城镇化、就业质量与城乡统筹养老保险制度建设*1

鲁　全



城镇化、就业质量与城乡统筹养老保险制度建设*1

鲁全

内容提要本文在分别分析城镇化和就业质量对城乡统筹养老保险制度模式影响的基础上，构建了一个基于城镇化与就业质量的城乡统筹养老保险制度分析框架，并利用这个框架对“十二五”期间全国城乡统筹养老保险制度建设的总体情况和北京市城乡统筹养老保险制度建设情况进行了分析。分析表明，“十二五”期间，全国的城镇化率不断提高，但就业质量仍待提高，职工基本养老保险和居民养老保险制度并存、此消彼长。与此同时，全国不同省区之间存在较大差异，以北京为代表的少数省区城镇化水平和就业质量都较高，职工基本养老保险制度已经成为该地区城乡统筹养老保险体系的主体，居民养老保险制度则成为补缺性制度。

城镇化就业质量城乡统筹养老保险

引　言

伴随着城镇化水平的提高，基本养老保险制度应当做出怎样的调整，以应对新城市居民的养老后顾之忧，便成为制度建设的核心议题。与此同时，职工养老保险制度是工业化的产物，它建立在稳定的劳动关系和劳资分责的基础上，而新城市居民的就业质量，包括劳动收入和就业形式都较为复杂，不同于工业化成熟期相对稳定的就业状态。因此，城镇化和就业质量便成为影响城乡统筹养老保险制度建设的两个关键因素。

本文构建了一个基于城镇化与就业质量的城乡统筹养老保险制度分析框架，并利用这个框架对“十二五”期间全国城乡统筹养老保险制度建设的总体情况和典型地区(北京市)城乡统筹养老保险制度建设情况进行了分析。

城镇化、就业质量与城乡统筹养老保险模式：理论框架

(一)城镇化类型与城乡统筹养老保险制度

基于我国城乡二元分割的历史背景和现实情境，城乡统筹的养老保险制度建设大体经历了两个阶段。第一阶段的基本目标是通过多元制度覆盖城乡居民，即建设覆盖城乡居民的养老保险体系，实现城乡居民权利上的平等。其标志是2009年新型农村社会养老保险制度的建立和2011年城镇居民社会养老保险制度的建立。第二个阶段的标志是2014年城乡居民养老保险制度的合并实施和2015年机关事业单位养老金制度的改革。从公共服务均等化的视角来看，第一阶段是通过建立制度来实现权利的绝对平等，第二阶段则是通过完善制度、调整责任结构来实现权益的相对公平。

中国的城镇化类型比较复杂。(李强等，2012)在不同类型的城镇化进程中，城乡统筹养老保险制度的模式和重点人群亦有所不同。本文认为，中国的城镇化至少可以分为三种类型，并对应着三类值得重点关注的人群：

第一，“输入型”城镇化。农村劳动力向城镇有序转移，是我国城镇化面临的首要问题(姜伟新，2011)。这种城镇化以农村剩余劳动力进入城市为主要方式，其结果是城市常住人口规模的不断扩大，对城市既有的公共服务和公共设施承载能力提出挑战。北京、上海、广州等进城务工农民流入的大城市是该类型城镇化的代表。农民工则是该类型城镇化中值得特别关注的群体。

第二，“扩张型”城镇化。这种城镇化是通过征用农村土地的方式，以城市外延不断扩张为主要特征，其结果是城市地理面积的不断扩大，成都、重庆等具有广袤农村土地的中西部城市是此类城镇化的典型代表。对于农民而言，土地兼具生产功能和保障功能。在这种城镇化方式中，如何保障被征地农民的养老权益是焦点问题。

第三，“农业产业化型”城镇化。这是以农业现代化和产业化为主要方式的城镇化，其结果是农村居民生产与生活方式的城镇化，虽然他们仍然是名义上的“农村”，但却是实质上的“城镇”。在这种城镇化的方式中，农业产业工人是值得特别关注的群体。从工作内容上看，他们与传统农民一样，从事的是第一产业；但从就业形式上看，他们与传统农民不同，成为了受雇劳动者。

以上三种不同类型的城镇化方式中三种值得特别关注的群体，其对养老保险制度的需求以及相应的养老保险制度建设的政策要点是有显著差异的。对于进入城镇的农村剩余劳动力而言，从劳动关系的特征上看，应当将其纳入城镇职工基本养老保险制度，但由于目前职工基本养老保险制度参保门槛较高①，以及农民工对当期收入的偏好，导致农民工的实际参保率较低；另一方面，由于农民工的流动性较强，其参加职工养老保险之后的权益流动性②还无法得到充分的保障。

对于被征地农民而言，各地方的实践往往是用征地补偿款作为其参加养老保险的资金来源，即所谓的“土地换保障”。但更多意见认为，农民获得养老保障是基于其公民身份，而不应当以失去土地为代价，从而主张将征地补偿与养老保险权益区别开。除此之外，对于以上两个群体，很多地方的实践是为其单独建制，根据城乡统筹的要求，则面临着制度整合过程中平衡群体间权益的问题。

对于从事产业化劳动的农民而言，他们应当以就业方式为标准参加职工养老保险，还是应当以劳动内容为标准参加居民养老保险，以及这两个基本养老保险制度之间的衔接问题便成为政策的关键议题。正确处理好城镇化进程中这三类人群的养老保险问题，因此成为建设城乡统筹养老保险制度的关键所在，中国的城镇化类型与养老保险制度建设的关键群体总结见表1。

表1　中国的城镇化类型与养老保险制度建设的关键群体

(二)产业结构、就业质量与城乡统筹养老保险制度

城镇化绝不仅仅是居住在城市人口的简单增加，更应当是指人们生活方式和就业方式的现代化(景普秋，2014)。发达国家城市化推进较快的时期也是工业化推进较快的时期(张占斌，2013)。然而，我国的城镇化不仅与工业化进程相伴而行，更与第三产业的发展壮大相伴而行。统计数据显示，从2005年到2014年，第二产业就业人员占总就业人口的比重从23.8%提高到29.9%，而同期第三产业就业人员的比例则从31.4%提高到40.6%。

在第三产业发展的初期，灵活就业、自雇佣就业的比例较高、工资水平较低，就业质量有待提升；随着第三产业自身的不断发展和规范，其就业质量也会不断提高。在第三产业就业人员的工资收入方面，表2反映了我国2014年第三产业不同行业的平均工资收入情况，在第三产业的14个行业中，有6个行业的平均工资低于城镇单位就业人员平均工资，工资最高行业比工资最低行业高近3倍，不同行业之间工资水平差异较大。在第三产业的就业形式方面，如图1所示，从2005年到2014年，随着第三产业就业人员比例的提高，以个体方式就业的人数比例占总就业人数的比例也在不断提高，这充分说明，相对于劳动关系较为稳定的第二产业而言，第三产业灵活就业、自雇佣、个体就业的比例相对较高。

表2　2014年度第三产业不同行业城镇单位就业人员平均工资水平　单位：元

数据来源：国家统计局网站数据库。

图1　产业结构变化与就业形式的变化(2005-2014)

产业结构的差别和由此带来的就业形式和就业质量的差别，意味着不同类型就业群体适用的养老保障模式是不同的。在我国现行的三大基本养老保险制度中，城镇职工基本养老保险制度适用于具有稳定劳动关系的第二产业和第三产业从业人员；城乡居民养老保险制度的缴费基数较低且档次较多，适用于收入水平较低的第一产业劳动者和收入不稳定的第三产业劳动者；对于收入水平较高，但采取自雇佣方式就业的第三产业劳动者则会比较两项基本养老保险制度的内在回报率后再进行理性选择。在农业产业化的背景下，传统农民的就业方式从自雇佣转化为受雇劳动，因此其从事的产业虽然仍然是第一产业，但其劳动关系特征已经发生了本质变化，因此受雇的农业劳动者应当根据其劳动关系特征参加职工基本养老保险，而非居民养老保险。两项基本养老保险制度的特征与人群适用性如表3所示。

表3　两项基本养老保险制度的特征与适用人群

(三)基于城镇化与就业质量的城乡统筹养老保险制度分析框架

城镇化水平越高、就业质量高的劳动者数量越多，职工基本养老保险的法定参保对象就越多，职工基本养老保险在城乡统筹养老保险制度中的核心地位就越显著；相反，城镇化水平越低、就业质量差的人数比例越高，城乡居民养老保险制度的参保规模也就会越大。

综合以上两个因素，我们可以构建一个基于城镇化与就业质量的城乡统筹养老保险制度分析框架。如图2所示，根据城镇化水平和就业质量，可以将城乡统筹养老保险制度模式划分为四个象限：其中，A区城镇化水平最低、第一产业就业人员数量最多，属于传统的农业社会；B区是农民工开始进入城市，城镇化水平开始提高，但新进入城市劳动者的就业质量较差；C区是农民工开始以家庭的形式大量进入城市，同时大规模征地开始出现，城镇化水平进一步提高，但无论是农民工还是被征地农民，其就业质量仍然较差；D区是伴随着农业产业化水平的提高，传统农业劳动者转变为受雇劳动者，同时伴随着产业升级和劳动者素质的提高，就业质量也得到了提升。

图2　基于城镇化水平与就业质量的城乡统筹养老保险分析框架

从动态的角度看，城镇化和就业质量提升的过程可以划分为三个阶段：

第一阶段，农村剩余劳动力开始进入城市，以“输入型”城镇化为主要形态，即图2从A区到B区。在这个阶段的初期，农民工主要从事第二产业，就业稳定性较强，但收入水平较低；之后，随着产业结构的升级，农民工从事第三产业的人数增加，收入水平有所提高，但就业稳定性下降，总体而言，农民工的就业质量较差。③在这个阶段，国家大力推动城镇职工基本养老保险，但因农民工就业质量较差，其中大多数倾向于选择缴费门槛较低的居民养老保险。

第二阶段，农村剩余劳动力大规模进入城市，并且从个体形式的流动转变为家庭形式的流动，与此同时，以大规模征地为主要特征的“扩张型”城镇化开始出现，这两种方式共同推动了城镇化水平的提高，即图2从B区到C区。在就业质量方面，伴随着第三产业的迅速发展，无论是进城务工人员还是失地农民，其劳动收入水平都有所提高，但就业稳定性却有所下降，自雇佣等灵活就业形式普遍出现。就业方式的变化使得基于稳定劳资关系的职工养老保险制度福利性下降，参保者的选择取决于两项基本养老保险制度内在报酬率的差别。

第三阶段，是伴随着农业产业化的进程，传统第一产业劳动者的就业方式从自雇劳动转变为受雇劳动，即“农业产业化型”城镇化，同时，劳动者就业质量稳步提升，即图2从C区到D区。进入到这个阶段后，第二和第三产业劳动者都倾向于参加福利水平更高的职工养老保险制度，第一产业劳动者也将以受雇劳动者的身份参加职工养老保险制度，居民养老保险制度成为补缺型制度安排。

以上三个阶段总结如表4。

对理论框架的初步应用

(一)对“十二五”期间全国城乡统筹养老保险情况的总体分析

根据本文第二部分提出的分析框架，当城镇化率提高时，职工养老保险的参保人数会增加，当就业质量较低时，参保者则会倾向于参加居民养老保险。图3和图4分别反映了2011年和2014年全国各省区的城镇化率和个体就业人员占比情况。从城镇化率的变化来看，呈现出整体提高的趋势，各省区的平均城镇化率从2011年的52.17%提高到2014年的55.55%，中位数也从2011年的49.68%提高到2014年的53.61%。相应地，全国参加职工基本养老保险的在职职工人数也从2011年2.16亿上升到2014年的2.55亿。就农民工参保情况而言，根据国家统计局全国农民工监测调查报告的数据显示，农民工参加养老保险的比例从2009年的7.6%提高到2014年的16.7%。

表4　城镇化与就业质量提升的三个阶段和城乡统筹养老保障制度体系特征

图3　2011年全国各省区城镇化率与就业结构

图4　2014年全国各省区城镇化率与就业结构

在就业质量方面，从就业形式的变化来看，呈现出个体从业人员占比总体提高的趋势，各省区该指标的平均值从2011年的27.11%上升到2014年的28.55%；从劳动收入水平来看，农民工2014年月平均收入为2864元，占同期城镇单位在岗职工工资的比例为59.9%。简言之，进城务工劳动者的收入水平仍然较低，就业稳定性较差，整体就业质量有待提高。考虑到全国的城镇化率在提高，第一产业就业人员比例在下降，第二产业就业人员比例相对稳定，由此可以推测，新参加居民养老保险的主要是第三产业从业人员。

综上所述，“十二五”期间，我国的城镇化率提高较快，但从业人员，尤其是进城务工人员的就业质量仍然不高，其收入水平较低、工作稳定性较差，因此其虽然工作生活在城市，但却缺乏参加职工基本养老保险的动力或能力④，而选择参加门槛较低、缴费灵活的居民养老保险。所以，从总体上看，我国当前的城镇化和就业质量正处于表4中的第二阶段和图2中的C区域，职工养老保险制度和居民养老保险制度在很多地区还将长期并存。

就地区之间的差异而言，从动态看，2011年各省区的散点主要分布在第一象限和第二象限(见图3)，2014年各省区散点则主要分布在第一象限(见图4)，即城镇化率上升较快，但就业质量有待提高。从静态看，图5中的两条折线分别表示2014年不同省区的城镇化率和个体就业人员占比，横坐标的省区是按照2014年该省区职工养老保险参保缴费人数与居民养老保险参保缴费人数的比值升序排列的。也就是说，图5中越靠右边的省份，其职工养老保险的相对参保人数越多，在基本养老保险体系中的核心地位越突出。通过图5可以明显看出，随着城镇化率的不断提高和个体就业比例的不断下降，职工基本养老保险在基本养老保险体系中的核心地位日益突出，尤其是城镇化率超过60%之后，个体就业比例会随之迅速下降，这种趋势将更加明显。由此可以推测，“十三五”期间，我国整体的城镇化程度必将突破60%，职工养老保险的核心地位也将更加突出。

(二)对北京市城乡统筹养老保险情况的分析

从图3和图4中可以看出，有三个省区城镇化率较高且个体就业人员占比较低，查阅原始数据发现，这三个省级单位分别是北京市、上海市和天津市三个直辖市。这三个城市的城乡统筹程度应当已经进入到了第三阶段，即城镇化率较高且就业质量较好。这是我国其他省区城镇化发展的方向。下面对北京市城乡统筹养老保险情况做具体的分析。

图5　2014年各省区城镇化率与个体就业比例

首先，北京市的基本情况是⑤，2014年北京市城镇化率达到86.35%，个体从业人员占就业人口比重为6.86%。从两项基本养老保险制度的参保规模来看，2010年北京市职工基本养老保险参保职工人数为785.9万，同年参加居民养老保险的人数为168.5万，参保人数比为4.66∶1；2014年两项制度的参保人数分别为1163.7万和186.3万，参保人数比上升为6.25∶1。在2014年的居民养老保险参保人结构中，城镇居民仅有12.8万，即绝大多数城镇居民都选择参加了职工基本养老保险，而非居民养老保险。统计数据还显示，2014年北京市第三产业从业人员占从业人员总数的77.3%，即绝大部分第三产业从业者也都参加了职工养老保险，由此可见，北京市劳动者的就业质量是比较高的。综上可以判断，北京市的城镇化和就业质量基本处于图2中的D区域和表4中的第三阶段，城镇化水平和就业质量都较高，职工养老保险制度是基本养老保险体系的核心制度。

其次，对于个体劳动者而言，其选择参加职工养老保险还是居民养老保险取决于两项制度的内在报酬率。以下是根据北京市的相关规定简单计算两项制度的内在报酬率。假设北京市某位灵活就业者2000年到2014年缴费15年，2015年达到退休年龄，其每年的缴费基数均为上年度社会平均工资的60%⑥。按20%费率缴费，通过计算可得，其15年养老保险缴费共计67358元，个人账户储存额为26943元。根据计发办法，不考虑个人账户投资回报，假设该职工退休后的预期寿命为139个月，则可得该劳动者2015年的月平均养老金待遇为：基础养老金+个人账户养老金=6463×0.8×15×1%+26943÷139≈969(元)。假设城乡居民养老保险的参保者，其缴费情况与该个体劳动者完全相同，该居民2015年的月平均养老金待遇为⑦：基础养老金+个人账户养老金=470+(67358+90*15)÷139≈964(元)，在缴费相同的情况下，其养老金待遇与职工基本养老保险基本相同，但考虑到近十多年来职工养老保险10%的增长率，对于自雇佣者而言，职工养老保险的实际内部报酬率仍然大于居民养老保险制度。理性的自雇佣劳动者在收入条件允许的情况下，自然会选择参加待遇水平更高的职工养老保险制度。

总　结

从以农民工为标志的“输入型”城镇化，到以被征地农民为标志的“扩张型”城镇化，再到以农业产业工人为标志的“农业产业化型”城镇化，城镇化水平与就业质量的提高，一般要经历三个不同的阶段。相应地，居民养老保险制度从以覆盖农民为主，转变为和职工养老保险制度此消彼长，最后成为补缺性制度安排。

“十二五”期间，全国的城镇化率不断提高，但就业质量仍待提高，尤其是自雇佣的就业比例有所提高，因此全国范围内养老保险的城乡统筹还处于第二阶段，职工基本养老保险和居民养老保险此消彼长。与此同时，全国不同省区之间存在较大差异，少部分省份城镇化率还比较低，大部分省份处于城乡统筹的第二阶段，即城镇化率迅速提高，但就业质量有待提高。以北京、上海、天津为代表的少数省区则已经发展到了第三阶段，即城镇化水平和就业质量都较高。通过对北京市情况的具体分析发现，伴随着城镇化水平和就业质量的提高，以及自身较高的内部回报率，职工基本养老保险制度已经成为城乡统筹养老保险体系的主体，居民养老保险制度则成为补缺性制度。

①根据现行制度，职工基本养老保险个人需要缴纳工资的8%，用人单位需要缴纳工资总额的20%。

②这种流动性既包括跨区域流动，也包括跨行业流动。虽然相关主管部门出台了养老保险关系转移接续办法，但转移接续过程中都会有权益损失。

③从A区到B区就业质量的下降并非是绝对就业质量的下降，相比从事农业劳动，进城务工人员在收入上是有所提升的，但其就业稳定性不高，与城镇职工相比，就业质量仍然较差。

④无动力是因为采取了自雇佣的方式，没有雇主缴费，导致职工养老保险失去了吸引力；无能力是指即使受雇劳动，但因劳动报酬较低，且偏好当期收入，所以无力缴纳职工基本养老保险费。

⑤北京市相关数据来源于历年北京市老年人口信息和老年事业发展报告。

⑥北京市历年社会平均工资数据来源于北京市统计局网站。

⑦根据北京市城乡居民养老保险相关规定，基础养老金为每人每月470元，政府补贴为每人每年90元。

1.李强等：《中国城镇化“推进模式”研究》，《中国社会科学》2012年第7期。

2.姜伟新：《城镇化：既要积极，又要稳妥》，《求是》2011年第3期。

3.景普秋：《城镇化概念解析与实践误区》，《学海》2014年第5期。

4.张占斌：《新型城镇化的战略意义和改革难题》，《国家行政学院学报》2013年第1期。

〔责任编辑：毕素华〕

鲁全，中国人民大学中国社会保障研究中心副教授。北京，100872

*本文系北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目“北京市城乡统筹养老保障制度研究”(项目号：2013SKL003)的最终成果。中国人民大学高井瑞、林姣是本课题组成员，作者在此感谢他们的贡献，当然文责自负。