城市社区治理：研究进路与发展态势

尹　浩，陈伟东

城市社区治理：研究进路与发展态势

尹浩，陈伟东

［摘要］通过对城市社区治理文献的梳理，发现学界目前主要借鉴以国家为中心、社会为中心、市场为中心以及网络为中心治理的四种理论分析进路。在研究内容与发展态势上，侧重于公共权力主体的社区治理、社会组织参与的社区治理、企业社会责任下的社区治理等六种类型。其中，突出治理过程中多主体的有效互动和联系是国内学者在社区治理变迁研究中的共识。在治理理论范式的应用上，相比于以国家为中心、以社会为中心等治理理论与整体性治理理论以及社区治理技术的开发应用于中国城市社区建设将是未来城市社区研究的重点和方向。

［关键词］治理；城市社区；社会组织

20世纪90年代初期的基层社会的直接选举曾被认为是中国民主宪法治理的开端，是培育中国民主的生长点，也被规划为自下而上由基层民主扩展到政府管理中层民主的理想道路[1]（P64-69）。然而经过近20年尝试，基层民主选举的声音渐渐衰弱，并被基层治理的声音所压倒。党的十八届三中全会提出的要“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标的设置，“治理”一词的使用更是达到前所未有的高度。国内学界据此反思得出中国社会管理的基础不同于西方社会管理建构在选举式民主的基础上，更应该是一种治理式民主，治理“作为一种具有影响力的思想观念在某种程度上正在塑造着中国政治转型的方向和进程”[2]（P130-137）。

一、治理基础理论的研究

按照国家-市场-社会三分法，治理理论可以划分为以社会为中心的治理理论、以市场为中心的治理理论、以组织网络为中心的治理理论及以国家中心的治理理论四大类。四大流派因理论视角差异，各有特性（如表1）。其中，整体性治理代表着以国家为中心治理发展的理论前沿，在理论建构上借鉴吸收了网络治理理念，并能够便捷地与组织理论结合。从理论产生的社会背景上来看，却又有着相同基因，即无论是以社会或市场为中心的治理还是以国家为中心的治理，甚至是网络治理，其前提都是建立在社会充分发育的基础之上。这意味着治理理论本身所倡导的合作共治、善治、协作等理念，为我国社会建设和人文社会科学理论发展提供了理论上的指导与借鉴。

表1　治理理论的四种分析进路

续表

二、治理内容的研究

城市社区治理内容主要涉及各类主体与社区治理的关系，现有文献主要从公共权力主体、居民、社会组织三个角度论证治理内容。

（一）公共权力主体与社区治理

受西方新公共管理理论影响，强调政府职能在社区管理中应将划桨与掌舵分开，倡导现有全能型政府向有限型政府转变成为学界分析的主流。具体而言，有学者借用新公共管理理论理念，将政府功能定位于有限政府和有为政府范围内[3]（P17-19），强调政府的有限性。在功能角色转型上，有学者认为政府应树立指导者、社区公共服务供给方、社区社会组织的培育者[4]（P79-83）三种角色。该分析范式预设国家与社会的二元对立，社会的发育和发展有利于抵制国家的“恶”，实现最大的“善”。西方学者建构这一理论时，因社会本身发育较为完善，不自觉地将社会因素忽略掉，强调国家边界限制的重要性。如果不加批判地运用这种范式来分析中国的城市社区治理和社会转型中的国家与社会的关系，会有简单化对待的可能。但是，这种以社会为中心的分析范式却为我们研究社会发育、社会组织的产生、发展提供了有价值的参考。

（二）社会组织与社区治理

针对城市社区管理中出现的政府服务供给的单一性与居民需求的多样性、政府服务供给不足与居民需求旺盛的两对矛盾，国内学者寄希望于社会组织的专业化、多样化服务功能，以促进居民服务需求种类和数量的满足，并进而弥补政府社区治理政策的失灵。为此，有学者提出社会组织的功能应集中于“利益协调、矛盾化解、服务提供、环境维护、就业拓宽”等[5]（P63），强调社区民间组织参与社区的公共事务，注重培育社区社群共同体[6]（P91）。社会组织的功能虽然得到了学界共识，也在域外地区得以大显身手，弥补了市场、政府服务的不足，但因赋予了社会组织过多的社会职能，尤其是在目前我国社区的行政体制下，社会发育不充分、社区自治角色不突出，如果盲目赋予社会组织过多的功能定位，忽视了各类社会组织运行的边界，易造成社会组织运行的行政化，可能沦为政府的“另一条腿”。针对此，部分学者提出应注重对社会组织能力建设的培养和提升，以及通过对社区志愿者组织和个人的激励机制[7]（P101-105），推动社区宏观治理结构的调整。以社区能力建设和激励机制研究为切入点，通过对社会组织内部治理结构的完善，对社会组织专业性、能动性的提升有一定的积极意义，但对于社会组织边界界定和赋予超出自身功能的角色定位帮助有限。

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（三）居民参与和社区治理

政治参与是政治发展中关键的一环，而现实政治参与的冷漠、参与水平不高的困境历来为学界所关心。放置于社区场域中，被动参与、动员参与等概念被构建描述现有社区居民参与不足、公共事务关心不够的场景。谭德宇以我国社会现代化进程为背景，借助于社会主义特色民主理论视角，探究社区居民参与对社区民主发展的影响[8]（P43）。意识到这个问题的存在，学者李辉通过对上海社区积极分子政治参与的考察，以经济人为假设，得出社会报酬是影响社区居民参与重要变量的结论[9]（P97-117），但该结论对于低保户等特殊群体的强制性参与则解释有限。对此，有学者沿袭此理论分析思路，借助利益相关者理论进行补充[10]（P30-33），但在探讨利益相关者对居民参与和社区治理结构影响时，因忽略了利益相关程度与参与广度、深度测量，不无遗憾。

同时，考虑到居民公共参与还受参与渠道、沟通技术等因素影响，有学者设想通过互联网平台，拓宽居民参与治理的渠道[11]（P31-36），以提高居民参与水平。互联网公民参与和公益创投活动源头为欧美国家，因是新近产物，从研究层次上来看，主要以引介国外运作经验为主，辅以描述国内地方经验，鲜有涉及理论层面分析。这可能与公益创投和互联网参与研究在中国刚刚起步，并且相关基础理论发展滞后有很大关系。也有学者借助协商民主等理论，提出通过搭建协商平台，培养居民的公民意识，用以缓解中国城市社区公共事务参与难题[12]（P99-101）。 协商民主理论是应对竞争性民主理论而产生，因其适合处理复杂性的公共性事务而被学者引入到社区治理机制分析中。社区民主协商实现的关键前提在于利益相关方的召集和协商过程中对多样化意见的尊重。但从现有的文献来看，对多样化的尊重与利益相关者的参加被学者有意无意地忽略掉了。

三、社区治理模式的研究

国内文献关于社区治理模式的研究，主要有政府主导型社区治理模式、社区居民自治主导兼顾政府协助型治理模式、政府和社区居民自治合作治理型三种类型[13]（P5-13）。从我国社区建设的阶段出发，国内学者通常倾向于合作型治理，认为中国城市社区建设模式变迁属于一种自上而下性质的“规划性变迁”。除此之外，也有部分学者将社区治理结构转变的动力归结为社区草根性组织的发展[14]（P94-96）。如果从社区治理的微观角度上来看，草根性组织的生长虽然有助于社区治理主体的多元化，但社区草根性组织的生长离不开政府放权下的制度空间，自下而上对推动社区治理结构有一定的帮助，但忽略了制度自主空间的分析。

中国地方社区治理模式的出现是在中央文件的授权下，因地制宜实践探索总结出来的地方经验。“中央目标往往具有指导性和整体性，而地方政府则根据自身的偏好和行为能力的强弱显现出更为明确和具体的、具有本地化特色的地方目标。”[15]（P61-79）中央文件或领导人讲话精神为地方社区建设制度的制定预留了一定的自主空间。自2000年中办23号文件出台以后，地方社区建设模式纷纷亮相，加之民政部在各地进行的社区建设实验，2000年初，形成了江汉模式、上海模式、盐田模式、沈阳模式等实践类型[16]（P3）。它们是地方因地制宜创新社区治理的产物，为制定和完善我国城市社区运行制度组织职能体系奠定了坚实的基础。当一个地方经验形成为实践模式时，就意味着满足一定条件在相当地域推广的可能性。这意味着社区管理体制环境不改的情况下，地方社区管理体制的创新难以持久，受制于中国体制性约束的路径依赖，“下改上不改，改了也白改”，“穿新鞋走老路”难以避免。

四、社区治理转型与治理技术的研究

针对社区治理未来的走向，国内学者也进行了深入的探讨。杨敏从计划经济向市场经济转轨过程中，探讨传统适应于单位型社会下的管控治理理念已经不适用于市场经济下的社区建设，为应对传统计划经济下管控治理手段的失灵，政府应树立起由管控到服务转变的理念，改变“以往那种单一管控的思路，确立以服务引领管理和治理的理念，寓治理和管理于服务之中，通过良好的终端服务实现基层管理和治理，以实现‘管控型社会管理’向‘服务型社会管理’的转变”[17]（P1-7）。以治理理念为纲，其他学者也纷纷提出了协作性治理、层级治理、多中心治理、复合治理、网络治理等众多词汇，描绘中国城市社区未来发展的图景。微治理与开放空间会议技术、网络治理、主体互构论下的社区治理等众多理念与技术纷纷登场，指导着中国城市社区未来发展方向。上述分析概念形式上的差异并不能掩盖传统治理概念的内涵，突出治理过程中多主体的有效互动和联系是国内学者在社区治理变迁研究中的共识。

总体而言，研究城市社区治理体系的文献所依赖的理论多建构在“国家政权建设理论”“公民社会理论”“社会变迁理论”等理论基础之上。在研究方法上，主要包含过程-事件分析、结构功能分析，少部分文献也有历史制度主义的影子。从研究方法上来看，呈现出注重当下的实证分析，但同时存在着在历史宏观性方面，纵向比较研究不够，横向比较研究挖掘不充分等瑕疵。在治理理论范式的应用上，相比于以国家为中心、以社会为中心等治理理论，整体性治理理论应用和分析不足。从目前的文献来看，国内学者主要还是以引入介绍为主，评论分析为次。这可能与整体性治理理论刚刚兴起有关，基础理论发展的局限使新兴理论的应用备受影响。另一方面，社区治理技术研究与应用刚刚开始，也将成为未来城市社区建设研究的着力点和方向。

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[16]陈伟东.社区自治 自组织网络与制度设置[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[17]杨敏，杨玉宏.“服务―治理―管理”新型关系与社区治理新探索[J].思想战线，2013，（3）.

［责任编辑：索原］

［作者简介］尹浩，长江师范学院政治与历史学院讲师，博士，重庆408100；陈伟东，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心主任，教授，博士生导师，湖北武汉430079

［中图分类号］D67

［文献标识码］A

［文章编号］1004-4434(2016)06-0131-04

［基金项目］重庆社科规划博士项目“城市社区结构碎片化的整体性治理研究”（2015BS033）；教育部青年基金项目“空间正义视角下‘社区公地’治理研究”（15YJC840027）；长江师范学院科研资助项目