从地方经验到中央政策：地方政府政策试验的过程研究——基于“合规-有效”框架的分析

郑永君，张大维

从地方经验到中央政策：地方政府政策试验的过程研究
——基于“合规-有效”框架的分析

郑永君，张大维

［摘要］本研究区分了高位推动的政策测试和地方自主的改革创新两种不同类型的政策试验。利用“合规-有效”框架，文章对蕉岭县改革创新的村务监督制度从地方试验转变为中央政策的过程进行了分析。研究表明，地方政府政策试验通过有效性的累积来提升其合规性，并经历了从“低合规性-低有效性”到“高合规性-高有效性”的动态过程。而地方政府与中央政府的策略化互动则依据政策试验的“有效性-合规性”变化而相应展演。

［关键词］地方政府；政策试验；“合规-有效”；央地互动

一、导　论

当前中国的社会治理正面临着政府权威体制与有效治理的组织困境[1]。其中一个基础原因在于，我国是一个超大型社会，不同的地方和区域之间存在着自然、经济、社会、文化等诸多方面的异质性。具体到社会政策领域，则体现为在政策制定和执行的过程中，中央政策的一致性和地方执行的多样性、中央政府的总体控制与地方政府的自由裁量之间的矛盾。在我国政府的社会治理实践过程中，逐渐形成了通过试验制定政策的独具特色的“中国经验”，即先由地方政府根据当地实际情况探索各种解决问题的方法，再将成功的经验吸收到中央政策中，继而在全国范围内推而广之[2]。政策试验为中央的社会政策在地方场域中的有效执行提供了一种可能的策略，在控制和自由之间形成一种弹性。

地方政府的政策试验中存在着两种迥异的路径，一是自上而下的高位推动，二是自下而上的地方自主。前者的实践逻辑是，首先存在一个中央政府已经制定好的一整套政策文本和执行计划；然后，中央通过层级化的政府机构下达行政命令，让被选取的试验点进行政策试验；地方政府在经过规划时间段的政策试验后，再由中央政府对其进行效果评估和验收，进而形成对这一中央政策的有效性和适应性反馈；中央政府在总结经验和教训后，若政策有效性高，则全面铺开，若政策有效性一般，则进行政策修正后再次进入试验流程，若政策完全无效，则对其叫停。对于自下而上的地方自主型政策试验，首先，中央政府释放改革信号，为地方政府改革创新提供试验空间，尤其是要搁置意识形态的争议①张翔：“试点”：《一种上下级政府间的互动机制——以温州民营存款类金融机构发展为例》，第九届组织社会学实证研究工作坊“社会发展过程中的组织创新和制度变迁”会议论文集，2012。；然后，地方政府根据当地治理需要，针对具体地方问题，进行解决问题的改革创新性的政策试验；在政策试验取得一定效果、形成一定影响力后，地方政府进行经验总结与提升，形成兼具地方特色和一般规律的做法，呈送中央；中央政府在考核和评估地方自主政策试验后，统筹全国，或者扩大试验，全国推广，或者限于相同特征的地方进行推广，或者自主试验效果差和“压红线”而被叫停。

以往对于政策试验的研究，表现为宏观研究较多而微观研究较少，理论研究较多而实证研究较少。本文将从微观组织层面上建立基于政策试验合规性和有效性的分析框架，以广东省梅州市蕉岭县的村级治理改革试验为案例，分析地方政府政策试验的动态过程与运作机制。

二、地方政府政策试验的有效性与合规性

（一）地方政府政策试验的“合规-有效”框架

作为一对重要的政治学概念，“有效性”与“合法性”曾被李普赛特（Seymour Martin Lipset）用来分析民主的稳定性。李普塞特将“有效性”定义为“实际的绩效”，即在大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度，“合法性”则是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。其中，有效性主要是工具性的，而合法性是评价性的[3]（P55）。蔡禾同样借助有效性与合法性的分析框架来解释国家治理的逻辑，并指出“任何国家治理都面临治理的有效性与合法性问题”[4]。在社会组织研究领域，亦有薛美琴、马超峰运用“合法-有效”框架分析社会组织发展过程中的独立性问题[5]。

不同于李普赛特的宏观政治系统视角，本文主要从微观组织视角来对地方政府政策试验进行考察。合法性和有效性框架对于地方政府政策试验的分析具有重要的借鉴意义。地方政府政策试验的绩效主要来源于两个方面，一是试验政策本身能否解决当地的问题，即有效性，二是政策试验能否得到上级政府的认可并进而推广之。治理对象（当地社会），即内部，给予的功能性反馈是政策试验的有效性，但外部（主要是上级政府和中央政府）的价值性承认却不能称之为合法性。合法性是一种自下而上的认同和认可，上级政府的承认却是自上而下的认同和认可。合规性（compliance）本意为遵循法律。同时，“法律”不仅指强制执行的法律体系，还包括基于道德或道义角度的社会判断[6]。合规性即是指符合规则的状况，是一种自上而下的认同。因此，我们引入合规性的概念来替代合法性，建立对于地方政府政策试验的“合规—有效”框架。

本文中有效性一般指在地方政府政策试验的过程中，所试验政策在地方治理实践中具有的绩效和实际功用，表现为一种工具性和功能性。而合规性则是指，地方政府的政策试验是否在中央政府批准和允许的范围内展开，它同时包含了试验行为的合规性和试验政策的合规性两个方面。试验行为的合规性在于中央政府为地方政府所提供的试验空间大小，以及试验行为、试验领域的政治敏感性程度。一般来说，试验空间越大，试验领域政治敏感性越低，那么试验行为的合规性则越高。试验政策的合规性则表现为地方政府的试验政策与中央政策的一致性或冲突性程度。地方政府的试验政策与中央政策一致性越高、冲突性越小，则合规性越高。

（二）“合规-有效”框架下政策试验的分类

利用“合规-有效”框架，从有效性与合规性两个维度可以将地方政府政策试验分为具有代表性的四种类型模式（见图1）。其包括类型A合规且有效、类型B合规但无效、类型C不合规但有效、类型D不合规也无效等四种地方政府政策试验的理想类型。不同的地方政府政策试验，其动力机制、运作路径、自主性、目的性、价值性存在着巨大的差异，进而决定地方政府与中央政府在政策试验的过程中多样化的行动策略。在中央政府与地方政府的策略化互动中，政策试验的有效性与合规性并非一成不变，这也决定着政策试验的最终命运，即是否能够超越从地方试点到全面铺开的鸿沟。

图1　“合规-有效”框架下地方政府政策试验分类模式

地方政府政策试验的动力机制包括两个方面：一是对中央政策的测试、纠错与评估；二是地方政府想要通过政策试验达到更好的治理绩效，形成政绩。从目的性来看，一种是政策的测试，另外一种则是改革创新。基于政策测试目的的地方试验遵循自上而下的运作路径，即中央政府发布试点政策，地方政府获取授权后再进行试验，并测试、评估和反馈政策效果；基于改革创新目的的地方试验则是依照自下而上的运作路径，地方政府自主进行政策试验，取得较好的效果后再总结经验上升为中央政策，进一步全面铺开。从自主性上看，自上而下的政策测试属于授权试验，而自下而上的改革创新则属于自主试验。

三、蕉岭村级治理改革中的政策试验

（一）地方政府政策试验的实践过程

蕉岭县位于广东省东北部山区，地处闽粤赣三省交界，四面环山，地广人稀，全县总面积960平方公里，其中山地113.4万亩，耕地11.5万亩，呈现典型“八山一水一分田”的地理特征，现有人口22万余人。

2003年广东省全面推进农村税费改革，地方政府缺少财税来源，严重影响农村基层的有效治理。政府财政压力加大，基础治理缺乏投入，公共政策难于落地，基层自治难于施行，社会力量难于动员。同时，在村级治理中，由于缺乏监督，村民自治演变为村干部自治，村中重大事项都是由“一把手”说了算，成为了“一言堂”。蕉岭县管辖的村庄都实行了村党支部书记和村委主任“一肩挑”的模式，权力都集中与村主任（村支书）一个人身上，越发加剧了“村长独大”的负面状况。由于缺乏监督权力制衡，使得村官贪污腐败的现象屡见不鲜。蕉岭县纪委书记介绍，当时蕉岭县纪委每年查办的党员干部违规案件中，约有一半来自农村。

村务监督难落实、村民自治难落地的村级治理困境促使蕉岭县积极进行改革创新，开展政策试验探索。2007年，蕉岭县纪委出台在行政村设立“村务监事会”的政策。蕉岭县以三圳镇芳心村为试点，由村民代表会议民主推荐产生村务监事会。村务监督会由5名老党员、老干部、老模范等德高望重、具有公心的“三老”组成。从村庄试点到全县推广的过程遇到了困境，多数村干部对村务监事会持抵触态度。通过说服村干部，转变其思想认识，并逐步完善制度，促使村务监督政策试验在全县推广。2008年，全县只有10个村庄设立了村务监事会，到2009年底，全县有20多个村庄成立了村务监事会。随着村务监督制度的不断完善，村务监事会对村务、财务的监督取得了较好效果，得到了广东省纪委和梅州市纪委的充分肯定。2010年6月，广东省纪委常委姜斌到蕉岭考察，肯定了村务监事会“具有借鉴意义，值得总结推广”。随后，蕉岭县委县政府发布文件，要求全县97个行政村全部推广。到2010年7月底，全县94个村建立了村务监事会。

蕉岭县以村务监督为核心的改革创新政策试验取得了较好的成效，促使村民自治的监督权落到实处。通过地方政策试验的经验总结，蕉岭创造的村民监督委员会制度作为地方经验基础，在2010年促进了《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改，写入国家的基本法律。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条明确规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。”[8]

由于村务监督改革试验的良好成效，2013年蕉岭被中国国务院确定为“全国农村综合改革示范试点单位”，这为蕉岭县基层治理创新的改革之路提供了“先行先试”的政策机遇和机会结构。此后，蕉岭县继续在“村民理事制度”和“村级协商议事制度”等基层治理领域进行地方政府政策试验的持续性实践与创造。

（二）地方政府政策试验的“合规-有效”分析

蕉岭县以村务监督制度为核心的政策试验经历了试点、推广、铺开、总结等阶段，最终上升为全国性政策，写入国家基本法律。从试验目的来看，蕉岭县的政策试验属于地方政府改革创新。由于转型期的基层社会治理困境，具体而言是村务监督困境，促成了蕉岭县的政策试验。其动力机制来源于对于基层治理困境的破解需求，需要通过解决村务监督困境达到村级有效治理的效果，进而形成政绩。蕉岭县的政策试验采取了自上而下的运作路径，具体而言，地方政府提出试验政策，通过基层试点，取得成效后在地方全面推广，再总结经验上升为中央政策和全国性法律。实质上，地方政府以改革创新为目的的政策试验的运行路径经历了从地方政府到基层实践、再由地方经验到中央政策的由上而下再向上的复杂过程。同时，蕉岭县的政策试验是地方政府的自主性改革创新行为。中央政府对于创新社会治理的要求和激励，地方的治理困境难于解决，上级的政策激励与下层的治理压力共同强化了地方政府的改革冲动，促使自主性、探索性的政策试验的施行。

图2　地方政府政策试验的“合规-有效”动态变化

从动态性视角来看，蕉岭县的政策试验经历了从低合规性、低有效性到高合规性、高有效性的过程。第一，政策试验的初始期。试验政策由县政府制定，且与当时的国家政策、法律冲突；而试验行为是基于地方政府的改革创新，缺乏中央政府的授权。因此，这一阶段政策试验是低合规性且低有效性的。第二，政策试验的发展期。通过村级试点再到全县推广，县政府制定的试验政策取得了较好的治理效果，解决了地方的治理难题。一方面提升了试验政策的有效性，同时也提升了试验行为的有效性。这一阶段政策试验是低合规性但高有效性的。第三，政策试验的总结期。由于地方政府政策试验有效性的提升，省、市政府肯定了政策试验的治理成效，提升了合规性。进一步通过经验总结，上升为中央政策和国家法律，从根本上肯定了试验政策和试验行为的合规性。这一阶段政策试验是高合规性且高有效性的。此后，中央政府进一步将其确立为“全国农村综合改革示范试点单位”，形成了先试先行的政策机遇和机会结构，鼓励地方政府进行政策试验。同时，地方政府也以中央政府的试点授权作为政策试验的保护机制。这样就形成了持续性的从地方试验到全国改革的良性循环互动机制。

（三）地方政府政策试验中的央地互动

以改革创新为目的的政策试验，在合规性程度和来源上显然不同于以政策测试为目的的政策试验。前者以地方制定的试验政策为执行对象，后者则以中央政策为执行对象；并且，前者更多的是属于地方政府的自主行为，后者是中央政府的授权行为。以改革创新为目的的政策试验，在提升有效性与合规性后最终上升为中央政策。在这一中央政策推广全国执行时，也仍然需要进行以政策测试为目的的政策试验。本文主要关注从地方经验到中央政策的这一政策试验过程。

在地方政府政策试验的初始期和发展期，中央政府更多的采取策略化的放任，给地方政府改革创新的试验空间。在地方政府政策试验的总结期，地方试验的经验总结已经推广到中央层面。此时，中央政府依据地方试验的有效性，以及全国整体状况，有选择性的将地方试验政策上升为中央政策。同时，中央政府对于改革创新效果显著的地方政府一方面通过项目注入资源，另一方面则通过确立其改革创新试点区（试点单位）的身份，鼓励并授权地方政府的政策试验。政策试验过程中的央地互动是依据试验有效性与合规性的变化进行的策略化行为。

四、基本结论

本文利用李普塞特的合法性与有效性框架，引入合规性概念，在微观组织层面建构“合规——有效框架”，并对广东省梅州市蕉岭县改革创新的村务监督制度从地方试验到中央政策的过程进行了分析，力图揭示地方政府改革创新型政策试验的动态过程和运作机制。有以下几点，本文需要着重指出：一般来说，首先，以改革创新为目标的政策试验会经历从“低合规性-低有效性”状态最终转变为“高合规性-高有效性”状态的动态过程。如前所述，政策试验初始期基本处于低合规性且低有效性阶段；随着政策试验的发展，可能出现低合规性但高有效性阶段；政策试验总结阶段，在高有效性的基础上，政策的合规性随之上升，并呈现高合规性和高有效性。值得进一步指出的是，地方政府政策试验的三个过程并非线性发展的，而可能会出现反复与交叉。

地方政府与中央政府的策略化互动的逻辑基础是政策试验的有效性与合规性变化。地方政府行动的基础策略和过程为：首先为政策试验初始期，通过分级试点的方式规避风险；其次为政策试验发展期，通过修正、调节试验政策提升有效性；最后是政策试验的总结期，地方政府通过科研机构进行地方经验总结，同时利用学术会议、新闻媒体、呈送报告等多元渠道推广经验。而中央政府的行动策略和过程为：在初始期和发展期，中央政府采取放任的策略为地方政府提供改革试验空间。政策试验的总结期，中央政府依据政策有效性和适用性，有选择地将其上升为中央政策和国家法律，并进一步进行全国的推广。对于改革创新取得较好成效的地方政府，中央政府给予其改革创新试验身份和项目化的资源注入，创造“先试先行”的机会结构，鼓励并授权地方政府持续性的政策

试验。

政策试验具有不同的类型，本文仅对以改革创新为目的的政策试验进行了研究。同时政策试验本身是一个非常复杂、多阶段的过程，对于其实践过程中的其他一些重要阶段，如政策试验初始期的分级试点，政策试验经验总结后的全国推广等，其内部机理和运作逻辑是什么、地方政府与中央政府扮演着什么样的角色、采取怎样的行动策略？这些问题的回答对于揭示政策试验的运行规律、深化对于政策试验的理解、改善政策试验的治理绩效都具有重要意义，需要我们在以后的研究中继续深入探讨。

［参考文献］

[1]周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011，（10）.

[2]韩博天.通过试验制定政策:中国独具特色的经验[J].当代中国史研究，2010，（3）.

[3]西摩·马丁·李普塞特.政治人：政治的社会基础[M].张绍宗，译.上海:上海人民出版社，1997.

[4]蔡禾.国家治理的有效性与合法性——对周雪光、冯仕政二文的再思考[J].开放时代，2012，（2）.

[5]薛美琴，马超峰.社会组织的独立性：合法与有效间的策略选择[J].学习与实践，2014，（12）.

[6]张鲜华，孔龙.基于合规性的企业社会责任信息披露策略分析[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2014，（4）.

［责任编辑：索原］

［作者简介］郑永君，华中师范大学中国农村研究院助理研究员，华中师范大学2014级政府经济学专业博士生；张大维，华中师范大学社会学院副教授，硕士生导师，湖北省社会发展与社会政策研究中心、湖北经济社会发展研究院研究人员，湖北武汉430079

［中图分类号］D67

［文献标识码］A

［文章编号］1004-4434(2016)06-0040-04

［基金项目］教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府治理中的‘试点制’研究”（15YJC810024）