国企改革：最优化目标、困境及其路径选择

刘　颜　杨德才

国企改革：最优化目标、困境及其路径选择

刘颜杨德才

内容提要：国有企业改革是发展市场经济的重大环节，是一个从微观层面搞活企业主体转换到宏观层面整体推进配套体制改革、从旧企业制度框架微调转换到变革企业基本制度的制度变迁过程，其变迁的路径选择是“试错式”的，具有典型的中国特色。意识形态的滞后、利益集团的阻扰等因素使得国企制度变迁陷入路径依赖，再加上顶层设计的缺失，国企改革道路呈现曲折反复的特点，无法实现效率最优化目标。该文基于现代企业理论，注重从微观方面对国有企业性质与目标进行分析，阐明国企改革的阶段性特征，并试图运用新制度经济学相关理论探究国有企业改革路径选择与演变问题。

国企改革路径依赖意识形态利益集团顶层设计

国有企业是市场经济的微观主体，是实现资源配置的基本经济单位。改革开放30多年来，中国国企改革取得了较大成就。截至2014年，89.18％的中央企业及其下属企业完成改制，52％的中央企业及其子企业通过引入非公有资本等方式逐渐形成混合所有制企业，相当数量的国企已经由过去的政府附属物转换为充满活力的市场竞争主体，微观经济主体再造的目标基本实现（兰军，2014）。然而，近几年从公司治理结构、市场竞争环境、股份制等方面进行改革所释放出的制度红利逐渐减弱，现阶段国企改革实践面临新的问题。重新认识国企的特殊性质及其目标，系统地对30年来国企改革路径进行总结，明确未来改革思路与方向，对于进一步深化改革的信心与决心、提高决策的科学性与系统性，具有重要意义。

由于国企改革模式和方法的不确定，改革思想并未统一，每一具体阶段都存在关于改革取向和措施的激烈争论，在一定程度上影响着总体改革目标和路径的选择及演变，在辩论中整理思路，根据实践效果逐步调整。经过30多年的改革实践，大部分理论主张通过实践进行了验证，虽然取得了一定效果，但是国企效率低下、行政腐败等问题仍然未得到解决，其原因何在，未来全面深化改革阶段国企改革该如何进行？这些仍然是理论研究与实践领域亟需解决的重大问题。本文将从国企改革现状出发，对改革的阶段及其特征进行简单回顾，并利用经济学企业理论和新制度经济学相关理论分析国企改革效率最优化目标难以实现的原因，探究未来改革的路径与方向。

一、我国国企改革的阶段划分及其特征分析

1.国有企业制度变迁的改革历程

第一阶段（1978-1986年）扩大企业自主权阶段。通过利润留成制、利改税、拨改贷等制度安排赋予企业一定的自主权，重点对国家与企业的委托—代理关系进行调整，提高生产经营的积极性。这种“放权让利”式改革初期极大地激发了企业的生产积极性，四川省100个工业试点企业在1979年前两个季度实现利润同期增长21.8％，比非试点企业的平均增幅高出1倍以上（董辅礽，1999）。但是，由于缺乏有效的企业绩效评价体系，企业的投资扩张无法得到约束，国家财政出现严重赤字。为了解决国家利益和企业利益分配的冲突，国企改革转向推行企业承包经营责任制。

第二阶段（1987-1992年）推行企业承包经营责任制，实现两权分离。承包制按照“包死基数、保证上交、超收自留、欠收自补”的原则对国家与企业之间的分配关系进行重新界定，承袭扩大企业自主权思路的同时保证国家利益的实现 （陈波，1999）。据统计，到1987年底，国有大中型工业企业中实行承包制的达到了77.6％（王海波，2005）。国企持续亏损的局面得到改善，1989年财政收入增长率达到13.1％，后期的一系列制度安排都在承包制基础上产生并发展起来，国企改革道路陷入了路径依赖状态。

第三阶段（1993-2003年）国企改革的制度创新阶段。前两个阶段改革的实践使我们认识到，既有制度框架下的放权让利不能从根本上解决国企的问题，必须进行制度层面的调整与创新，现代企业制度的建立正是这一时期制度创新的表现。①西方的现代企业制度以私有制为基础，企业财产由社会资本聚集而成，用股权替代企业财产所有权。而中国的现代企业制度是在公有制条件下，借鉴西方现代企业制度中的公司治理结构、股权结构等内容，在保障国家财产性质的前提下实现企业出资多元化，是一个重大的制度创新过程。这一阶段改革的主要措施包括：公司制改革、优化资本结构、国企战略性重组（抓大放小）等。

第四阶段 （2004年至今）国企改革制度完善阶段。经过前三个阶段的改革与发展，现代企业制度的制度框架基本建立，国企改革进入制度完善阶段。本阶段主要以中央企业和大企业为改革对象，通过股份制这一重要的公有制实现形式，发展混合所有制经济。制度安排方面，宏观层次主要是建立有效的国有资产管理体制，微观层次上注重发展大型国有企业主要业务，提高企业经营效率。

2.国企改革的总体路径

国企改革的最终目标是将国企从行政附属物转变为自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的商品生产者和经营者，充分发挥国企这种经济组织的市场属性。改革在不同阶段实施了不同制度安排，但总体而言，均是围绕“一个中心”、“两条基本思路”、“四层关系处理”进行。国企改革走的是渐进式道路，经历了扩大企业经营自主权—推行企业经营承包责任制—建立现代企业制度—制度完善的改革道路，这一系列制度安排均是围绕对企业放权让利中心点进行。改革具体实践分化为两条基本思路，一条是推行私有化，②狭义的“私有化”是政府将国有企业出售给私营企业或者个人，而广义的“私有化”意味着国企产权和控制权的转移。通过私有化提高国企的生产效率；另一条是继续完善公有制，在坚持公有制的前提条件下不断完善产权改革。改革始终坚持处理下列几层关系：一是企业与政府的关系，实现政企分离；二是企业与市场的关系，使企业真正成为服务市场的主体；三是企业内部关系，完善公司内部治理结构；四是企业与外部制度环境的关系，为国有企业发展营造公平竞争的环境。

表1　国有企业改革历程中的重要制度安排

对30多年国企改革制度变迁过程的分析可以发现，改革是一个不断实践、不断积累经验、分阶段确定目标和路径的制度变迁过程。在前三个阶段，每隔3年左右便会有重大的政策调整，改革方案不断被否定和更迭。最初实行“利润留成、盈亏包干”的利润留成制造成企业苦乐不均，利改税政策实际是对利润留成制的否定，但并不是单纯改革的倒退，而是从上缴的利润中分离出所得税部分。承包制要求扩大企业剩余所有权，是否定之否定过程，是对利润留成制的某种恢复（刘小玄，2008）。第三阶段的税利分流和分税制改革政策实际上又否定了承包制，将改革重点转向建立统一的市场竞争环境。直至1993年中共十四届三中全会，国企改革政策反复不定的局面才逐渐结束，进入一个长期稳定的变革阶段。改革的渐进性和反复性增加了改革成本，使国民付出了巨大的代价，包括经济利益的受损和社会公平正义的损害。初期改革目标的不确定以及政策反复导致制度变革缺乏连续性，制度变迁没有达到预期效果。

二、我国国企改革效率最优目标难以实现的原因分析

企业的本质是以利润为目标的独立市场主体，追求收入最大化与成本最小化。计划经济体制中，国有企业的建立是为了完成政府部门任务，其并不与市场产生直接联系。国企改革过程中，制度设计者和参与者力图通过一系列制度安排解除国企历史负担，改善外部竞争环境，明确其产权边界，但国有企业仍未蜕变成真正独立的市场主体，不能有效参与竞争实现效率最优化目标。这主要归结为以下几点原因。

1.意识形态滞后

意识形态实际上是一种非正式制度安排，良好的意识形态可以降低制度的实施成本和摩擦成本，保障正式制度的顺利实施。在传统观念中，国企等同于国有经济，所以人们强烈要求巩固和提高国企在市场经济中的作用，使国企改革跳不出姓“资”还是姓“社”的思想框框。要将国企通过民营化改造为正式的市场主体，在意识形态方面面临两个阻碍：一方面是对“公有制”数与量的认识。国企改革初始便产生了 “公”与“私”观念上的冲突，国企被视为社会主义公有制的重要组成部分，人们普遍认为，公有制要在数量上占据优势。关于“公”“私”的认识以及冲突束缚了企业制度的创新，成为推动改革的巨大阻力。另一方面是对“国计民生”的认识（杨德才，2009）。部分时期国企改革之所以发展缓慢，一个重要原因是人们以某些行业或企业涉及“国计民生”而阻碍改革的深化，提高制度变迁的实施成本。上述意识形态无疑构成了企业变迁过程中的认识障碍，成为反对变革者所凭借的强大的思想武器，破坏了进一步深化改革的合法性。除此之外，我国传统文化提倡平均主义，改革前“一大二公”的所有制结构是这种传统意识形态的集中体现。我国企业开展的以效率为方向的改革，注重通过竞争实现资源优化配置，这一过程势必损害公平，导致收入分配失衡和两极分化，遭到了一部分人的抵制和阻碍。

国企制度变迁需要打破旧制度框架，建立新制度体系，这首先依赖于思想的解放与观念的更新。意识形态内化于根深蒂固的传统文化中，其改变较为缓慢，旧的意识形态仍然对社会生活和思想认识方方面面产生影响，阻碍人们改革的实践。意识形态变迁时滞破坏了深化国企改革的合法性，使得改革的措施达不到预期效果，成为国企改革进程中处于深层的思想阻力，导致制度变迁呈现渐进性（杨德才，2007）。

2.国有企业改革的路径依赖

除了意识形态的影响，路径依赖是决定我国渐进式国企改革道路最重要的因素。改革以来，国有企业制度变迁对前一阶段企业制度既有否定，又有继承与发展。国企改革之初，为了降低制度变迁成本，便于改革措施的推行，国企走上了不变更企业制度前提下的改变微观经营机制、对企业走上放权让利的制度变迁道路。一旦走上了这条改革道路，其产生的自我强化机制便要求进一步放权让利。1988年开始的企业生产经营承包制仍然局限于对企业经营管理方式的变革，延续了放权让利的基本思路。同时，由于受到传统意识形态、利益集团等制约，社会内部缺乏冲破这种“锁定”状态的力量，国企制度变迁陷入在原有制度框架下修修补补的低效率状态，直到西方现代企业制度的引入，才使国企改革冲破旧的路径，步入制度创新的改革时期。此外，我国国企是政府一元出资的企业，行政附属程度要高于西方国家。1993年我国对国企进行股份制改造，表面上所有权得到分散，但是国有股“一股独大”的问题出现且难以解决。初始选择的路径影响了后期的路径选择，所以国有独资公司成为国企股份制改造中大多数企业采取的改革方式。

3.既得利益集团对改革的阻滞

新制度经济学理论认为，一项新制度安排形成后，均会产生与这一系列制度安排相关联的利益集团。利益集团并不关注自身行为能否增加社会收益，而是追求在社会总收益中占据更大比例。如果一项新制度的实施会侵犯既得利益集团的收益，他们会通过各种手段维护现存的旧制度，阻碍新制度的推行。国企改革本质上是一场制度变迁，需要用新制度替代旧制度，其涉及社会利益的再分配，改革过程不可能一帆风顺，不可避免地会受到既得利益受损的下列利益集团的阻扰：一是政府官员。改革前他们可以利用手中的职权为自己谋取利益，对企业生产经营进行干预，一旦实行现代企业制度，政府行政权力不能随便对企业进行干预。二是企业经理人阶层。承包制的实施强化了经理人的权利，而外部缺乏有效的经理人竞争市场实行有效监督，经理人阶层成为放权让利式改革后受益最大的利益集团。随着改革的进行，所有权结构多元化、股权稀释不利于经理人对企业的控制。三是垄断国企员工。垄断国企利用资源优势获得垄断利润，随着市场竞争机制不断增强，垄断国企的地位受到动摇。四是一般国企职工。国企中存在一部分隐性失业人员，国企改革面临硬的财务约束，必然要裁减员工。总而言之，渐进式改革道路制造出大量既得利益集团，他们从维持现存制度中获利，成为阻挠进一步改革的强大力量。现阶段进行的改革是一种非帕累托性质的变革，其想要在不触动既得利益集团的情况下提高国企经营效率、搞活企业。这是难以实现的。

4.国企改革缺乏制度层面的顶层设计

我国进行经济体制改革之初，理论和实践准备均不充分，缺乏全面完成“一揽子”改革的前提条件，走的是渐进式改革道路（罗仲伟，2009）。我国制度变迁的最终路径和阶段措施并不是先验的，改革初始阶段制度设计者对改革的方针政策及改革措施并不明确，只能确定最终目标是将政府附属物转换为独立的市场主体，所以长时期内国企改革的出发点是解决当前实际问题，缺乏深入系统的思路设计（张文魁，2007）。中央政府给予企业较大的自主权，鼓励国企根据自身情况进行探索，取得较大成果之后再在全国各地推广。由于国企和地方政府存在自利性，其缺乏持续改革与创新的动力，与国企改革的连续性和系统性冲突，导致推广之后改革效果不佳。除此之外，由于地方政府的局限性，一些与国企制度变迁相配套的制度改革难以推行，如金融体制改革、市场竞争环境制度、社会保障制度等，均要在国家统筹安排下进行。这导致前期国企改革多停留在浅层次的框架调整，并没有涉及到整体产权框架的改革与创新。目前国企改革已经进入攻坚阶段，单纯依靠各级地方政府或单个企业进行局部改革难以取得较大突破，需要国家在制度层面进行统筹安排和统一规划，整体推动国企的深化改革。

三、市场体制下我国国企改革路径选择

针对国企的特殊性质以及国企改革实践过程中出现的问题，根据现代企业理论，对市场体制下我国国企改革如何深化进行以下几点前瞻性分析。

第一，明确国企的特殊性质和经营目标，促使其回归企业本质特征，回到以盈利为目标的经营轨道，与市场接轨。企业作为独立的生产经营单位，其根本属性是提供商品和劳务，实现利润最大化。企业与市场是可以相互替代的资源配置体制，为什么这些商品和劳务需要以企业的形式进行提供呢？任何社会中，资源的稀缺性导致交易成本总是存在，根据科斯的理论，市场交易中存在的有限理性、机会主义等使得市场的交易费用高于企业，企业的产生可以将外部性内部化，使生产和经营行为更有效率。这一理论表明企业是市场的替代物。那么，国企能够替代市场吗？答案是否定的。国企是一种特殊的企业组织形式，其不仅仅是一个生产经营单位，同时也是政治单位，在实现自身效益最大化目标的同时需要完成国家和政府规定的社会目标。在计划经济体制下，政府采用指令方式对国企进行管理，企业生产什么、生产多少，完全根据政府需要而定，实际上是政府的替代物和附属物。随着改革不断深化，市场体制下国企的性质和功能也发生变化，成为政府宏观调控干预经济的有效工具。尽管国企和股份制企业与其他组织形式一样，以利润最大化为目标，追求股东收益最大化，但是在实践中受种种因素影响，经济目标难以实现。总体而言，国企更注重其社会目标（如促进充分就业、调节收入差距等）、经济目标（如促进经济增长、增加财政收入等），也为更好地实现社会目标服务。基于以上原因，效率最优化目标就难以在国企确立，国企的经营行为缺乏市场竞争性。国企改革需要重塑国企微观经济主体的地位，将其改造为高效率的经营单位，积极参与市场竞争。

第二，根据国有资产的产权特性，进行以混合所有制经济为主要实现形式的产权多元化改革，将国企打造为与非国企无差异的法人实体。现代企业理论中的企业是为了解决交易成本的问题而产生，自诞生之时便是“产权清晰”的。企业进行产权交易的前提是拥有明晰的产权，虽然国企和非国企是平等竞争的市场主体，都是追求效率最优化目标的生产经营单位，但是国有资产所有者的代理主体不确定，导致资产所有者和经营者职责界定不清，产生激励不足和道德风险等问题，产权无法明晰。例如，目前我国的国资管理体制中，中央政府和地方政府均是国有资产的出资人，但是地方政府对于国有资产的所有权得不到承认，出现了科斯所说的“初始产权界定不清”的情况。这种国家所有的产权制度给国企带来了产权非排他性、财政软约束、政企不分等问题。通过产权主体多元化改革，运用混合所有制等一系列制度安排，将国有全资企业转变为国有控股的混合所有制企业，完善企业的法人治理结构，使国企转变为真正的企业。

第三，转换政府职能，解除国企发展的制度障碍。政府既作为国有资产的所有者，又是公共服务的提供者，具有双重身份。作为国有资产所有者，政府希望实现国有资产保值增值，同时要向社会提供公共服务，最大化实现国企的社会目标。如果经济利益和社会利益一致，政府当然会最大化社会收益；如果经济利益和社会利益不一致，在自利性、统治者偏好等因素影响下，政府会置社会收益于不顾，追求其经济利益最大化。政府的双重身份也会带来国企目标的冲突，产生所有者缺位、内部人控制等问题。所以，政府的行政干预是国企效率低下的重要原因，是企业不能转换成为独立市场主体的制度障碍。未来深化改革的实践中，政府的职能转换和角色转变应是改革重点，其关键在于解决政府双重职能问题，将政府作为国有资产所有者的经济职能剥离出去，保障其提供公共服务的社会职能的实现。

第四，积极培育推动制度创新的企业家团体，推动国企制度创新的持续进行。根据新制度经济学理论，制度变迁的主体包括初级和次级行动团体，其中，初级行动团体是制度变迁的供给者和创新者，而次级行动团体则是制度变迁的实施者、推动者，两个集团共同努力推动制度变迁。企业制度创新过程中，中央政府作为第一行动主体，在新制度带来的预期收益大于预期成本的情况下，竭力推动创新，实现外部利润内部化。但是，中央政府是国有资产的出资者和所有者，国企受中央政府的委托，要求实现资产保值增值的经营目标。作为国企改革的利益相关者，中央政府在制度变迁的初期能够保证有效制度供给，但是随着国企改革的深入，自利性、有限理性、信息不对称等因素导致政府改革动力不足。企业经理人员作为次级行动集团，帮助初级行动主体推动制度创新，并参与收入再分配过程。实践中多数经理人员由行政官员担任，同样缺乏国企制度创新的动力，不能实现政企分开。在市场经济体制下，要积极培育企业家群体，成为努力推动制度创新、获取制度变迁净收益的主要行动团体，积极培育源自市场的诱致性制度变迁力量，与强制性制度变迁相结合，持续有效地推进国企制度改革。

1.陈波：《对国有企业改革的新制度经济学分析》，《经济评论》1999年第5期。

2.董辅礽主编：《中华人民共和国经济史》，经济科学出版社1999年版。

3.金碚：《新常态下国企改革与发展的战略方向》，《北京交通大学学报》2015年第2期。

4.黄群慧、余菁：《新时期的新思路：国有企业分类改革与治理》，《中国工业经济》2013年第11期。

5.罗仲伟：《中国国有企业改革：方法论和策略》，《中国工业经济》2009年第1期。

6.刘小玄著：《奠定中国市场经济的微观基础》，上海人民出版社2008年版。

7.刘灿、韩文龙：《国企改革的困境及出路：基于动态关系治理的新视角》，《当代经济研究》2014年第2期。

8.王海波：《中国国有企业改革的实践进程 （1979-2003年）》，《中国经济史研究》2005年第3期。

9.杨德才著：《新制度经济学》，南京大学出版社2007年版。

10.杨德才著：《中国经济史新论（1949～2009）》，经济科学出版社2009年版。

11.张文魁著：《中国国有企业产权改革与公司治理转型》，中国发展出版社2007年版。

12.兰军：《国企改革：在凤凰涅槃中浴火重生》，http：// news.xinhuanet.com/politics/2014-03/09/c_119678828.htm. 2014-03-09/2016-04-17。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009-2382（2016）06-0030-05

刘颜，南京大学经济学院博士生；杨德才，南京大学经济学院教授、博导（南京210093）。