公务员工资调整机制的国际经验及其启示※

柴茂昌

公务员工资调整机制的国际经验及其启示※

柴茂昌

内容提要：公务员工资调整机制是确保公务员工资水平与国民经济发展水平相协调、与社会进步相适应的重要保障，也是未来我国公务员工资制度改革的重要内容。美国和日本政府基于公务员与企业相当人员工资调查与比较的理念和方法建立了公务员工资调整机制，在实践中取得了较好的成效。总结美国和日本公务员工资调整机制的经验和启示，可以为我国建立正常的公务员工资调整机制提供有益的参考。

公务员工资工资调整工资调查工资比较

公务员工资制度是国家公务员制度的重要组成部分，深化其改革、确保公务员工资充分发挥激励和保障作用，是推进国家治理现代化的重要战略之一。改革开放以来，我国公务员工资制度在1985年、1993年和2006年进行过三次较大的改革，并分别对公务员工资标准进行了相应的提高。2006年以来我国公务员工资标准长期没有进行调整，使得公务员工资增长滞后于经济发展与其他社会群体工资增长；与此同时社会公众对公务员是否应该涨工资还存在一定的争论和分歧。出现这种公务员和社会公众都不甚满意的尴尬现状的深层次原因在于我国还没有建立起科学的、正常的公务员工资调整机制，未能有效地回答如何调整公务员工资、工资调整的标准和依据是什么等关键问题。实际上，1993年的公务员工资制度改革就已经明确提出要建立公务员工资正常增长机制，同时我国《公务员法》也规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。”基于以上法律和政策的要求，以及解决现实问题的需要，中央政府“下了很大决心，要建立正常的工资增长机制，今年是非常关键的一年”（李婷婷，2016）。这说明建立正常的公务员工资调整机制、及时地调整公务员工资已经成为中央政府当前非常关心的改革内容。

公务员工资调整机制是指为了使公务员工资处于比较合理的水平，确保公务员工资水平与国民经济发展水平相协调、与社会进步相适应、与社会其他群体的工资调整幅度相一致而建立起来的、对公务员工资标准进行定期和有规律地调整的制度。正常的工资调整既包括工资的增长，也包括工资“停滞”甚至工资降低的情况。建立正常的公务员工资调整机制有利于提高公务员工资制度本身的科学性、合理性并增强社会对公务员工资的公平性感知。《公务员法》并没有对构建公务员工资调整机制的具体办法进行明确的规定，在这样的背景下，了解国外发达国家公务员工资调整机制的实践和经验，对我国探索建立科学合理的公务员工资调整机制有重要的借鉴价值。本研究着重介绍了美国联邦政府公务员和日本国家公务员的工资调整机制，总结其实践经验，以期为我国建立起正常的公务员工资调整机制、解决公务员工资水平决策困境提供理论支持和政策建议。

一、美国联邦政府公务员工资调整机制

美国联邦政府公务员分为白领雇员和蓝领雇员，分别受到不同的工资体系的管理。蓝领雇员根据联邦蓝领工资表进行管理，而白领雇员的管理是建立在政府通用职位分类体系基础上的，受通用工资表（General Schedule，GS）管理。其中通用职位分类体系及相应的工资系统涵盖了美国联邦政府几乎全部白领雇员，职位类型包括专业类、行政管理类、技术类以及事务类，因此更加贴近于我国对公务员的范围界定。本研究以美国联邦政府公务员白领雇员为对象，分析其工资调整机制。

美国联邦政府公务员的工资调整包括两大机制：一是针对所有公务员的年度工资普调 （即通常意义上的通用工资表GS的增长）；二是针对特定地区所进行的区域工资调整。前者反映总体的国民经济和社会发展状况，保证公务员工资水平同社会工资变化幅度保持大致相当；后者则是针对在一些地区工作的联邦公务员工资与当地企业工资水平存在的不合理差异所进行的调整，以确保联邦公务员工资与当地的劳动力市场相一致。

1.年度工资普调

美国联邦政府公务员的年度工资普调是依据整体劳动力市场每年薪资上涨情况对通用工资表所进行的调整。该调整的依据是雇用成本指数（Employee Cost Index，ECI），它是由美国劳工统计局提供的，反映市场劳动力雇用成本的变化。该指数是季度性的测量指标，它包含了以下雇主需要支付的员工成本：工资；带薪假等福利；法定保险；补充性工资，如加班费等。雇用成本指数全面衡量了劳动力市场中企业为劳动者支付的总薪酬成本及其变化。根据法律要求，联邦公务员工资上涨幅度应比根据雇用成本指数测算的上一年度私营部门雇员工资上涨幅度低0.5％，具体的测算方法是将调整年份前一年第三季度的雇用成本指数与再之前一年第三季度的雇用成本指数进行比较。举例来说，如果2014年第三季度企业雇用成本指数同比 2013年第三季度高2.5％，则2015年通用工资表整体上调2％。

国民经济发展状况对企业雇用成本指数的影响是直接的。根据经济形势的不同，每年联邦公务员的工资增长幅度有较大的区别。通过研究2000年以来历年通用工资表增长率（参见图1），可以发现2000-2010年间公务员工资长期保持正增长，增长率在1.5％-3.8％之间；2011-2013年则处于工资冻结状态（增长率为零），直到2014年才开始恢复增长。同时，公务员工资并没有出现负增长的情况。

图1　2000年以来美国通用工资表（GS）增长率资料来源：根据美国人事管理署网站历年通用工资表（GS）数据整理。

2.区域工资调整

区域工资调整是美国联邦政府公务员的第二种工资调整方式，也被称为特殊工资调整，其目的是确保相同地区内从事类似工作的联邦政府公务员工资与企业人员工资保持一致水平（毛艾琳，2014）。美国联邦政府根据都市统计区标准划分了工资区，区域工资调整意味着对不同工资区的联邦政府公务员的工资调整也存在差异，其依据是同地区内同类职位在私营部门中的工资水平。区域工资调整充分反映了美国联邦政府工资哲学：基于不同地区而灵活地支付与当地企业员工大体一致的工资水平，既保障公务员工资的竞争性，也避免公务员工资过高造成财政压力和引发民众不满。在长期的制度实践过程中，美国联邦政府确定了公私工资差异的临界点为5％，也就是要求把同地区公务员和企业人员的工资差异控制在5％以内，一旦突破5％，则视为存在工资不平等的现象，就应对该地区联邦公务员工资进行调整。

进行区域性工资调整的核心是建立公务员与企业人员工资调查比较制度，即将公务员与当地从事类似工作内容和职责的相当职位或人员的工资进行调查和比较。其整体流程大致分为六步：

第一步，美国劳工统计局对32个工资区进行调查，调查对象包括雇用人数在50人以上的机构，通过职位评价技术即评价公务员职位和企业人员职位的“价值”，在企业中找出与公务员从事类似工作内容、承担类似责任的职位，实现公务员职位与企业职位之间的“可比性”。

第二步，由美国人事管理署计算地区内工资差距和地区工资支付额。根据劳工统计局的调查，人事管理署比较同一工资区内公私工资差距及地区工资支付额，并将相关数据结果提交到联邦薪酬委员会。

第三步，由联邦薪酬委员会向总统薪酬办公室提出工资调整建议。具体内容包括地区工资支付额、劳工统计局的工资调查与比较情况等。

第四步，由总统薪酬办公室全面审核工资调整建议并向总统提交报告。总统薪酬办公室要全面审核工资调整建议，确定工资支付额，并向总统提交报告。

第五步，由总统审核和发布工资调整数额。总统负责审核报告并有权提出代替方案，如果总统没有提出替代方案，则发布总统令批准工资调整数额。

第六步，国会批准总统确定的工资调整数额。（丁进，2013）

3.美国联邦公务员工资调整机制的成效

首先从宏观上看美国联邦政府公务员工资水平情况。根据劳工统计局于2013年5月发布的美国各行业工资数据统计，美国共计约1.33亿就业人员，平均小时工资为22.33美元，平均年薪为46，440美元；其中，管理类人员（Management Occupations）工资水平最高，平均小时工资为53.15美元，平均年薪为110，550美元。美国联邦政府公务员的平均小时工资为34.47美元，平均年薪为71，690美元。①资料来源：美国劳工统计局网站［EB/OL］.http：//www.bls.gov/bls/blswage.htm#National.通过比较发现，美国联邦政府公务员工资水平明显比社会平均工资水平高，幅度高达55.4％（年薪），这说明其工资水平处于社会偏上等水平。但考虑到联邦政府类职位多为管理性质职位，与具有较强可比性的管理类人员工资相比，公务员工资水平则明显偏低，管理类人员平均年薪比联邦政府公务员高54.2％。

除了进行宏观比较之外，更有价值的是对公务员与企业人员的工资差距进行更加精准地比较。按照美国联邦政府采取的以职位为基础的公务员与企业相当人员工资调查和比较方法进行的工资测算结果显示，公务员的平均工资比企业相当人员低 26.3％ （Bradley，2012）。Condrey等人（2012）则认为，联邦政府公务员与企业人员的工资比较存在结构上的不均衡现象，即较高级别职位的联邦公务员与企业人员相比工资偏低，较低级别职位的联邦公务员工资比企业人员高（参见表1）。

表1　美国联邦通用工资表与企业工资差距单位：美元

总之，从宏观和微观两方面的工资比较情况来看，联邦政府公务员平均工资整体水平低于企业中管理类人员。职位低、学历低的公务员工资水平比企业相当人员略高，而职位级别高、学历水平高的公务员工资则比企业相当人员低。

二、日本国家公务员工资调整机制

日本国家公务员分为一般职公务员和特别职公务员：一般职公务员包括一般行政职员、外交官、税务署职员等；特殊职公务员包括大臣、大使、法官、国会职员等。国家公务员中的一般职公务员属于较为普遍定义的公务员，本研究的日本国家公务员工资调整机制的适用对象也正是一般职公务员。

日本《国家公务员法》规定，国家公务员工资水平应顺应经济社会的变化，日本人事院应就公务员工资水平是否合理进行经常的、必要的调查研究；决定公务员工资水平的要素主要包括生活费和民间企业人员工资水平等。日本据此确立了调整公务员工资水平的机制：对公务员和企业相当人员进行工资调查和比较，以“人事院工资劝告”的方式进行调整。人事院工资劝告指的是人事院于每年进行官民工资比较，确定公务员工资增长率，向国会提交工资修改法案，经国会审议后实施（刘昌黎，2010）。

1.日本国家公务员工资调整的依据及程序

日本公务员工资调整的依据主要是全国工资调查与比较的结果。全国工资调查与比较机制具体的内容及流程包括以下六个部分。

第一，由日本人事院组织实施工资调查。每年4月全国工资调查由日本人事院组织实施。调查对象包括一般职公务员和民间企业雇员，调查的主要内容是私营企业的工资政策、工资水平和奖金情况等。

第二，将公务员工资与企业人员工资水平进行比较。在民间工资水平调查数据出来后，采用以人力资本要素为基础的比较方法，对同地区内职务、学历、年龄相类似的公务员和企业人员工资水平进行比较。

第三，进行生活费用调查。考察各地消费者物价指数，计算时采用物价指数加权平均方式，了解家庭生活费和消费者物价指数状况，计算出标准生活费用。

第四，听取各方意见，修改工资表以及各种津补贴。调查时广泛听取各阶层国民的意见，综合考虑官民工资差距和社会形势。

第五，形成人事院工资建议，提交给国会和内阁。依据《国家公务员法》，决定工资表和津贴的修改比率和内容。

第六，由国会审议修正工资建议、内阁决定是否采纳人事院建议。日本人事院组织的工资调查与比较及提出的工资调整建议具有较强的客观性和权威性，基本都获得国会决议通过，内阁政策采纳。

2.日本公务员工资调整机制的成效

基于日本公务员工资调整机制的内容及程序，可以发现，企业人员工资水平的变化是公务员工资水平调整的依据，一方面从时间上来说，日本公务员的工资调整相对于企业人员工资水平的变化是较为滞后的；另一方面从工资增长率方面来说，大多数年份公务员工资增长率都显著低于企业人员工资增长率，平均约低2％左右。从2001至2013年数据来看，公务员工资调整非常灵活，既有增长，也有降低，也包括了工资零增长的情况。其中公务员工资增长的年份只有2007年，增长幅度也仅有0.35％；其他大多数年份是负增长或者零增长，这也反映出日本经济的缓慢发展。

从实践运行来看，日本公务员工资调整机制在确保了公务员工资大体上“紧随”企业人员工资水平的同时有效地控制了公务员工资水平。与美国相比，日本更为强调具备相同或类似人力资本水平的劳动者之间工资水平的比较，那么据此方法进行比较就更能反映出日本公务员工资低于企业人员工资的情况。表2的数据显示，公务员工资水平普遍低于相当职位层次企业人员的工资水平。

表2　日本公务员与企业人员工资对比情况单位：日元

三、国外公务员工资调整机制的经验

经过多年的发展，美国和日本形成了较为完善的公务员工资调整机制，基本保证了公务员工资定期规律性地调整、参照并紧随企业人员工资水平情况，主要经验包括以下三个方面。

1.建立公务员年度工资调整机制来适时调整公务员工资水平

市场经济条件下随着外部环境变化频率的加快和企业竞争的加剧，企业人员的工资也变得更加不稳定。在这样的情况下，公务员工资也理应紧跟国民经济发展形势而变化。从工资调整频率上来看，美国和日本政府都采取了年度工资调整的频率；从工资调整幅度来看，二者公务员工资调整幅度较为灵活，美国出现过工资增长、工资增长冻结的情况，而日本公务员工资更是较长期处于负增长状态；从工资调整结果上来看，二者都努力保证公务员工资紧贴外部劳动力市场，使公务员的工资水平与企业类似职位或相当人员的收入大体持平。

2.参照企业工资水平及变化来确定公务员工资调整的依据

在劳动力市场中政府是特殊的雇主，公务员工资可以视为公务员这种特殊的劳动力的“价格”，它很难通过市场机制自然形成，因此通过参照企业工资水平来确定公务员工资成为较为合理和通行的工资决定方式（董克用、王丹，2008）。公务员与企业相当人员工资调查和比较机制选择企业中与公务员有比较和参照价值的人员或职位并进行工资比较，是确定工资差距和进行工资调整的关键技术。由于公务员管理方式和国情的不同，美国和日本的公务员与企业相当人员工资调查比较机制也存在一定差异：美国通过职位评价技术对具有相类似“价值”的公务员和企业职位进行工资调查与比较，日本则强调对政府和企业中具有类似人力资本水平（如年龄、学历、工作经验等）的人员进行工资调查和比较。

3.公务员工资水平比企业相当人员工资水平略低

与市场接轨的公务员工资水平调整机制并不意味着公务员的工资要与市场中同类人员保持完全一致甚至更高，相反是要 “适当滞后”，确保公务员工资合理适度。美国和日本政府倾向于把公务员工资定位于“匹配”市场并“略有滞后”的位置：即在保证公务员工资及时调整的基础上，使公务员工资水平略低于企业相当人员。事实上，美国历史上最早在应用可比原则来确定政府工作人员（美国海军蓝领工人）工资水平时，就规定其工资应做到“紧随”而非领先私人机构；具体的工资调整方式也从调整幅度和调整时间两方面确保联邦政府公务员工资水平略有滞后。

四、国外公务员工资调整机制对我国的启示

建立正常的公务员工资调整机制是未来公务员工资制度改革的重要方向。我国应从解决公务员工资面临的实际问题入手，建立起公务员工资调整的制度体系。

1.从总体上看，为了保持公务员工资适时调整，应建立起以一年或两年为周期的定期工资调整机制

过去我国公务员工资调整频率偏长，导致公务员工资水平脱离社会经济发展，在一定程度上损害了公务员职业的尊严，对公务员的激励程度严重不足。同时，工资调整周期太长容易导致工资差距不断累积，每次工资调整的幅度也必然较大，容易引起社会民众的不满。因此，正常的公务员工资调整机制应该体现出工资调整的“规律性”，及时进行调整，减少工资调整带来的震动。

2.建立公务员工资调查比较制度来为工资调整提供科学的依据

落实公务员工资调整机制、确保公务员工资参照市场工资水平的重要机制就是公务员与企业相当人员工资调查比较机制，它要求公务员工资水平应与企业中可比人员和相当职位的工资水平大体一致。在当前社会公众对公务员工资水平高低还存在较大争议的背景下，为了较为彻底地解决公务员工资水平的争论、了解公务员当前真实工资水平，有必要尽快开展公务员与企业人员的工资调查，开发出符合中国国情的工资调查与比较方案，并按照比较方案进行“公私”工资比较，从而准确地掌握公务员与企业相当人员之间的真实工资水平差距，解决工资调整的科学性依据来源问题。

3.加强对公务员工资制度的规范和监督

公务员工资来源于政府财政，理应受到权力机关和民众的监督。当前我国公务员工资制度还面临一定的社会质疑，要建立公务员工资调整机制，就需要首先加强对公务员工资的规范、健全公务员工资监督体系，提高民众对公务员工资的理解和认可程度。中共十八大以来，中央政府加强了对公务员的管理，出台多项政策要求清理不合理的津补贴和福利，使公务员工资体系更加结构合理、管理透明。阳光是最好的防腐剂，进一步巩固十八大以来公务员规范管理取得的成果，加强权力机关、政府内部和社会舆论对公务员工资的监督，是提高工资管理的科学性、民主性，逐步消除社会公众的疑问、提高公务员工资改革的可接受程度的重要途径。

1.李婷婷：《政协委员何宪：公务员基本工资占比有望进一步提高》，《新京报》2016年3月14日。

2.毛艾琳：《政府公务员与企业职工工资比较方法研究》，《安徽行政学院学报》2014年第6期。

3.丁进：《国外公务员工资水平调查及对我国的启示》，《人力资源》2013年第8期。

4.Bradley D H.Comparing Compensation for Federal and Private-Sector Workers：An Overview［J］.Congressional Research Service Report for Congress，2012：1-28.

5.Condrey S E，Facer R L，Llorens J J.Getting It Right：How and Why We Should Compare Federal and Private Sector Compensation［J］.Public Administration Review，2012，72（6）：784-785.

6.刘昌黎：《日本控制国家公务员和公共企事业薪酬的做法与成效》，《现代日本经济》2010年第4期。

7.董克用、王丹：《建立中国公务员工资水平调查比较机制的理论基础》，《中国人才》2008年第8期。

［责任编辑：沈卫平］

F244

A

1009-2382（2016）06-0075-05

※本文为国际关系学院中央高校基本科研项目“中国公务员工资决定机制研究”（项目编号：3262016T43）和中国行政体制改革研究会行政改革研究课题“我国公务员薪酬制度改革和激励机制研究”（项目编号：2016CSOARJJKT017）中间研究成果。

柴茂昌，国际关系学院公共管理系讲师（北京100091）。