政府购买服务中引入市场比较制度的思考

尹昕舟，张宪珍，蔡　懿

（1.长沙理工大学交通运输工程学院，湖南长沙 410004；2.湖南省财政科学研究所，湖南长沙 410015）

政府购买服务中引入市场比较制度的思考

尹昕舟1，张宪珍2，蔡懿2

（1.长沙理工大学交通运输工程学院，湖南长沙 410004；2.湖南省财政科学研究所，湖南长沙 410015）

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。购买服务效率如何提高，是当前推广政府购买服务面临的重要问题，文章试图建立一个市场比较制度，从事前、事中、事后进行比较，以提高购买服务效率。

政府购买服务；市场比较制度；质量中心主义；样本库

一、政府购买服务的提出

奥斯特罗姆等人区分了公共服务的生产与提供两个概念，指明政府提供的部分公共服务，可以由私人部门生产，为革新公共服务的供给方式提供了理论支持［1］。Ferris和Graddy认为，政府购买对成本的节省可以在规模经济、劳动实践的部门差异、供应商之间的竞争性这三个方面得到解释［2］。政府以购买服务方式代替政府直接生产并且提供公共服务的出发点在于政府购买服务有更高的效率。政府购买服务的效率指的是政府购买服务的投入产出之比率。它表现为在购买服务产出既定的条件下，政府的投入尽可能减少；或者在政府购买服务投入既定的条件下，服务产出量尽可能增大。但在政府购买服务的实践中，凯特尔的研究发现政府购买公共服务中存在突出的供给方缺陷和需求方缺陷［3］。很多人也认为，政府购买服务也存在一定的风险［4］，这些风险会损害政府购买服务的实际效率。如政府所购买的服务价格畸高，服务产品质量低于市场产品质量，购买速度不能满足公共服务对时效性的要求等等。为解决上面所存在的问题，本文试图构建一个市场比较制度来提高政府购买服务的效率。

二、构建市场比较制度的理论前提及意义

目前，市场比较法主要被运用在商业性领域，如房地产市场，其做法就是将估价对象与估价时点近期有过交易的类似房地产进行比较，对这些类似房地产的已知价格作适当的修正，以此估算估价对象的客观合理价格或价值。本文试图将市场比较法从商业性领域引入政府购买服务领域，并将单一的市场价格比较扩展为市场价格比较、市场时效比较、市场质量比较三位一体的市场比较制度，不过这一制度作用的发挥，基于以下三大假设。

首先，市场服务是有效率的。服务可以由政府生产并提供，也可以由市场生产提供，而在自由的市场经济条件下，市场提供服务具有较高的效率。

其次，政府购买服务效率与市场服务效率具有可比性。除了政府之外，还有大量的企业主体、家庭主体，它们的购买量在服务市场上占主体地位。在充分竞争的市场上，市场服务的价格、质量和提供服务的效率等信息都是已经存在的、公开的，可以轻易获得。

再次，市场比较法的结果是客观准确的。所要对比的各项指标原本就已经客观存在于市场上，而且这些指标的具体值是市场上大量的消费者和提供者经过充分竞争和博弈所得到的结果。并且，价格、质量和提供服务的效率等因素都是可以直接或间接量化的。

在满足以上三大条件时，市场比较制度就能在购买服务中发挥出重要的作用来。

第一，在事前为政府购买服务的资金预算提供科学依据。在当前政府购买服务的实际运行过程中，因为缺少科学合理的参考依据，政府购买决策容易出现偏离服务市场实际的现象。当性价比高于市场性价比时，政府往往难以在服务市场上找到足够数量的合格供应商；当性价比低于市场性价比时，政府采购的服务产品可能质次价高，造成政府资金的大量浪费。采用市场比较制度对政府购买的服务产品进行先前评估，客观而准确，为政府购买服务效率的提升提供了制度保障。

第二，在事中为政府购买服务项目监控提供科学依据。在当前的政府购买服务实践中，因为没有提出实时监控问题，可能造成购买执行单位与采购单位脱节现象。购买单位为了满足购买服务的时效性要求，往往会要求在原则上作出某些松动，而这又是政府采购制度所不允许的。解决这一问题的一个重要方法就是对整个项目的实施过程进行市场效率监控。

第三，在事后为政府购买服务绩效评估提供科学依据。在政府购买服务的合同金额已经既定的条件下，政府购买服务效率的高低则取决于供应商提供的服务产品的数量和质量。但现实情况往往是，政府购买的服务质量相对低下。解决这一问题的基本思路是，交给消费者或其他评价者一个客观而准确的评价标准，这个标准就是市场标准，即非政府部门购买同类服务产品所达到的质量标准。将市场质量标准转化为合同规定的质量标准，这一评价标准对服务产品供应商形成一个外在的刚性约束。如果供应商提供的服务产品达不到市场标准，则可以在货款支付上予以制约，甚至通报并剔出合格供应商名单，一定年限内不得参与政府购买服务项目的投标。

总之，市场比较制度从政府购买服务的事前、事中、事后的全过程进行绩效评估，可以有效遏制目前政府购买服务中存在的低效率现象，改善政府购买服务的实施效果，使这一惠民政策能更好的满足群众需求。

三、选择合适的性价比模式

购买服务效率的核心问题是所购买服务的性价比问题，即所购买服务的质量与价格的比值。对性价比的处理模式有两种：一种是“价格中心主义”模式，即在控制所购买服务的质量的条件下，尽可能压低所购买服务的价格。另一种是“质量中心主义”模式，即在所购买服务价格总额控制的条件下，尽可能提高所购买服务的质量。

当前在我国政府购买所采用的性价比模式是“价格中心主义”性价比模式，这种模式的优点是能较大地节约一部分政府采购资金，其缺点是政府购买的服务质量难以得到保证，也难以满足用户的要求。虽然购买价格低，但使用成本高，在社会上容易形成质次价廉的政府采购导向，与市场上通行的性价比模式不兼容等等。由于存在这一系列的缺点，在实践运用中已受到广泛的诟病。笔者建议，对政府购买服务的性价比模式进行改革，一般不采用“价格中心主义”模式，而采用“质量中心主义”模式。采用这种模式的优点是政府可以接受、用户的满意度将会大幅度提高，在社会上形成政府采购的质量导向原则。更重要的是，为建立和健全政府购买服务市场比较制度提供一个制度前提。

四、市场比较制度的基本内容

构建政府购买服务的市场比较制度可以从横向与纵向两个维度展开。横向维度包括事前的价格比较、事中的速度比较、事后的质量比较三个方面；纵向维度包括样本库建设、比较方法的制定、比较程序和规范的建立、比较结果的应用四个步骤。下面，以纵向维度为主线，以横向维度为辅线，对政府购买服务市场比较制度的建设问题进行探讨。

（一）构建样本库

样本库是整个市场比较制度的基础，市场比较尺度能否满足客观和准确的要求，科学合理的样本库的建设是关键。具体而言，样本库的建设主要包括以下几个方面的工作。

第一，样本库建设规划。样本库可以分为总库与分库两个层级。总库是分库之和。分库可以按政府采购部门与采购品种两个维度进行规划。第一步确定政府采购服务目录清单；第二步确定样本库的归口政府部门。在完成了这两个步骤的工作之后，政府按购买服务市场比较样本子库进行规划。

第二，样本库指标设计。因为市场比较包括价格比较、速度比较和质量比较三个方面，所以样本库的指标设计应当包括价格指标、速度指标和质量指标三大类。三类指标分别构成每一个子样本库的三个分样本库。这里的价格指的是非政府主体（如公司、家庭等）在市场上所购买的相应的各种服务的成交价格，可以包括总价和分项价格。速度指的是非政府主体在市场上从购买服务决策到购买服务完成所花费的时间，可以包括各个阶段的分项时间和总时间。质量指的是非政府主体的市场上所购买的服务达到的实际质量水平。

第三，确定样本采集区域和采集点。样本采集所要做的工作是采集各样本库指标的市场值。样本采集对象为服务市场。不同的服务品种对应不同的服务市场。依据市场的成熟度，规范性确定各个作为样本库采集源的区域，以随机抽样的方式或其他合理的方式确定样本采集点。

第四，确定样本采集人和采集方式。可供选择的方式有以下几种：（1）由作为一项常规性的政府工作由统计局完成样本采集任务。（2）以政府购买方式委托社会经济主体完成样本采集工作。（3）分别由政府各采购部门完成样本采集工作。具体采用哪一种方式由政府依据实际情况确定。

第五，样本库管理。样本库由政府公共资源采购中心统一管理。样本库管理包括样本库系统维护、样本库存样本更新、样本抽取等内容。为了保证库存样本的时效性，必须有规则地对库存样本进行更新，例如设额定的库存样本量为n，每一批样本使用期限为三个月，每一批样本的批量为n/4，则到三个月期更新日淘汰1/4的到期样本，补充1/4新采样本。

（二）政府采购的市场比较方法

本文所构建的比较体系，主要是对政府购买服务与市场服务的价格、时效、质量进行比较。在项目决策阶段，具体的比较方法有直接法和间接法。

直接法，就是将政府采购服务的相应指标与样本指标直接进行对比。在政府购买服务的市场比较制度中，就是比价格、比时效、比质量，只需要根据所抽取的样本计算出这些指标的平均值，然后直接与政府购买的服务进行对比即可。但是，政府购买的服务与市场上其他消费者购买的服务相比，往往在质量上、数量上、程序上有一些特殊的要求，所以直接进行价格、时效、质量的对比，并不一定科学。所以，应该谨慎使用直接法进行比较。

间接比较法就弥补了直接法的缺陷。采集的市场样本各有特殊性，往往不能直接拿来进行相互对比［5］。间接法，就是将样本中的各种特殊因子一般化、模型化，形成一个可以操作和统一的市场尺度。以价格为例，说明间接法的操作过程。间接法标准化的价格模型为基价+调整价。设某类产品的市场价格为P∗，基价为P0，价格调整因子有n个，第i个价格调整因子为mi，第i个价格调整因子的调整系数为li，则有：

式中，基价是产品在基本的配置条件下的价格，可以理解为该类产品的底价。价格调整因子是指超出产品基本配置的特殊配置，而且这些特殊配置对产品的市场价格有贡献。产品的差异即是产品配置之间的差异：有的产品配置多一些，有的产品配置少一些；有的产品配置档次高一些，有的产品配置档次低一些。产品的市场价格可以归结为产品的市场基价和各种特殊配置的市场价格。只要依据库存样本求出了P0和li，再将政府所购买的服务产品中的各特殊配置mi代入公式之中，即可求出政府购买产品中市场比较价格P∗。具体的操作过程是：第一步，依据市场交易惯例，确定针对某类产品的价格调整因子。第二步，从该产品的价格样本库中抽取规定数量的比较样本。第三步，依据所抽取样本的总价和分项价格信息求出市场平均的基价和调整价格系数，作为公式中的参数。第四步，将政府所计划购买的服务产品的各种特殊配置代入公式，所求出来的结果即是政府所购买服务产品的市场比较价格。

（三）政府购买服务的市场比较程序

当政府需要采购服务的时候，或在采购的过程中以及购买服务完成之后，都需要将所采购的服务与市场上成交的服务作比较，这就涉及到比较程序的问题。

比较的第一步就是抽样，即从样本库中抽取可进行对比的实例，而抽样的方法又是多种多样的。对于不同的对比对象，应该采取不同的抽样方法，抽取不同数量的样本，如多阶段抽样、多重抽样、分层抽样、目录抽样；与规模大小成比例的概率抽样（PPS、πPS、MPPS）、系统抽样（等距抽样、对称等距抽样）、泊松抽样、简单随机抽样等方法。而每种方法都有自己的优缺点，都有自己不同的使用范围，具体应该采用哪种抽样方法，抽取多少数量的样本，需要评估人员视所要对比的服务特点和对比的内容而定，这就对评估人员应具备的有关抽样方法等相关知识水平提出了较高的要求。

而从样本库中进行抽样，本身就需要遵循抽样的基本原则：目的性、可测性、可行性、经济性原则。实际工作中，一般要求选取三个以上可比实例，以保证估价结果的客观性、准确性。

一般情况下，可以采取简单算术平均值的方法，但是却忽略了时间等其他因素对这些指标的影响，所得的结果不一定能很好的体现现在市场上的行情。因此，也可以采取加权平均的方法，即根据不同时期而取不同的值，距离现在的时间越近，βi的取值就越大，这样就可以使所得的平均值更能反映当前的市场行情。

当获取样本的平均值之后，就可以与政府购买服务进行比较。评估人员应根据具体的情况，选择采用直接比较法或间接比较法进行对比，对比所要购买服务的价格、时效和质量。

因此，运用市场比较法对政府购买服务与市场服务交易实例进行对比，这整个程序需要三步，分别是：抽样、求平均值、对比。具体流程模式为：抽取样本→计算平均值→对比。

（四）比较结果应用

进行市场对比，目的就是为了将绩效评估结果运用于绩效管理、政府预算管理、质量改进、效率提升与服务改善等方面，最终提高政府购买服务的效率。

第一，价格市场比较的结果主要用于政府购买服务的资金预算。政府购买服务有多种形式，对于非公开采购和单一来源形式应当直接以价格市场结果作为资金预算的依据。用市场价格乘以购买服务数量即可以得出购买资金预算。之所以如此，是由于这些政府购买方式没有充分的市场竞争，容易产生暗箱操作，利益输送等腐败行为。直接采用市场比较价格作为预算依据，就消除了这些腐败行为存在的利益空间。对于公开招投标、竞争性谈判等政府购买服务方式，则市场价格比较结果的应用则需要作一定的调整。这是因为资金预算价格是最高控制价格，则市场比较价格是服务产品在市场上的成交价格，二者应有一定的差额。为此，可以将市场比较价格作为政府购买服务的目标价格，而将市场比较价格按一定的比例进行调整，确定为预算价格。设市场比较价格为P0，预算控制价格为P1，调整系数为x，则调整公式为：P1=P0（1+.x）。预算价格乘以政府服务的购买数量即可以得出资金预算额。这样就为供应商的市场竞争预留了一定的利益空间。

第二，时效比较结果主要应用于政府购买服务的项目监控。依据市场购买服务所耗时长对政府购买服务的时长进行安排。政府购买服务所耗时间主要涉及到以下几个市场参与主体：政府采购业主单位、政府采购职能部门、采购代理公司、服务产品供应商。所有的采购活动应在计划时长内进行合理安排。这种制度设计实际上是用市场经济活动效率倒逼政府采购工作效率。依据这种安排，对政府服务采购活动的进度进行实时调控。如果实际进度超出计划安排，则一方面要对计划安排作出相应的调整，另一方面要倒查责任和原因，通过责任追究和制度优化不断地改进政府服务购买的工作规则和流程，使政府购买服务与市场购买具有相同的时效性。

第三，质量比较结果主要应用于政府购买服务项目的绩效评价。服务产品是一种无形产品，质量只能通过人工的方法进行评价。评价的主体可以是业主单位、最终消费者、第三方机构，但不论是哪一主体，都必须有一个统一的客观的评价标准。政府购买服务产品的质量与市场质量比对结果即是供应商工作绩效的评价。比较结果高于市场质量水平，可以评价为优良业绩；与市场质量齐平的，可以评价为中等业绩；低于市场质量水平的，可以评价为基本合格和不合格业绩。业主单位可以以此为依据对供应商支付货款，进行责任追究；政府服务采购管理部门可以对供应商进行诚信记录，级别调整，甚至将其列入黑名单。将质量市场比较结果与价格市场比较结果，速度市场比较结果相结合，即是对整个政府购买服务工作的绩效评估。这种评价结果管理信息系统自动生成，排除了人为因素的干扰，将成为查找问题、改进工作的导向。

五、积极推进市场比较制度体系的构建

市场比较制度可以为政府购买服务提供客观而准确的评估尺度，能为促进政府购买服务效率的提升起到重要的推动作用。虽然目前构建这一制度的基本条件已经基本成熟，但在理论上这一制度尚未被广泛研究并认可，在政府采购实践中尚未被采用。基于此，笔者建议湖南省在全国范围内率先构建并试点这一制度，并做好以下几方面的工作。

第一，做好市场比较制度的顶层设计。由省政府牵头，由财政厅等部门负责具体实施，做好政府购买服务市场比较制度的制度设计。顶层设计的主要内容有：政府购买服务的市场比较制度的指标体系设计；政府购买服务市场比较样本总库设计；政府购买服务市场比较方法的设计；政府购买服务市场比较规范和程序设计；政府购买服务市场比较结果应用制度的设计；政府购买服务市场比较的管理体制设计等等。在初步完成顶层设计工作之后，选择部分县市区开展试点，再分期分批逐步在全省范围内推开。

第二，积极培育发展服务市场。构建政府购买服务市场比较制度的一个重要前提是存在各种类型的服务市场。这些服务市场的竞争应当是能充分激发出市场效率。在发育程度低的市场上，政府所面对的供给主体可能是唯一的，或者是为数不多的几家。在这种条件下，实行政府购买服务的市场比较制度可能就会遇到很大的困难。应对这种情况，应积极培育和发展这些服务市场，如培育服务的市场供给主体、开放服务市场、降低服务市场的交易成本、增加政府购买服务占政府提供服务的比重等。

第三，促进政府购买服务与市场接轨。政府购买服务有政策性要求，对服务的市场供给主体也有许多资格性和符合性要求，在购买程序与规范上也有许多不同的规定。因此，政府购买服务效率不能完全与市场效率进行比对。解决这一问题应从两个方面着手：一方面，政府购买服务行为尽可能要遵照普遍的市场规则，修改、取消政府购买服务在市场规则之外附加要求，将政府改造成一个普通的服务产品的市场购买主体，从而使政府购买服务的效率与市场服务效率具有直接的可比对性。另一方面，对于一些不能取消的政府特色，如果对市场效率确有明显的影响，则将这些影响因子对服务效率的贡献进行测算，并以此对市场效率尺度进行校正，用校正后的市场效率尺度对政府购买服务效率进行评估。

第四，定期对政府购买服务制度进行修改完善。随着政府购买服务改革的不断深化，各项制度的不断完善以及市场的不断发展，原先适用的市场比较法也会逐渐暴露出一些不足。因此，在实际操作过程中，需要对整个体系不断的进行修正，主要有两种类型：一是政府购买服务的市场比较制度安排在当时没有问题，但在经历了一段时期之后，市场实际情况发生变化，制度对市场情况产生了不适应性，需要及时进行调整，如样本库的更新、某些参数的调整。二是政府购买服务市场比较制度的安排本身存在某些漏洞，妨碍了这一制度的正常运行。为此，必须在试点和推广过程中及时发现这些漏洞，并启动制度修改程序，对制度进行完善和补充。

［1］［美］文森特·奥斯特罗姆.美国地方政府［M］.井敏，等，译.北京：北京大学出版社，2004：100-106.

［2］James Ferris，Elizabeth Graddy.Contracting out：For What？With Whom？［J］.Public Administration Review，1986，46（4）.

［3］［美］唐纳德·凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场［M］.孙迎春，译.北京：北京大学出版社，2009：160-161.［4］周俊.政府购买公共服务的风险及其防范［J］.中国行政管理，2010（6）：13-15.

［5］王秀丽，骆汉宾.市场比较法估价中可比案例选择研究［J］.华中科技大学学报（城市科学版），2003（4）：89-91.

Reflecting on Applying Market Comparison System in Government Purchase Service

YIN Xin-zhou1，ZHANG Xian-zhen2，CAI Yi2
（1.School of Traffic and Transportation Engineering，Changsha University of Science&Technology，Changsha，Hunan 410004，China；2.Hunan Research Institute of Fiscal Sciences，Changsha，Hunan 410015，China）

Government purchasing service refers to the matter in which，by giving play to the function of market mechanism，the government authorizes qualified social powers and/or institutions to take over part of his direct public service，and in which，in accordance with certain methods and procedures，the government pays the related fee based on contracts.How to improve the efficiency of purchasing service is an important problem in expanding this mode of government purchase service.This paper tries to establish a market comparison system in pre-phase，in process and post period，so as to improve the efficiency of purchasing service.

government purchase service；market comparison system；quality centered；sample database

F812.45

A

1672-934X（2016）04-0120-06

10.16573/j.cnki.1672-934x.2016.04.019

2016-06-07

尹昕舟（1997-），男，贵州贵阳人，研究方向为交通经济与规划；张宪珍（1988-），女，湖南望城人，研究员，研究方向为财政理论与实践；蔡 懿（1987-），男，湖南益阳人，研究员，研究方向为财政理论与实践。