社会组织参与和人民陪审制度改革

孙　建



社会组织参与和人民陪审制度改革

孙建

内容提要从价值论角度看，人民陪审制度不仅具有实现司法民主的政治价值，而且具有促进公正公信的诉讼价值。在我国从乡土中国向现代社会的转型过程中，人民陪审更多体现的是公民的个体参与，而组织化的司法参与无论在制度设计还是在实际操作中都未能引起足够重视。社会组织参与司法，无论对于彰显人民陪审的制度价值，还是解决实践中“陪而不审”的困境，都具有十分重要的意义。因此，人民法院应当引导社会组织有序参与司法，让社会组织在人民陪审制度中发挥更加重要的作用。

社会组织人民陪审制度陪而不审制度价值

导　论

治理理论是社会组织政治参与的重要理论依据之一。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，这既包括有权迫使人服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。①治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权利去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益。②治理的实现方式是公民及其组织的政治参与，强调必须增加直接民主的含量,提高公民及其组织政治参与的自主性、积极性,扩大公民及其组织的自治权。可见，在扩大公民政治参与，推进政治民主层面，治理与党的十八大要求建立的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，以及提倡的“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”是相吻合的。

转型期的中国，随着以经济市场化、政治民主化和社会自治化为取向的改革向纵深推进，国家全能主义的格局逐渐打破，国家与社会的关系开始调整，国家对社会的控制力逐步松动，传统乡土中国的社会格局随之解体。取而代之的，是以国家-社会二元并存，群体利益多元化和国家权力社会化为重要表征的现代社会的加快形成。在这样的社会变迁过程中，国家权力不再是控制社会生活的唯一手段与资源，作为社会主体的社会组织开始迅速发展壮大③，并且成为现代社会的重要权力源。实践中，各种社会组织已经通过其拥有的社会资源在政治事务、经济事务、文化事务甚至是国际事务中发挥着重要的作用。社会组织权力呈现出多样化和扩张化的趋势。

在我国从乡土中国向现代社会转型的关键时期，司法权作为国家权力的重要组织部分，也迫切需要公民的有序参与。而社会组织指的是由社会各阶层公民自发形成的，具有一定非政府性和非营利性的各种组织形态。社会组织参与人民陪审，一方面可以利用其组织性、中介性等优势，为公民提供平等、充分的交流平台，并将达成的共识传递给司法机关，从而促进司法参与的理性化和规范化；另一方面可以发挥其民间性、专业性等优势，密切司法机关与社会公众的联系，增强司法审判的透明度，增加法院判决的社会理性，从而有力地推动司法公正和司法公信。总之，社会组织所具有的正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等特征④，决定了其可以成为公民有序参与司法的重要载体，也契合了人民陪审制度的改革方向。

现代社会的政治参与和人民陪审的“前现代社会”特征

治理强调的是社会对国家权力的广泛参与。审判权作为终局裁决纠纷的权力是国家权力的重要内容，也应当允许公民及其组织的依法参与。而与旁听庭审、网上评议司法裁判、选举人大代表监督司法等参与方式相比，人民陪审是公民及其组织参与司法更为直接，更为规范，也是更为有效的途径。

(一)现代社会中政治参与的应然状态

政治参与指的是一个国家的公民个人或团体以某种方式涉入政治过程并对政治系统的运行及其结果施加影响的努力和活动。⑤现代社会中的政治参与具有以下特点：

首先，从公民个体层面看，应当具备理性的参与理念。现代社会需要公民理性的政治参与，而理性的公民参与反过来又能促进良好参与环境的形成，从而推动民主政治的有序运行。在现代社会中，公民不仅是国籍和身份的象征，而且意味着具有参与政治生活、制约国家权力的权利。这就要求参与政治的主体必须具备强烈的主体意识，自觉的平等意识，理性的参与意识和高度的法制意识，能够克服传统政治文化下形成的冷漠和急躁的公众参与情绪，在政治事件面前具备理性的是非观念和长远的政治眼光。

其次，从社会组织层面看，应当构建凝聚民意的平台。现代政治系统需要在国家和公民个人之间构建具有中介和桥梁作用的公共平台，将松散、消极、“集体无意识”的个人行为理性地重组为自为、积极的凝聚力量，使公民能够自觉地加入到有组织的公共参与之中，掌握利益博弈的基本规则，提升公共参与的能力。而这个公共平台就是社会组织。在现代社会之中，社会组织应当能够充分了解组织成员的意愿诉求，并且对组织成员的利益关系进行平衡，过滤掉不合理的、非理性的诉求，从而实现利益表达的一致化。

最后，从公权力机关看，应当建立完善的保障机制。公权力机关一方面应充分认识到社会组织政治参与的价值所在，牢固树立民主民生的执政理念，实现“官本位、政府本位、权力本位”向“民本位、社会本位、市场本位”的理性转变。另一方面，也要建立起一整套结构合理，配置科学，程序严密的机制，在信息公开、参与渠道、参与方式、激励措施等方面为社会组织的政治参与提供全面而有效的制度保障。

(二)当前人民陪审制度呈现的“前现代社会”特征

人民陪审制度是我国特有的一项陪审制度，指的是人民法院吸收普通公民共同行使审判权的司法制度。与现代社会的政治参与相比，当前我国人民陪审的一些制度设计和实际操作已滞后于现代社会的发展要求，呈现出较为明显的封闭性和狭隘性的“前现代社会”特征。

一是法院管控倾向明显。全国人大常委会制定的《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)第8条规定：“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”法律的这一条规定，设定了推荐或申请、审查、提名、任命这几个环节。在法院、人大和司法行政机关的权力架构中，法院进行实质审查并起着决定性的作用。社会组织参与司法的范围和效果在很大程度上取决于司法机关的态度和支持。但是目前的制度设计，法院管控明显，社会自治不足，而且没有为社会组织参与人民陪审提供保障机制。

二是存在精英化的趋势。《决定》第4条规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”根据国家统计局全国人口变动情况抽样调查样本数据显示，截止2011年全国共有大专以上学历人口1263万人，占全国人口的比例不足10%。⑥法律关于人民陪审员学历的要求，将人民陪审员限定在社会精英阶层，而使得绝大多数的普通公民被剥夺了担任人民陪审员的机会。从一些地方的司法实践来看，人民陪审员的精英化趋势也比较明显。如截止2011年7月，北京市共有1541名人民陪审员，其中党政机关599人，企事业单位713人，仅公务员就占到人民陪审员总数的38.87%。⑦这也在一定程度上反映了人民陪审员被政治精英、企业精英和专家精英所垄断的客观现实，与现代社会提倡的广泛的政治参与不相符合。

三是陪审员的代表性不强。《决定》第8条明确了人民陪审员的来源主要是个人自荐和单位、村居委会的推荐。可见，除了村居委会和极少数具有“单位”性质的行政色彩浓厚的社会组织，如共青团、妇联等，绝大部分的社会组织尤其是民间社会组织甚至都不具备推荐人民陪审员的资格。由于对社会组织的地位作用和参与方式缺乏规定，实践中社会组织参与人民陪审的情况寥寥无几。在这样的背景下，社会组织难以成为所属群体与人民法院互动的平台，人民陪审的参与方式主要是社会公众的单个参与。这种低组织性、零散化、碎片化的参与状态，使得人民陪审员很难获得社会的信任和支持，这也不符合现代社会的司法参与特征。

“陪而不审”的困境和社会组织参与人民陪审的功能

我国的人民陪审制度始于根据地时期，至今已有几十年的历史，期间经历了一些曲折的过程。从1998年开始，承载着司法民主、司法公正、司法公信期望的人民陪审制度开始复苏，但时至今日，人民陪审员仍然难以有效地参与司法权的行使过程。相对于立法意图和人们的预期，人民陪审已出现某种程度的职能异化和制度“虚设”问题。⑧人民陪审制度呈现出的“前现代社会”特征，即是司法实践中人民陪审制度“虚设”的客观反映。与此同时，符合现代社会发展要求的社会组织的权力张力却未能广泛延伸至司法机关。造成人民陪审制度“虚设”的原因很多，既有制度的因素，也有社会的、法院的甚至人民陪审员自身的因素。社会组织参与司法可以在一定程度上破解“陪而不审”的困境，从而更加彰显人民陪审的政治价值和诉讼价值。

首先，社会组织参与司法有利于增进公众对人民陪审的认同。公众认同是人民陪审制度效用发挥的基础。公众对人民陪审制度和人民陪审员缺乏必要的了解以及遴选出的人民陪审员不具备广泛的社会代表性，是人民陪审员丧失社会信任的重要原因。南京市江宁区人民法院最近开展的一项社会调查显示，64.84%的受访者对人民陪审制度“只了解一些”或“一点不了解”，24.18%的人认为人民陪审制度“没什么作用”，38%的人不愿意人民陪审员参与审判。2012年，江宁区法院人民陪审员参与审理的4876件案件，没有一件案件是由当事人主动申请而启动人民陪审程序。更为重要的是，在现有的法院管控的人民陪审员选任模式下，多数法院往往比较乐意从熟悉的群体中遴选人民陪审员，并通过“连选”、“连任”的方式保留“听话”的陪审员，这样就造成人民陪审员的选择范围非常狭小，遴选出的人民陪审员也缺乏广泛的民意基础。因此，通过现行选任方式产生的人民陪审员也就难以取得公众的理解、信任和认同。而分布于各个领域的社会组织，代表着各个阶层的利益，与社会成员也有着密切的联系。美国约翰—霍普金斯大学将社会组织划分为12个大类26个小类，其中12个大类主要是：文化和娱乐、教育和研究、卫生保健、社会服务、环境、发展和住宅、法律倡导和政治、慈善中介和志愿促进、国际、宗教、商业和职业协会、工会以及其他组织。可以看出，社会组织基本涵盖了社会的各个领域，而且自发地对社会公众按照职业、兴趣等标准进行了划分。因此，从社会组织中随机产生人民陪审员，对人民法院来说是一种既便捷又有效的方式。因为这种方法不仅能体现广泛的代表性，又能体现较好的群众基础；不仅可以扩大人民陪审的知晓度，更可以获得社会的普遍认可。

其次，社会组织参与司法有利于增强法官对人民陪审的重视。法官的重视和支持是人民陪审制度效用发挥的关键。南京市江宁区人民法院的调查显示，70名一线法官中，认为人民陪审员是“解决开庭人手不够”的占61.43%，认为人民陪审员在合议阶段“不能独立发表意见”的占55.71%，只有17.14%的受访法官认为人民陪审员对审理案件“很有帮助”。部分法官由于对人民陪审制度的价值缺乏足够认识,或者基于人民陪审员不能充分发挥作用的客观情况，可能会在内心里轻视并在审判中排斥人民陪审员。其他地区的社会调查也表明这种情况较为普遍。⑨在当前陪审员主要是个体参与的状态下，人民陪审员的“弱势地位”更加明显，很难争取到与职业法官平等的话语权，在一定程度上造成了“陪而不审，审而不议，议而不决”的现象。托克维尔在论述对国家权力的制约时认为，“人们需要具备丰富的学识和技能，以便在这种环境下组织和维持次级权力，以及在公民都是独立而个人又都是软弱无力的条件下建立既可以反抗暴政又可以维持秩序的自由社团”⑩。社会组织与社会接触密切，对社会有着深刻的洞察力和理解力，这是长期接受法律专业训练的职业法官所难以比拟的。此外，社会组织中不乏一些专业的学术性团体和行业性团体，这些专业性的知识是法官在诸如知识产权等疑难复杂案件审判中需要而又欠缺的。所以，社会组织参与人民陪审完全可以利用自己的职业优势和专业优势，引起职业法官的充分重视，并在证据的应用、事实的认定以及法律的适用等方面与职业法官进行深入而广泛的交流，从而赢得审判的话语权。

最后，社会组织参与司法有利于增加人民陪审员自身的信心。人民陪审员的自信和底气是人民陪审制度效用发挥的动力。南京市江宁区人民法院对98名人民陪审员的调查显示，45.92%的人民陪审员认为人民陪审制度“有意义，但很难落实”，另有9.18%的人民陪审员选择“只是摆设，没什么作用”。这是人民陪审员对自己的工作地位和工作价值缺乏自信的反映。这种不自信，既有前面所说的专业上的不自信，也有地位上的不自信。在个体参与的情况下，单个的人民陪审员与掌握国家权力的司法机关在地位上是极不对等的。在这种情况下，单个人意见很难得到充分的重视。而在社会组织代表参与人民陪审的情况下，人民陪审员的背后是组织化的载体，人民陪审的意见也在一定程度上体现了阶层和组织的意志。这样，从社会组织中产生的人民陪审员就可以通过集体的力量和充裕的社会资本，与司法机关进行平等的对话，从而增加人民陪审员的自信，使得人民陪审员在司法审判中能够充分表达意志，避免成为法官操纵的对象和司法审判的摆设。

社会组织司法参与的萌芽和人民陪审制度的改革

(一)社会组织参与人民陪审的萌芽

可惜的是，自《通知》颁布以后，我国的司法实践和司法理论并没有及时跟进。直至现在，我国社会组织的司法参与仍处于萌芽状态。之所以界定为萌芽状态，是因为第一，仅在少数类型案件中引入了社会组织，社会组织的司法参与呈现出偶发性和零星性；第二，参与的社会组织主要是共青团、妇联、工会等官办社会组织，而数量庞大的民间社会组织却很少有机会参与人民陪审，社会组织的司法参与呈现出行政性和官方性；第三，社会组织参与人民陪审虽有制度探索，但并没有提供完备的制度保障，社会组织的司法参与呈现出随意性和弱规范性。

(二)人民陪审选任程序的改革

在人民陪审员产生的第一个阶段，从长远来看，选任程序的理想状态应当是，降低人民陪审员的资格条件，将大部分符合条件的社会成员都纳入人民陪审员库，并重点将社会组织成员广泛地纳入其中。这样既保障了人民陪审员的平民化和广泛性，又能为社会组织参与人民陪审创造条件，体现组织性参与的优势。但是也要看到，在目前的法治环境下，公民的法律意识不强，法院的法律权威不高，司法人员的尊荣感也不强，如果强行地在第一阶段推行随机抽取，其结果很可能是“陪而不审”尚未解决，“请而不来”的现象又很突出。即使是在目前通过推荐和自荐的方式，候选人尚有一定参与意识的情况下，“请而不来”的现象还时有发生。如果是在第一阶段就完全通过随机抽选出的方式产生人民陪审员，这个问题可能会更加突出，从而对正常的审判工作造成严重影响。因此，针对目前的现实状况，暂时走一条改良的道路，待法治条件成熟时再全面推广随机抽取方式可能更加符合我国的国情。因此，建议对《决定》第8条进行修改，实行推荐加形式审查的方式，强调推荐是为了保证人民陪审员的意愿性，强调形式审查而不是实质审查是为了体现人民陪审员的广泛性。具体来说，一是要将社会组织推荐作为人民陪审员产生的重要方式；二是要改变人民法院主导的状况，明确审查仅为形式审查，只要是符合条件的候选人，都可以成为人民陪审员并纳入人民陪审员库。社会组织无论从特性，还是从其发展来看，都有参政议政的意愿和需要。法院重点要做的是加大宣传的力度，有意识地引导社会组织参与到人民陪审制度中来。

在人民陪审员产生的第二个阶段，也有必要作一般案件和特殊案件的划分。对于一般案件，应严格实行“一案一选”的人民陪审员随机抽取机制。《决定》第14条虽然规定了人民法院审判案件应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。但是在实际操作中主要存在两个方面的问题，一是随机抽取缺乏监督，一些法院名为“随机”实为“指定”；二是《决定》第9条关于5年任期的规定，使得随机抽取脱离本意。因此，一方面，要对人民陪审员的产生加强监督，减少一些法院的暗箱操作，严格落实随机抽取要求；另一方面，要改变《决定》第9条关于5年任期的规定。因为由少数人长时间地任职人民陪审员，实际上意味着人民陪审的“职业化”和“专业户”化，必将会剥夺社会上一大批人担任人民陪审员的机会。所以，要将现在5年任期制，改革为“一案一选”的任案制。这样，在一般案件的审理中，社会组织主要是通过加入人民陪审员库，从而获得参与司法审判的途径。而对于一些特殊案件，比如环境保护、知识产权、劳动争议、消费者权益保护等涉及到专业性强，公益性强的案件，可以在人民陪审员库中的社会组织成员中随机抽取，充分发挥社会团体的专业优势、公益优势和群众优势，为人民法院在更好地查明证据、认定事实、适用法律、化解纠纷等方面提供支持。当然，为了更好地保障人民陪审员的广泛性，在具体的制度设计上，可以规定在涉及到以上类型的案件中，只能从社会组织代表中抽选出一名陪审员，而另外的陪审员仍然在人民陪审员库中随机产生。

(三)人民陪审配套程序的改革

1.关于任职资格

2.关于回避制度

之所以强调回避制度，是因为社会组织参与人民陪审，从整体上讲体现了社会各阶层的广泛参与性，但是从个案上讲，社会组织还表现出组织利益和背后的阶层利益。双方都是组织外的当事人，或者双方都是其所代表阶层内的当事人，基本不会影响审判的公正。但是如果一方属于社会组织所代表的阶层，而另一方不是，则有可能影响到司法的公正性。因此，在社会组织参与人民陪审的制度设计上，必须更加充分地保障当事人申请回避的权利。各个国家陪审制度的回避可以分为两种情形，一种是有因回避，即当事人申请陪审员回避时要说明理由，是否可以回避由法官决定；一种是无因回避，即当事人可以不说明理由即要求陪审员回避。《决定》规定我国人民陪审员的回避参照法官回避来执行，这实际上实行的是有因回避。考虑到人民陪审制度的特殊情况，特别是社会组织的特性，建议对人民陪审员的回避实行无因回避制度。当然，作为辅助措施应对申请回避的次数进行限制，以防止权利的滥用。同时，为了更好地保障当事人获得公正审判的权利，建议建立陪审员名册制度，让参与诉讼的当事人随时可以了解人民陪审员的基本情况、关系网络和所属阶层。

结　语

从治理的视角来看，人民法院和社会组织是互相信赖、双向互动的关系。一方面，社会组织可以获得自身发展所需的司法资源，实现在参与中成长；另一方面人民法院也可以深化司法民主，提升司法的公信力。人民陪审制度在实践中出现的“陪而不审，审而不议，议而不决”的问题，说明了人民陪审制度未能发挥应有的作用，影响了司法民主的实现和司法公信力的提升。如何唤醒人民陪审的活力，是一个复杂的问题，需要各种力量的综合治理。在我国从传统社会向现代社会转型的历史进程中，创造条件让社会组织参与司法，充分发挥社会自治的力量，可以成为人民陪审制度改革的一个新思路。

①俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第4页。

②俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。

③民政部发布的《2011年社会服务发展统计公报》显示：截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，较5年前约增长了30.48%。以上数字不包括未登记的社会组织数量，有学者统计，我国各类社会组织的总量已经超过300万家。

④[美]莱斯特·赛拉蒙：《非营利领域及其存在的原因》，载李亚平、于海主编《第三域的兴起》，复旦大学出版社，1998年，第33-35页。

⑤梁丽萍：《政治社会学》，中央编译出版社，2009年，第168页。

⑥参见国家统计局网站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm，访问时间2013年4月30日。

⑦北京市高级人民法院政治部教育培训处课题组：“关于北京法院人民陪审工作情况的调研报告”，《法律适用》2012年第2期。

⑧彭小龙：《人民陪审员制度的复苏与实践：1998-2010》，载《法学研究》2011年第1期。

⑨参见朱稳贵《关于兰州市基层人民法院实施人民陪审员制度的调查报告》，兰州大学2007年硕士论文，第32页。

⑩[法]托克维尔：《论美国的民主》(下卷)，董良果译，商务印书馆1997年版，第850页。

〔责任编辑：蒋秋明〕

孙建，南京师范大学法学院博士研究生。南京，210096