和编制的膨胀和扩大。但由于“我国行政机关组织法处于严重缺位状态，行政组织法律制度发展迟缓”，[5]因而目前有关行政机关编制法的制定工作尚未取得实质性进展。行政机关组织法和行政机关编制法是行政机关设置和权能配置的基础，其本身的功能就是通过法律所特有的稳定性、规范性、明确性、公开性、强制性来确保各级行政机关的组织机构、职能、权限及其工作人员等始终处于法律规范之下，但在实际运行中，行政组织法律和编制法律的规范功能却总是被矮化、软化甚至异化。①从当前有关规定政府组织的两部重要法律——《中华人民共和国国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的具体规定来看，由于这两部法律的制定年代较早，有关法律保留的理念未完全得以体现，由此导致了政府授权过大，各级人大对政府机构设置缺乏必要的制约等一系列问题：对政府职能界定不清、各级地方政府事权分割不清，上下级政府间事权呈现出同时态性和权力空间的覆迭性、机构设置程序不明确、机构设置与财政预算关系不大，机构设置缺乏财政约束等。导致机构设置始终处于“精简——膨胀——再精简——再膨胀、合并——分开——再合并——再分开、上收——下放——再上收——再下放”[6]的恶性循环中。

政府职能是机构设置和编制确定的基础性依据，行政机构是承接政府职能的载体。党的十八届四中全会提出的关于完善行政组织法律制度的核心任务是，要依据行政权力法定原则明确各级政府各自的职权范围，建设职能科学、结构优化、廉洁高效的行政组织体系；合理界定上下级政府的事权范围，并据此确定各级行政组织的基本框架、机构规模、结构形式，实行分级分权管理；依法明确各级行政组织履行职能的程序、方式、措施、时限以及裁量基准等，并据此将控制和规范各种行政行为纳入法治的轨道；严格界定行政组织履职责任，对行政组织履行职能的情况进行区分，合理确定违法履职、履职不当等违法行为的具体判定标准以及应当承担的法律后果。因此，为确保政府运行法治化，就必须对现有的行政组织法律制度存在的简单、粗糙等弊病进行分析，在审慎修订现有的行政组织法律制度的基础上加快行政机关编制立法，防止因立法的“大拆大建”造成权力运行“震荡”。

（一）完善行政机关组织法。根据目前有关行政组织立法内容粗燥、相互缺乏配套制度保障的实际，应适时制定《行政机关组织基本法》。坚持法律优位和保留原则，将《中华人民共和国国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部法律规定中有关地方政府的内容进行整合，从政府职能入手，系统规定行政组织的权能范围、行政组织层级事权、行政组织形态、行政主体制度、行政组织设立、变更、消灭、职权调整程序、违反行政机关组织法的责任等基本内容。

（二）制定行政机关编制法。行政机关编制法是行政机关编制体系化、系统化的重要部分，是关于行政组织机构设置、人员结构、比例、员额等的法律制度，是在行政组织职能法定的基础上对行政机构的规模、架构、人员等作出的精细化的制度安排。当前，法律层面的行政机关编制法暂付阙如，而《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等行政法规则因内容不完整、制度弹性太大、管理权限不明、程序不清、严格的责任归属和追究机制缺失，导致各地随意设立机构、提高机构规格、增加管理层次、增加人员等问题的大量存在。所以，建设法治政府，就必须制定《行政机关编制法》，该法除明确规定编制管理体制、合理配置编制管理职权、科学设立编制管理机构、规范编制管理运行程序等重要制度外，还应当就各级政府及其组成部门、直属机构、议事协调机构的设置、人员结构和比例、员额总量、财政制约以及对违反编制管理行为追责等重大事项作出规定。

三、着力点：深化行政执法体制

改革的突破口

（一）将政府职能作为基础，合理划分各级政府事权

政府事权是指法律授予的、政府管理社会公共事务的权力。政府基于主体地位和功能所享有的提供公共产品和公共服务、管理公共事务的权力以及其所应承担的公共责任。有学者指出，当前政府事权划分存在的问题是政府职能 “越位”与“缺位”并存，政府的市场主体特征明显；事权与财权不匹配，地方财力吃紧；府际间职责交叉，缺乏科学划分；政府新设事权较多，但缺乏足够的财力配套甚至没有财力保障。[7]因此，深化行政执法体制改革的关键就是转变政府职能，以国家与社会分权理论为基础，遵循政府权力法定化的逻辑来合理划分中央与地方政府各自的事权。

一是按照国家——社会行为边界法定化原则划分政府职能。根据“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的要求，在制定《行政机关组织法》《行政机关编制法》等法律时应当将政府职能划定为“发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施”以及“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”等，并以“公共性支出”为界限，将政府与社会的权力边界法律化。二是按照中央——地方权力异质化原则划分政府事权。进一步落实党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”等改革部署，以法律划定中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，明确省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责和市县政府执行职责，真正建立起事权与支出责任相适应的制度。三是按照法律主导——行政辅助原则划分政府事权，即在事权划分中必须贯彻法律优位和法律保留的原则，将目前主要由政府主导的行政性分权转变为由权力机关主导的法律性分权。四是按照服务优先——管控补充的原则界定政府事权的性质。树立服务型政府和依法行政法治化理念，适度压缩管控性权力的数量和适用范围，进一步扩大服务性权力的适用范围，使政府从管理、控制社会向服务社会转变。

（二）将政府事权作为依据，配置执法权力和执法力量互洽的执法主体

党的十八届四中全会将法律实施定位为推进法治政府建设的基础性工作，突出了政府作为执法机关的本质属性，而法律的实施需要内在结构和功能自洽的执法主体来完成。近年来，大部制作为一种整合同级政府部门职能和事权的创新性改革措施，在减少政府部门，整合和优化执法权力方面发挥了重要作用，但是大部制也存在很多尚未解决的问题，如大部制体制下执法主体合并到什么程度才算适当，一级政府设置几个部门，其职能才不至于交叉重复等。在机构整合和执法过程中，部门权力间之所以出现“拉锯战”，除了没有将执法权与执法利益分开外，部门在起草法律法规时预留、夹杂、扩充权力也是根本性原因。因此，解决这一问题的关键就是在简政放权的同时做好如下几方面的工作：一是要加强法律已经划定的削权事项在现实层面的落实，防止因法律未修改或未及时修改而导致的明放（减）暗不放（减）、拆改性下放（减少）、选择性下放（减少）甚至边减边增、明减暗增或“僵尸权力”借机复活问题。二是要以推行权力清单为切入口，科学梳理执法部门权力，加快推进综合执法进程。逐步取消联合执法，在整合执法权力的同时实现职能相近或相同权力的有机融合；依据相同（近）职能由一个执法机关行使的原则，合理划分部门事权。三是要加快综合执法立法，从体制上保障综合执法的合法性。尤其要通过法律明确规定跨部门综合执法时的主体责任，避免因“逐利”而重复执法或因“无利”而相互推诿，躲闪执法。四是要逐步取消垂直管理行政执法体制，给地方政府完整的执法权。五是以执法权力下移为抓手，配置事权与执行力互洽的执法力量。根据不同层级政府的职能和事权，科学分解执法权力，减少行政执法层级，推进执法重心向基层政府下移，合理配置执法力量。除了保留必要的执法力量外，还要在大幅度压缩省市两级的执法力量，充实县区一级的执法力量，探索建立乡镇综合执法队伍，破解乡镇有责无权的执法困境。

（三）将建立执法程序制度作为抓手，维护执法正义

诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则”，“制度是为人类设计的，构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。”[8]只有行政执法程序法律化，利用制度外在的、有形的、可操作的工具理性规范行政执法行为，才能将其所内蕴的公正转化为法律上实实在在的利益。当前，行政执法涉诉案件败诉的主要原因即是行政执法程序存在重大瑕疵或违法。一些具有自由裁量空间的行政执法行为也因缺乏严格的裁量程序和标准而导致执法结果畸轻、畸重，导致公众对行政执法工作的不信任。所以，完善有关行政执法程序制度，进一步规范行政执法自由裁量权，就成为深化行政执法体制改革无法回避的难题。一是要尽快制定适用于所有行政执法行为的、统一的《行政程序法》。构建完备的行政程序法律体系，对分散在不同“条”“块”中五花八门的执法程序进行甄别、判定、筛选，形成具有普遍适用性的一般行政程序规则，以解决目前行政单行法各自为政的问题，维护法制的统一。二是行政程序立法应当在具体的制度设计上突出程序正义的价值。国内外行政执法实践证明：没有公正的程序，就没有公正的执法。因此，行政程序立法在吸收近年来有关法律规定的回避、告知、听证、送达、说明理由、证据的取得和排除、时限等程序性制度的同时，还应进一步细化与其相关的制度内容，以使其更具有针对性。三是行政程序立法应回应和吸纳现代法治国家所遵循的人民主权原则和参与原则。四是在制定《行政程序法》的基础上，其分则应当针对不同类型的执法行为细化标准，规定自由裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度等操作流程。

（四）将执法责任制落实作为动力，强化对行政执法权的制约与监督

“执行坚决、监督有力”是党的十八届三中全会明确提出的改革目标。根据当前我国法律执行力不够，违法执法行为不同程度存在的现状，以责任促监督，以监督规范行政行为就成为深化行政执法体制改革的主要手段。一是要以新制定的《行政程序法》建立全面落实行政执法责任的制度和机制。一方面，通过分解执法职权，明确不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任，以解决当前存在的执法责任不清的问题；另一方面，确定责任追究的实施主体、实施程序以及责任承担方式。二是要重构监督体系。打破目前监督力量分散运行，单打独斗，监督乏力的监督格局，将目前行政系统内分散的行政监察、审计监督和法制监督三支力量统一起来，组成专门的行政执法监察机构，改变过去“行政监察被隔离、审计监察不得力、法制监督乏力”的局面，实现监督权与监督处理权的统一，增强监督的威慑力。三是要创新监督方式。从主要由外生力量监督转向主要由内生力量的过程监督，即从主要以结果（事后）监督为主转向以执法过程（事中）监督为主。四是强化行政复议的行政执法监督职能。改变当前行政复议监督功能矮化，驳回率、维持率过高，复议监督权力空转的现状，加大行政复议机关依法行使行政执法监督权的力度，使其敢于监督，勇于监督。

【参考文献】

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[4]青锋.行政执法体制改革的图景与理论分析[A].法治论丛[C].2007，（01）：74.

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[6]熊文钊，史艳丽.试论行政组织法治下的行政体制改革[J].行政法学研究，2014，（04）：69.

[7]刘方，黄卫挺.当前政府事权划分存在的问题及对策[J].宏观经济管理，2014，（02）：49.

[8]（美）格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海三联出版社，1994.3-64.

（责任编辑：牟春野）