浅析土地规模化经营现状、问题以及对策

孔燕　吴云勇

【摘要】本文通过对现有土地经营状况进行分析，并结合已有的研究，总结我国在土地规模化经营中存在的问题，从而提出政策建议。

【关键词】土地适度规模化经营 现状 政策建议

一、土地适度规模化经营发展现状

随着我国工业化、城镇化、信息化、和农业现代化进程的不断加快，对劳动力的需求不断增加，大量的劳动力潜能从农村中释放出来，推动了我国农村土地的规模经营，促进了现代化水平的提高。特别是十八大以来，随着农村土地承包制度改革深入发展，土地流转进一步加快。截至2014年底，全国农村承包地流转面积超过了4亿亩，比2012年增加了1.3亿亩，流转面积占比超过30%。土地流转推动了农业規模化经营快速发展。目前，蔬菜、花卉、瓜果种植、畜禽水产养殖和特色种养等产品的生产逐渐向规模化、专业化农户聚集，生产规模化程度提高。新型农业生产经营主体快速涌现。十八大以来，各种类型的新型农业生产经营主体快速发展，逐步成为建设现代农业的重要力量。截至2014年6月，全国家庭农场有87万多家，农民专业合作社140万家，农业产业化龙头企业12万家。

二、土地适度规模化经营中存在的问题

第一，部分地区土地流转出现“非粮化”、“非农化”现象。黑龙江省土地流转后非农化情况并不多见。但在南方特别是大城市郊区非粮化现象则不同程度存在。而且越是发达地区非粮化现象越突出。这种现象使得确保粮食安全的任务更加向粮食主产区转移，主产区对确保国家粮食安全的责任更加突出。[1]随着土地流转进程的加快，专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业急剧增多，对配套设施用地的需求日益强烈，有些农户为解决农产品的仓储和晾晒等问题，而不得不将一些土地转为非农用地，造成了土地的“非农化”。

第二，部分农村耕地存在闲置、撂荒的现象。据发展改革委统计农村都存在大量承包地撂荒，约在30～40%。一方面，随着市场经济的发展，进城务工人员不断增加，其获得的经济收入远高于从事小农经济生产所带来的收益，从事农业的生产积极性降低，其承包经营的土地要么由其父母耕种，要么让其近亲或关系比较好的朋友耕种，对于土质较差、地块较小的土地，则选择休耕或弃耕。另一方面有些地方因自然因素的影响而导致土地被闲置，如沿海地区因海水倒灌，农田盐渍化而大面积撂荒的农田。

第三，城市二元结构以及现有的户籍制度，限制了人口的正常流动，阻碍了城市化进程、城乡一体化发展，不利于土地的流转，从而阻碍了土地规模化经营。在原有的城乡二元制经济结构和户籍管理之下， 农民工很难真正获得市民的待遇，多数农民工在就业领域、工薪报酬、看病就医和子女上学等方面都无法享有与市民相同的待遇，且农民工文化知识水平和专业技术能力有限，只能从事简单的生产劳动，使得他们面对农业户口转变为城市户口存在的高门槛时，例如购买一定面积商品房等，表现的束手无策，削弱了农村劳动力在城市进行生产的积极性，使他们没有安全感，不敢放弃自己手中的土地。这种城乡分割的户籍管理制度无法彻底切断农民与土地的联系，他们宁愿土地搁置，也不愿意流转出去。

第四，土地流转机制不完善，鼓励流转但缺乏价格评估、补偿机制。由于我国土地分等定级与估价工作刚刚起步，缺乏对转让土地的合理经济补偿标准和规定，对流转出去的土地得不到应有的价格补偿，从而极大的影响了农户流转土地的积极性，有能力进行规模经营的农户和想投资于农业的工商企业，因缺乏额完善的价格评估补偿机制担心因土地流转机制不健全投资后出现麻烦。

第五，土地细碎化问题严重，各地区细碎化程度不平衡。一是南方地区的土地零碎化程度要高于北方地区，二是东部地区的人地比例较高，但亩产量及产值也较高，土地的零碎化也高于其他地区。由于土地细碎化，农户可以在土地上进行多样化的农作物种植，在一定程度上可以减少自然灾害对同一农户造成损失的风险，但其生产成本较高，不利于机械化大生产，农业基础设施建设难以进行，也不利于土地的规模化经营。

三、实现土地规模化经营的政策建议

第一，统筹户籍制度改革，打破原有的城乡二元制的经济结构，使进城务工人员能够享受城镇基础设施和教育、就业、医疗、养老、住房保障等基本公共服务，实现与城镇原有居民同等待遇，消除其失地的后顾之忧，推动更多人口融入城镇，使大量劳动力从农村解放出来，推动农村土地的规模经营，促进农业现代化水平的提高。

第二，加快土地流转，完善土地流转机制。要把握好流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。加快发展多种形式的土地适度规模经营。完善农村土地产权制度。落实土地承包关系长久不变，完善政策和相关法律，建立土地承包权与土地经营权可分离的制度，依法平等保护土地承包权和经营权。

第三，盘活农村闲置用地，提高土地资源的利用效率。一方面开发利用闲置、撂荒的耕地，有些被闲置的土地是由于土质较差，土地产出率极低，人们放弃了对其的更种，当地政府可以组织科研人员进行实地调研，找出解决办法，进而充分利用土地，发挥其最大效用。另一方面，随着劳动力人口的转移，我国许多农村都出现了“空心村”，农村土地资源被大量的占用，由于我国宅基地政策落实不到位，一户多宅的现象突出，这也造成了土地资源的占用。因此积极落实宅基地政策，加快推进新农村建设，集中规划农村居民点，对现有土地进行整理，提高土地利用效率。

第四，加强对农民的教育培训，培育新型职业农民。我国以往的小农经济，农民进行粮食种植缺少必要的科学技术知识，抵御自然灾害、病虫害的能力低，全面提高农民的素质，使他们既能增加对农业知识的了解，提高粮食产量、质量，又能有能力面对现代化、集约型农业生产的新要求，加大农业科技创新力度，完善农业技术推广体系。

第五，加强对粮食生产功能区，示范区的建设。建设一批高产稳产的粮食生产功能区，打造一批节本增效、绿色环保的示范区，根据本地区的自然条件、生产经营状况、经济发展水平，打造符合本地区发展的农业示范基地，国家应加大对粮食生产功能区的转移支付力度，健全配套政策扶持。各个地区也要根据各地情况，调整农业生产结构，适度进行土地规模化经营。如像上海这样的人口密集区，耕地资源少，人均耕地面积小，经济发展水平高，就要利用科技提高当地的粮食产量。

基金项目：本文为2016年省社科联经济社会发展立项课题——辽宁省土地规模化经营政策研究——阶段性成果之一。

作者简介：孔燕（1989-），女，辽宁大学硕士研究生，主要研究方向：国民经济学。吴云勇（1975-），男，沈阳师范大学教育经济与管理研究所教授，博士，硕士研究生导师，主要研究方向：国民经济学。