新常态下中国能源供给侧结构性改革困境与对策※

柳亚琴　赵国浩

新常态下中国能源供给侧结构性改革困境与对策※

柳亚琴赵国浩

内容提要：新形势下国内化石能源市场正处于“需求强度减弱期、过剩产能消化期、环境制约强化期”的“三期”叠加阶段，同时可再生能源有效供给量不足。能源供给侧结构性改革对减少煤炭使用量，降低二氧化碳排放强度以及节能减排目标的实现至关重要。本文适应当前经济发展新常态的诉求，以应对气候变化和雾霾治理为背景，厘清能源供给侧结构性改革内涵，提炼新常态下能源供给侧结构性改革的原则和目标，并从管理体制、技术创新和政策保障三个层面提出推动能源供给侧结构性改革建议。

新常态结构性改革能源互联网 政策性金融服务

随着中国经济发展进入新常态，能源发展呈现“三低三严”的新常态，具体表现为“低增速、低增量、低碳化”的三低态势和“能源安全供应、生态环境保护、温室气体减排”三重严格约束的新状态。为了适应能源发展新常态，以煤炭为主的能源结构必然面临改革，需严格控制能源特别是煤炭消费，优化提升能源供给结构，更加注重能源高效、清洁、低碳发展，促进能源发展由量的扩张向质的提升转变。

一、中国能源供给侧结构性改革面临的困境

1.能源需求侧较低增速下，增量规模依然巨大

随着中国经济的快速发展，特别是2000年中国加入WTO以后，中国经济与世界经济融合共生，取得了举世瞩目的成就。2012年以来，中国经济发展步入新常态，经济增长速度开始放缓，由2011年的9.3％下降到2012年的7.7％，2015年的6.9％，能源发展也不可避免地进入新常态，消费增速放缓，但消费总量规模依然巨大。从图1可以看出，2000-2014年间能源消费增速波动明显，在2008年次贷危机之前，能源消费平均增速高于GDP平均增速，经济表现为粗放式增长，次贷危机后随着“4万亿”投资政策的落实，能源消费增速不断调整，自2011年“4万亿”投资红利消失后，能源消费增速呈现明显下降趋势，但其总量依然巨大，并一直保持持续增长的势头，总量从2000年的14.7亿t标准煤上升到2014年的42.6亿t标准煤，15年间增长到2000年的2.9倍，年均增加1.86亿t标准煤。

2.对外依存度高、结构性矛盾突出

经济学中讲自然资源禀赋概念，中国能源格局多年来一直以煤炭为主体，其所占比重虽然逐渐减少，但绝对主导地位优势仍将长期保持，主要原因在于中国经济社会生活最基本的发电和取暖两大能源供应都是以煤为主。自2009年中国煤炭产业增值税由原来的13％提高到17％以后，中国开始成为煤炭净进口国家。2011年首次成为世界最大煤炭进口国后，煤炭的进口量大幅度增加。2014年，中国煤炭净进口28548万吨，对外依存度达到10％以上。而发达国家从20世纪60年代就开始加快油气取代煤炭的进程，煤炭消费在一次能源消费中所占比重至今均未超过40％。中国石油消费需求近年来随着经济的快速发展不断增加，2014年石油对外依存度达到60％左右，但在一次能源消费中所占比重长期以来一直低于发达国家水平；2014年中国天然气表观消费量为1800亿立方米，同比增长7.4％，其中进口天然气580亿立方米，对外依存度达32.2％。另外由于科技发展水平限制，中国新型能源的开发利用程度低于发达国家，特别是与法国相比，新型能源所占比重仅为法国的1/5左右。中国能源供给体系的问题在于煤炭比重过大，清洁能源的开发利用较快，但比重太低。在中国经济发展新常态和日益紧迫的全球减排温室气体形势下，中国能源供给结构改革必然面临较大困难。

图1　2000-2014年中国一次能源消费总量及同比增长

3.多因素引起煤炭需求增速下降、产能过剩压力增大

经济社会发展日新月异，作为带动煤炭消费的两驾马车——城镇化和工业化进程加快，势必引起煤炭消费总量的持续增长，但能源结构调整和环境保护又对煤炭消费量增长形成制约，同时进口低价煤也对国内煤炭市场需求造成一定影响。由图2可以看出，煤炭消费增速自2011年以来出现显著下降趋势，从2008至 2011年平均 5.9％的增速下降到 2012至2014年不足1％，而同期GDP增速仅由9.6％放缓到7.6％。特别是2014年GDP增速达到7.4％的情况下，煤炭消费增速为-2.9％，15年来首次出现负增长，预示着中国经济增长与煤炭消费增长的进一步脱钩。目前中国产能过剩的电力、钢铁、建筑等行业消耗了煤炭总量的90％以上，通过去产能压缩煤炭消费占比将有很大的操作空间。根据2014年底发布的《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》的要求，预计中国煤炭消费量将于2030年达到48.2亿吨的峰值，并于2050年降至42.6亿吨，届时仅比2010年煤炭消费总量高出1/3左右。2016年度全国煤炭交易会上数据显示目前全国保有40亿吨左右的煤炭产能与11亿吨左右的在建产能，随着在建产能的逐步释放，国内煤炭市场供大于求的现象将更加严重。

4.能源密集型产业技术水平较低、自主创新能力不足

与发达国家相比，中国能源密集型产业技术水平偏低，生产过程中高耗能行业比重偏高，且全社会用能中四大高耗能行业用能占比高达40％左右，这种不合理的产业结构导致中国能源利用效率水平较为落后。另外，2013和2014年中国单位GDP能耗分别为0.74和0.7t标准煤/万元，远超0.4t标准煤/万元左右的世界平均水平，是美国、英国、德国、法国和日本等发达国家水平的2倍多。

图2　2008-2014年中国煤炭消费量及同比增长

能源技术创新是指通过研发新的替代能源技术和改进现有能源技术使其得以广泛应用。当前中国各地区可再生能源产业补贴在产业上游研发和下游应用较少，其政策支持主要集中在产业中游及设备制造环节方面，使得虽然产能扩张迅速，但大多存在低水平重复建设的现象，不利于提高自主创新能力。此外，部分地区存在能源重大技术装备和能源技术“双空心化”，对自主研发技术产业的扶持力度不够，缺乏对引进技术的消化提升能力，技术创新成果的转化及应用严重不足。企业是创新的主体，目前国内大型能源企业中石化、中石油虽然得益于政府的扶持和垄断地位跻身世界500强，但营业额和利润远低于盈利排名第一的美孚石油，即使与中海油和中燃气合并在一起，营业额水平也仅勉强持平，因此真正强大的现代能源企业还比较缺乏。

5.有效能源供给管理不足

近年来能源供给管理的混乱局面虽然有所改善，但整体上仍存在一些深层次矛盾和问题。第一、能源市场体系不健全、结构不合理。中国能源企业所有制结构单一，以大型国有企业为主，市场主体发育不健全；部分领域存在垄断经营、限制竞争、主辅不分、网运不分等问题。第二、能源价格机制不健全。油气、电力等价格仍由政府行政决策制定，能源开发生态补偿机制建设尚未开展，缺乏科学的能源价格形成机制；居民用电、用气等价格普遍存在交叉补贴现象且长期低于成本。第三、政府管理缺位、越位并存。政府在向市场与社会放权以及政府权力与责任清单之间关系尚未厘清。第四、政府监管不到位。能源部门分割，监管职能分散，职责不清；监管职能相对较弱，专业性监管力量、技术手段明显不足。第五、能源法制体系不完善。能源基本法及能源单行法内容不健全，修订进度缓慢与滞后并存；由于地区封锁导致地方性法规各层级之间衔接不到位；对行政执法过于依赖，执法不严、惩戒力度不足等问题较为突出。

二、能源供给侧结构性改革的内涵与原则、目标

1.能源供给侧结构性改革的内涵

产业革命往往引领和催动能源革命。从能源供给侧来看，能源是在经济活动过程中满足各行业发展不可或缺的生产要素和中间投入品；从能源需求侧来看，能源是满足居民消费需求的生活要素和终端产品。目前中国能源发展面临的问题比较复杂：一是中国仍处于工业化和城镇化进程，能源需求存在刚性；二是以碳基化石能源为主的资源，以煤为绝对主力的能源格局短期内不会改变；三是资源环境约束、承诺减排目标和居民能源消费模式重塑的多重叠加压力刺激能源绿色低碳清洁发展。可见，能源供给侧存在的问题是生产要素组合配置不当，造成配置效率低下和能源产品质量不高。能源供给侧结构性改革本质上是改革供给结构和改革供给质量，实现能源供给从量到质的转变，核心就在于以“高碳能源低碳发展、黑色能源绿色发展”为原则，必须依靠“能源体制改革和能源技术创新”双轮驱动，不断培育和催生新的能源，提升传统能源的绿色清洁供应能力，大力加强能源供给能力，推动能源持续健康发展。

2.能源供给侧结构性改革原则

（1）强化创新驱动，抢占发展制高点。创新是引领产业变革的第一动力。经济新常态下能源供给侧结构性改革是未来能源发展的大逻辑。必须强化创新发展，把创新摆在核心位置，贯穿能源产业改革始终，不仅注重科技创新，更要注重体制创新，为整个能源革命激发强大动力。目前，全球范围内能源技术制高点的争夺逐渐进入白热化，中国作为世界第一大能源生产与消费国，必须以能源科技创新为核心，加快能源体制机制创新，培育发展新动力和拓宽发展新空间，全面提高能源自主创新能力，为能源“4+1”目标提供保障。

（2）坚持系统优化，提高能源持续健康发展水平。协调发展既是能源可持续健康发展的内在要求，又是评价其发展水平的标准和尺度。能源系统优化配置是协调发展理念在能源行业落实的客观要求，是解决能源生产与消费布局不平衡、能源系统效率偏低问题的重要举措。要结合区域协调发展战略和新型城镇化建设的实施，将协调理念贯穿能源变革全过程，合理优化能源产业布局，加快高能耗产业向能源生产地转移，降低远距离能源输送机率，提高能源系统优化配置效率，着力调整能源结构，推动能源系统协同发展和互补利用，从而实现能源转型升级的目标。

（3）坚持绿色低碳发展，推动能源结构优化升级。当前全球正处于由传统化石能源向清洁能源过渡的转折点，实现绿色低碳转型发展已逐渐达成共识。根据煤炭消费和二氧化碳排放峰值目标，实施煤炭、石油和天然气清洁低碳高效利用，鼓励开发煤层气，加快发展风能、水能、太阳能等可再生能源，安全高效推进核电建设，科学发展能源消费电能替代（以电代煤、以电代油）战略，提高清洁能源消费比重并逐渐降低高碳能源如煤炭和石油比重，实现低碳循环发展，推动能源绿色低碳多元化步伐。

（4）坚持扩大开放，保障能源资源安全供应。能源资源安全是国家经济安全体系中不可或缺的一部分，对国家的经济发展具有决定性意义。中国要实现能源-经济-环境系统的全面协调和可持续发展，就必须加强“一带一路”为重点的能源国际合作，有效提升国际能源市场话语权，在开放的环境下保障能源资源安全，缓解能源供给和资源短缺压力，实现中国经济持续健康发展和社会的和谐稳定。

（5）坚持公平效率统一、共享发展，提升能源普遍服务和利用水平。人人共建、人人共享是能源发展的理想状态。要充分体现能源共享发展理念，通过大力实施惠民利民工程，让能源改革发展成果惠及城乡居民，惠及各地区经济社会发展。一方面，完善贫困地区重大能源工程项目审批立项和能源资源开发收益机制，加快天然气管网等基础设施建设，大力增强能源民生保障能力，提升城乡居民能源普遍服务均等化水平；另一方面，不断改善居民生活用能条件，包括大力发展分布式能源，加快城乡配电网的升级创新和智能化改造，推动天然气与原油管道输送业务独立，提高能源利用水平，推动能源高效互联共享。

3.能源供给侧结构性改革目标

（1）经济发展目标。中国经济增长质量不高，需要进一步加快转变传统经济发展方式。中国将长期处于经济中速增长新常态的这一特点也决定了经济建设是中国需要长期关注的。因此，保持经济的稳定、持续增长是中国政府的重要目标，在经济发展的同时实现社会的全面进步才是终极目标。2016年政府工作报告提出：“十三五”期间年均经济增长率下限为6.5％，2020年的城乡居民人均收入和GDP比2010年翻一番。在经济新常态下，可再生能源和新能源有着强劲的发展动力，成为刺激中国经济新一轮发展的主导力量之一。

（2）能源消费总量和强度双控目标。在经济发展新常态下，能源需求增速放缓，但短期内其总量仍将保持不断增长势头，能源战略应以降低能源消耗强度、提高能源效率为主。“十三五”能源战略将强调能源价格改革、能源体制与战略规划的一致性，以能源需求总量和强度作为节能减排的重要约束指标，从能源需求侧入手平衡能源需求，在能源供给侧结构性改革过程中，需要以大力提高能源利用效率和降低能源消耗强度总量为重要目标，逐步实现能源消费模式的清洁低碳化。

（3）生态文明建设目标。生态文明建设事关社会公平和民心民生，是贯穿中国小康社会建设和“美丽中国”愿景目标实现全过程的一项长期战略任务。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。当前，中国整体生态环境污染日趋严重，各地区经济结构正处于转型阶段，能源发展面临新的挑战和更高要求，清洁、高效、安全的能源供应是能源供给侧结构改革的重要方向。重塑能源生产与消费体系主要依靠大力推进能源清洁低碳供应模式，转变传统经济发展方式和引领居民绿色低碳生活方式等措施，从而加快生态文明建设，最终实现经济发展与“绿水青山”的双赢目标。

三、新常态下中国能源供给侧结构性改革的对策

1.中国能源供给侧结构性改革的管理体制建议

（1）建立“政监分离”的现代能源监管体系。能源行业腐败频出和电监会撤销，说明“政监合一”的能源监管体系中存在监管职能缺失、职能分散、人员缺乏、力度不足等问题。在市场失灵或时滞情况发生时，就需要政府对市场经济进行适度干预。从发达国家的成熟经验看，中国能源行业管理体制改革的重点是聚集法律、能源、贸易等各领域专家，建成市场与政府权责明确、公平公正、高效透明、监管有效的现代能源监管机构，实现其独立的领域行政处罚权，大力推进现行“政府定价”为主的能源价格机制改革，更大程度以“市场定价”为主，推行以“行业管理”为主的监管方式。

（2）建立国内能源企业对外采购联盟。首先要尽快建立类似于欧佩克（OPEC）的国际联盟，成立新重组的大型现代能源企业、中国能源储备中心或中国进出口联合会等一致对外的国际化能源市场机构，来轮流担任机构主席，广泛吸纳有意向的金融机构、央企成为机构会员，建立紧密一致的对外机制，如谈判、签约、采购等，防止新兴能源产业重演光伏、铁矿石等产业的悲剧，从而能体现企业意向和国家意愿，联合对外与OPEC及其他能源出口国进行谈判，有效防止破坏市场规则的情况发生。其次要不断完善国内能源市场体系建设，重点是积极引入民营资本、外资等多元化资本，大力培育能源市场竞争主体。

（3）推动建立亚洲能源交易中心。2014年中国是全球一次能源消费最多的国家，印度能源消费增量超越美国位于第二位，亚洲的能源对外依存度居高不下。因此，中国要提高买卖博弈主动权和促进买方的集体合作：首先，亚洲能源交易中心的建立可通过完善国内能源交易中心来推动，进而促进构建亚洲能源交易合作机制；其次，加强建立中国海湾石油快速运输通道；最后，以“一带一路”战略为契机，围绕国际能源议题，借助丝路基金、亚投行、中国国际投资贸易洽谈会、博鳌论坛等场合推动建立石油丝绸之路，坚持国际协作，加强应对气候变化等能源合作焦点问题的战略运筹，积极推进IEA和OPEC以外的其他全球能源治理体系建立。

（4）建立健全能源认证和用能权交易体系。分别成立储能、核能专业管理机构和技术委员会，成立技术标准委员会、技术推广应用中心和技术检测中心等下设机构，健全能源产品检测和认证体系。不断完善能源产业技术标准和资源评价体系，从而构建便捷高效、系统完备的现代能源服务体系。用能权是以控制能源消费总量为目标，允许个人及用能单位在一定时期内最终使用和中间投入生产的能耗总量指标。用能权交易体系的完善包括建立用能权交易的法律基础，合理确定能源消费总量控制目标并公正分配初始定量用能权，建立用能权交易制度的必要配套措施。

2.中国能源供给侧结构性改革的技术建议

（1）打造“互联网+智慧能源”新技术。能源与互联网融合是实现能源绿色协调发展的内在要求，也是推动能源革命的强劲引擎。互联网技术顺应能源变革趋势，为能源转型所涉及的生产、输送、消费各个环节提供有力的技术支撑。一方面，基于互联网对能源生产消费状况进行实时监测、高效调度和管理，将可再生能源入网比例不断提高，推动能源多元化发展，从而实现能源供给结构优化。另一方面，互联网技术可发挥促进能源公平交易的作用，并提供能源精准服务，按需进行能源供应，有效促使能源供需对接，从而实现降低能源消费总量和节约高效利用能源资源的目标。

（2）研发清洁、高效的发电及大规模输配电技术。随着中国新型城镇化和生态文明建设的推进，电力需求处于上升期，决定了未来相当长的时间内煤电仍具有绝对主力地位。先进的洁净煤发电和大规模输配电技术是电力工业有序、健康和可持续发展的基本保证。通过在发电及输配电技术应用研究领域中加大技术投入，开发先进、环境友好的水力发电技术，研究节能、环保、高效的火力发电技术，提高大容量、特高压、远距离输电技术，研发间歇式电源并网中的输变电和储能技术，大力研究开发智能化电网的相关技术。

（3）加强对新能源技术研发支持力度。中国太阳能、核能、风能、海洋能和生物质能等新能源储量十分丰富，并且具有成本低廉、温室气体排放少等优点，因此应加强对新能源开发的支持力度。通过推动与新能源相关的技术创新，装备制造业发展，能源转换示范工程建设等项目的建设，开发先进核电和聚变能发电技术，研发大型风力发电和关键储能技术，研究低污染、低成本、高效率的大规模太阳能发电和储能技术，提升大规模多能源互补利用发电技术，推进生物质能的综合、高效利用。

3.中国能源供给侧结构性改革的政策建议

（1）积极完善环境税收体系和合理提高政策性金融服务。首先，发挥环境税促进绿色低碳发展的积极作用，使污染主体外部成本“内部化”，并合理处置企业负担增加问题，不仅要对现有税种积极进行 “绿化”，同时也要研究开征二氧化硫、二氧化碳等特别污染物排放的增量税种。其次，加强政策性金融与PPP模式的融合，积极推动绿色低碳项目发展。改革发展产业基金、培育风险投资和创业的引导基金，打造政策性金融产品多样化。

（2）加快推动能源定价机制改革和能源市场体系完善。首先，以煤炭资源税由“从量计征”转向“从价计征”为契机，不断完善煤、油、气、电、矿产等能源性产品价格关系，使能源产业链中的比价关系和价格形成机制适应节能降耗和市场经济健康运行的需要。其次，应充分考虑能源性产品价格改革对低收入群体的影响，逐步推进改革，并加大社会保障、价格优惠、财政补贴等力度，确保能源价格改革对困难群体造成不明显或极小的影响。最后，要进一步将政府指导价格和完全市场价格有机结合起来，在不同行业形成有差别的能源价格制度。针对能源产品供需关系的时空差异，确立合理的终端能源消费价格；根据不同种类能源产品上中下游价格的商品价格弹性，构建一个公平竞争的市场环境。

（3）完善与能源相关的法律法规体系和推动节能长效机制建立。首先，建立和完善有关能源和环境保护的法律法规政策体系，加快推行传统化石能源清洁低碳化利用并积极开发利用可再生能源，加强环境治理工作的立法、执行和监督。其次，建立促进节能的长效机制，政府和有关部门应以节能环保新理念为导向，加强节能优先宣传，不断改变与节能减排不相适应的消费理念及生活方式，倡导形成低碳、节俭、健康、时尚的绿色生活方式，推动节约型社会，走上节约与发展并重的道路。

1.林伯强、李江龙：《环境治理约束下的中国能源结构转变》，《中国社会科学》2015年第9期。

2.林卫斌、苏剑：《理解供给侧改革：能源视角》，《价格理论与实践》2015年第12期。

3.贾康等：《“十三五”时期的供给侧改革》，《国家行政学院学报》2015年第6期。

4.努尔·白克力：《推动“十三五”能源持续健康发展》，《中国经贸导刊》2016年第2期。

5.杨枝煌、易昌良：《中国能源新常态新格局的建构研究》，《中国市场》2015年第48期。

6.崔颖：《互联网+智慧能源：引领能源生产和消费革命》，《世界电信》2015年第8期。

［责任编辑：吴群］

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1009-2382（2016）06-0025-05

※ 本文系国家自然科学基金项目“应对气候变化的煤炭资源低碳化利用理论与政策研究”（项目编号：71173141）和山西省软科学研究项目“煤炭价格波动特征分析与山西宏观经济关系研究”（项目编号：2013041015-04）的阶段性研究成果。

柳亚琴，山西财经大学经济学院讲师、博士（太原030006）；赵国浩，山西财经大学管理科学与工程学院教授、博导（太原030031）。