参与视角下的社区协商民主

黄建宏

(中共广东省委党校 科学社会主义教研部，广州　510053)



参与视角下的社区协商民主

黄建宏

(中共广东省委党校 科学社会主义教研部，广州510053)

摘要：协商民主中的民主意味着与决策相关的居民都应参与讨论和协商，而协商则意味着居民应具备某些辩论与对话的能力，因而在社区较好实践协商民主需要居民有参与意识和参与能力。协商民主在社区推行从理论上讲有参与优势。但从实践上讲却也有参与困境，具体表现为社区公共参与文化的缺失、低度的参与认同、理性人的“搭便车”心态，以及多数居民参与能力不足等。促进居民积极有序有效地参与社区协商的路径有：培养具有公共精神的现代居民，实现协商民主与选举民主的有机结合，从普及谈判协商知识及培育社区自组织的角度增强居民参与协商的能力。

关键词：政治参与；协商民主；选举民主；社会治理；社区

社区是政府与社会互动的一个试验场，一方面政府想通过社区空间来达到对社会的管理，但另一方面，社区却正在朝着自主自治的方向发展。这两种力量的博弈结局是政府放弃以往那种自上而下的社区单一管理模式而转向鼓励社区居民共同参与的社区发展模式。那么，应如何整合城市社区共同体内的异质居民并寻找到一条建构现代社区发展的有效路径？这就需要发展社区协商民主。协商民主中的民主意味着与决策相关的居民都应参与讨论和协商，而协商则意味着居民应具备某些辩论与对话的能力，因而在社区较好推行协商民主至少需要满足两个条件：一是社区居民要有参与意识。参与意识与参与行动高度相关[1]，居民参与意识越强则参与社区协商的可能性越大，这是社区协商民主发展的关键性条件。二是居民要有参与能力。有效参与社区公共议题的协商与对话需要居民具备某些能力如理解力、想象力、评估力、欲求力、讲述力及对修辞和辩论的运用能力等[2]。具备这些参与能力的居民才能够合理有效地表达自身利益诉求，这是协商民主在城市社区共同体内发展的重要基础。但是，鉴于我国在社区共同体内推行协商民主的实践还处于起步阶段，居民参与社区协商的意愿并不高，能力并不强。在这种现实背景下，推行社区协商民主要深入思考以下两个问题：一是如何解决“社区居民对协商社区公共事务的参与率较低”的问题，二是如何解决“个体居民参与社区公共事务协商的能力不足”的问题。本文将围绕这两个问题，重点分析协商民主与社区参与的关系，以及协商民主在社区具体实践中面临的参与困境，在此基础上探寻提升居民有效有序参与社区协商的路径。

一、协商民主与参与：一个辩证关系

民主意味着参与，这似乎是一个不证自明的命题。我国社会主义民主的实质就是要扩大公民政治参与。十七大报告指出要坚持国家的一切权力属于人民，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。十八大报告则指出要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法制化。这些重要方针为实现和发展社会主义民主以及扩大公民积极政治参与创造了有利条件。

尽管参与是民主的核心要件，但不同形态的民主在对待参与的方式上却是大相径庭的。西方自由代议制民主仅仅将参与理解成定期投票，公民参与仅仅表现为临时性的选择而无需作深入周密的思考。这种民主形态的重要缺陷显然是参与不足，其非常不利于深层次问题的解决。怎么办？一个比较可行的办法是用“以对话为中心”的协商民主来补充“以投票为中心”的代议民主。协商民主认为民主的本质是协商而非投票，而协商需要民众广泛积极的常态化而非临时性参与，从而防止民主蜕变为某个统治者的独角戏[3]。协商民主并没有事先假设公民因无知与无能而不利于决策参与，相反的是公民参与能力与知识是在参与协商的具体实践中不断增强的，公民对公共问题和公共利益的关注以及协商过程所需要的各种知识和技能都可以通过参与途径来实现。没有参与就谈不上协商，公共政策是各自由平等公民之间共同参与的结果，平等公民通过对话、讨论等的方式实现偏好转换[4]。从某种程度上讲，协商民主扩展了自由代议制民主参与的广度和深度。

既然协商民主有利于公民的广泛参与以及社会深层次问题的有效解决，发展与完善社会主义协商民主就成为党和政府高度关注的焦点。党的十八大特别强调推进协商民主广泛、多层、制度化发展，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。社会主义协商民主就是要搭建公民有序参与公共决策的平台，是公民广泛参与基础之上的民主，通过引入公民参与并倾听不同意见和观点来确保决策过程与结果的合法性。这就需要一整套科学的制度安排、程度设计，以及常态化、多层次、可操作的协商对话机制来方便不同阶层、不同利益群体自由平等地参与国家管理和公共生活。这是一个利益多元化、价值观差异化，以及矛盾多样化的现代社会最终实现科学决策与理性施政的一种必然要求。

一般地，协商民主的制度设计与公民参与需求息息相关，协商民主与参与的辩证关系主要体现为：一是公共政策的合法性建立在公民广泛参与协商的基础之上，协商和参与同时存在，没有公民参与的协商是不存在的，参与是协商民主的主要构件、前提和基础。公民参与使协商成为一种可能，协商民主的场景就是公民参与的过程。二是协商民主既为公民参与提供了理论基础同时又丰富了公民参与的实践形式。协商民主思想所主张的合法、协商、平等、参与为公民参与的有序性和有效性奠定了价值基础。协商民主增强了公民参与的意识并揭示主体间认知、认同、共同、共识形成的基础和条件，从而培养了公民参与所需要的社会心理素养与宽容、接纳、信任与合作的精神。协商民主为公民参与提供了一些具体的策略、技术和方法[5]。讨论协商民主必然涉及对参与问题的分析。

二、社区协商民主：参与优势与困境

(一)社区协商民主从理论上讲有参与优势

伴随社区成为践行我国基层民主的重要平台和载体，为居民提供参与机会是社区的重要功能之一，社区参与本身又被视为一种新的价值和目的。人类学家费孝通曾对此做过重要论述：“要想使社区建设贴近人们的实际需要，有些事务就要由居民们自己商量决定，居民自己清楚自己的愿望和要求。在这个基础上，不同居民的愿望和要求如果有差别，就可以进行协商和协调，这就自然导出了各种合作，找到合情合理的优化方案，这种大家互相协调的过程，是社区的一个功能。”[6]近年来不断涌现的社区协商民主被认为是我国扩大公民参与基层管理的有效方式。

在社区推行协商民主有许多先天优势：首先，社区内居民间的熟悉与信任有利于社区的良性协商。一般地，协商民主的良性运行有赖于参与者之间的信任，信任度或熟悉度较高的参与者将使协商过程更加真诚活跃，而一个由熟悉程度较低且信任不足的群体参与的协商则容易出现撒谎者或导致协商主题偏离。社区从某种程度上讲非常有利于社区居民直接参与协商，由于其地域特征相对封闭狭小以及人口规模适中，社区内的群体较为熟悉且信任度较高，社区居民隐藏自身真实想法的机率较低，居民间的持续日常交往会减少“一次性博弈”中的机会主义行为，因而互惠交换的规范在社区协商过程中容易形成。达尔认为：“民主的单位越小，公民参与的可能性也就越大，公民把政府决策权力移交给代表的必要性就越小；而单位越大，处理各种事务的能力就越强，公民把决策权力交给代表的必要性也就越大。”[7]协商民主可以在社区有效推行的另一个原因是社区协商内容的切身性。协商内容如邻里关系、治安、环境卫生、基础设施等与居民有切身关系，居民对此比较关心和了解且认同度较高。涉及这些公共事务的协商非常有利于居民相对理性地参与辩论、对话以及提出自己的观点，居民参与社区协商的意愿和能力较高。

约翰·杜威(John Dewey)认为“民主必须始于公民的家园，而这个家园就是我们邻里的社区，借助于家庭和邻里组织，公民性格得以稳步形成，公民特有的草根思想得以逐步地确立”[8]。“民主始于公民家园”是协商民主在微观层面实践的重要表现形式，其更具有参与的广泛性和基层性以及拥有便利和成熟开展的条件。当然这种便利成熟条件也由协商民主本身所创造。当前我国不断发展起来的社区协商民主形式如社区听证会，愿景工作坊、网络参与、社区民主恳谈会、社区议事会等，正在改变居民过去那种所谓的参与“冷漠症”，协商民主在社区共同体内的反复实践正在为自己不断创造来自参与方面的内在动力。社区协商民主对于一个多元利益主体和多元价值观并存的社区而言，可以充分调动各社区行为主体以对话与协商为平台，理性交流和沟通，以求形成解决问题的共识。社区精英与弱势群体就各方所关心的问题进行协商，可以提升公民的政治参与能力和意识，从而使社区成员逐渐由过去的“居民”成长为具有参与意识和民主意识的现代“公民”。社区协商民主通过相关主体的积极参与、平等对话和理性沟通，实现集思广益，消除社区公共决策系统的封闭性与独断性，为多元化的利益诉求输入制度渠道，能够提升社区公共决策的民主性、科学性和合法性[9]。

(二)社区协商民主从实践上讲有参与困境

尽管在社区共同体内践行协商民主从理论上讲有利于居民直接参与，但现实中我国社区居民参与协商仍存在许多障碍和不足。为什么？这可以从参与文化、参与认同、参与收益及参与能力四个维度加以分析(见图1)。

图1　社区参与的四个维度特征

1.参与文化：“走过场、走形式”。现代民主和人文精神的缺乏导致居民参与社区协商的动力不足，这种缺乏可以从中国几千年封建专制传统以及几十年高度计划经济体制获得解释。封建专制传统把我国公民塑造成臣民或顺民，高度计划经济体制则造就了公民被动与服从的传统，这种传统文化直接导致的后果是公民个体意识被集体意识所掩盖，公民个体性需求往往处于无意识或不清晰状态，容易成为集体操纵的被动员群体。而随大流、安于现状、与世无争的心态也使公民主动参与意识淡漠，导致一轰而上的动员式参与随处可见[10]。具体反映在社区公共协商参与中，居民并不会积极主动参与社区公共事务，而是沿着传统思维定势对社区公共事务协商采取避而远之的态度。为数不多见的社区公共协商也往往是居委会强制动员的结果，社区协商时常成为“走过场、走形式”，“协商”远未达到“民主”。无疑，臣民文化或被动服从传统经过长期积淀所形成的道德观念、伦理结构、思维模式和文化心理结构,在中国进行社会主义现代化建设的今天,仍不可避免地影响着人们的思想与行为[11]。

2.参与认同：“心不甘、情不愿”。效能感与居民参与社区协商存在相关关系，若居民之间的协商能在某种程度上影响社区公共政策的制定与执行，则居民参与社区协商的动力就会越大。但现实中我国社区居民参与社区协商的效能感并不高。为什么？这需要从政府与居委会的关系上寻找答案。居委会虽然是居民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，但被政府视为单位制解体之后实现国家对个人管理的一种手段，街道办事处也总是将社区居委会看做是自己可以无限延伸的“一条腿”，将纷繁复杂的行政任务直接强推给居委会并辅之以直接考核指标。据统计，一个社区管理事务大大小小，零零总总共计100 多项，其中涵盖综治、计生、城管、民政、社保、文化、环保、食品安全、消防安全、信访、流动人口管理、水表水电，各种普查活动等，甚至包括节假日城市交通协管[12]。在这种情况下，社区居委会因承担过多管理事务而由一个自治性组织彻底变成行政机构的“腿”或“嘴”，“当家人”的角色变成“代理人”角色，社区管理格局也日渐演变成“上面千条线，下面一根针”，“社区是个筐，什么问题都往里装”。社区居委会自治功能的退化常常被称为“居委会困境”。这种困境直接导致居民对社区“民主选举、民主协商、民主管理、民主决策和民主监督”持怀疑态度，居民也不太相信通过社区协商可以影响政府和居委会的决策，对社区公共事务和公益事业日渐疏离。既便有居民参与各种形式的居民会议、居民论坛、社区论坛、社区听证会、评议会及协调会等，也多“心不甘，情不愿”。这种参与多数是动员式参与而非自主性参与。

4.参与能力：“能力弱、不积极”。参与能力与居民有效有序地参与社区讨论和协商密切相关，被看成是居民参与社区协商的基础。参与能力包括参与者的主观参与意识及意愿、参与知识储备、参与技巧的运用、利益表达及谈判沟通等各项能力，现实中这些能力又因受到教育程度、经济收入、职业类别、家庭环境和社会地位等诸多因素的影响而在社区居民之间呈现出较大的差异性。一般地，居民只有主观上肯定自己有参与能力且具备一定储备知识和参与技能，以及拥有沟通、宽容、理性妥协等现代民主意识，并学会在多方博弈中实现利益诉求，才能承担参与者的行为责任与义务，从而参与过程才能有序，参与结果才能有效。但这里并不是说，只有居民完全具备某种参与能力时才能在社区共同体内开展协商民主，亦不是说将低文化水平和低收入水平的社区居民排除在社区协商参与之外，因为参与能力完全可以在协商过程中得到不断的检验和提升。在参与实践中培育的参与效能感与经过检验证实的不断提高的参与能力将推动居民参与行为的发展，并增强居民参与协商的实际效果[10]。在社区践行协商民主应鼓励参与能力较弱的居民积极参与协商。

三、社区参与困境：一个破解的方法

社区协商民主为居民参与社区公共事务提供了路径，居民积极参与协商是协商民主在社区顺利推行的重要前提，但协商民主在社区具体实践中面临许多参与困境。为实现“扩大居民参与”以及协商民主在社区落地生根，本文认为至少要从以下两个方面着手。

(一)如何解决“社区居民对协商社区公共事务的参与率较低”的问题？

首先，提高社区协商参与率要通过培育社区社会资本来培养居民的公共精神。民主制度如同一部机器一样，无论其设计的多么精巧，终究是要靠人来操作的，否则民主制度只能生存在制度条文里，民主制度最为合格的操作者就是具有公共精神的现代居民[9]。公共精神强调在社区共同活动中以维护公共利益为取向，但我国以市场为导向的经济体制改革却助长了某些居民的趋利意识而压制了其公共参与精神，协商民主在社区推行因这种趋利心态而障碍重重。一条化解的路径便是培育社区社会资本。“社会资本可以将个人从缺乏社会良心和社会责任感的、自利的和自我中心的算计者，转变成具有共同利益的、对社会关系有共同假设和共同利益感的共同体的一员，并由此成为将社会聚合在一起的粘合剂，在这个意义上，根植于信任与合作的社会资本就是公民社会文化的核心要素。”[13]社会资本培育需要在社区内构建具体有效的活动平台，通过在社区开展各种活动能增加居民对社区事务的了解与关注，能建立社区与居民之间良好的信任关系，并增强居民的社区意识及社区认同感和归属感。一般地，认同感较低者在行动的决策中更注重个人利益的计算，而认同感较高者则更能克服协商民主中个人成本方面的障碍。

其次，提高社区协商参与率要实现协商民主与选举民主的有机结合。协商民主假设参与者在社区协商过程中不受先定权威规范限制，参与者之间是一种平等关系。但现实中居委会的半官方色彩致使协商过程的平等地位常受权威影响而扭曲，协商结果也因受公权力左右而偏离民意。协商虽然在社区落实但未必民主，居民参与社区协商的效能感及参与协商的积极性大打折扣。要提高居民参与率就要理顺政府与社区居委会的关系，就要防止社区居委会自治功能的异化以及避免社区出现行政科层化的管理结构，化解方式就是实现协商民主与选举民主的有机结合。选举民主赋予社区居民决定社区居委会管理成员更替的权力，能有效地为社区协商民主搭建一个良好的权力制约框架，从而使社区协商过程更平等包容，协商意见更充分以及渠道更合理，协商议题更切合实际，协商结果更顺应民意。选举显然是公共协商的基础，协商民主应建立在选举制度之上。

(二)如何解决“个体居民参与社区公共事务协商的能力不足”的问题？

居民具备相应的利益表达及集体谈判协商能力有助于协商民主在社区的践行。参与能力与协商过程平等及居民偏好转换高度相关，越有参与能力的居民越可能以平等身份参与协商且越可能在相互尊重、信任、理解的基础上实现偏好转换。相反，缺乏参与能力的居民则犹如战场上没有武器的士兵而对参与协商表现出冷淡。但协商民主假设所有受决策影响的人都应该参与协商讨论并有平等权利和机会表达利益观点，协商过程不能偏袒占有较多文化、政治及经济资源的居民，这说明协商能力不足的居民也应积极参与社区协商，提升居民参与协商能力因而是协商民主在社区顺利落实的关键一环。

主要有两条路径：一是从提升个体能力入手向居民普及谈判协商等知识。社区居委会应利用各种手段如发放社区公共事务协商知识手册及悬挂宣传标语口号等传播协商知识；利用现代媒体或现实案例等方式为居民提供更多学习协商知识的机会；以社区居委会为主导，结合社区各方力量开展各种协商知识讲座、召开政策咨询会及各种听证会等输送谈判协商知识与技能；让居民在社区协商民主的实际运作中体验行使权利的效能感，并在参与过程中学会理性对待协商，习得协商民主的程序与规则，掌握“讨价还价”和“妥协”的技巧，以和平合法的方式表达意见，逐渐累积协商知识[10]。二是从依靠团体力量入手培育社区自组织。社区自组织是一群地位和权利平等的居民以个体身份自发组织的团体，这种团体为居民利益诉求和利益表达提供合法的有效渠道，居民通过组织所反映的社区问题容易得到重视或较快成为社区协商议题，而组织内部居民间地位和权利的平等性更是为社区协商民主中面对面协商机制的建立提供了前提条件。社区自组织亦为居民沟通提供了平台和桥梁，通过组织内部的有效沟通而提升了居民参与社区协商的能力，从而减轻社区协商过程中居民参与能力不平等问题。

四、延伸思考

参与是社区居民以社会治理主体的身份自觉自愿地参与社区公共事务和公共活动的过程，是社区协商民主运行的前提条件。参与社区协商在高度集中的计划经济体制下比较少见，因绝大部分居民都把生活交往的重心放在为其提供各种社会资源、利益和机会的单位。但市场经济体制改革以后，伴随单位社会职能的下放，社区越来越成为人们日常生活的实践中心，居民参与社区协商的条件日渐成熟。发端于20世纪90年代末期的社区建设中的城市社区自治被认为开启了社区居民参与公共事务协商的序幕。社区自治建设为公民平等地讨论、表达利益和权益提供了机会，平等协商以及平等参与的公民精神在居民参与社区自治建设中得到充分的展现[14]。协商民主在社区推行从理论上讲有参与优势但从实践上讲却也面临许多参与困境。参与困境具体表现为公共参与文化的缺失、低度的参与认同、理性人的“搭便车”心态，以及多数居民参与能力不足等。为促进居民积极有序有效地参与社区协商，就要培养具有公共精神的现代居民，实现协商民主与选举民主的紧密结合，并从普及谈判协商知识以及社区自组织培育的角度入手来增强居民参与协商的能力。这里有几个问题值得讨论：

1.参与意识与社区协商实践的关系。参与意识是协商民主在社区践行的关键条件，但这并不是说只有参与意识达到某种程度时才能推行社区协商民主。先有参与意识后有民主制度，这仅是民主发展的理想模式，民主制度是快变量而参与意识是慢变量[15]。在这种情况下，公民参与意识相对缺失并不能成为某些社区拒绝推行协商民主的理由。相反，居民参与意识的提升完全可以通过推行社区协商民主来实现，参与意识与参与实践是一个相互促进的过程。

2.协商民主与选举民主的关系。从参与的角度讲，选举民主不仅有利于培养社区居民的民主意识，而且有助于形成协商过程中的平等关系，即是说选举民主可以化解具体协商中因权力地位差异所引发的协商不平等问题，从而有利于居民参与意愿的提升。因此，那种认为协商民主将是选举民主的一种替代的观点，是一种误解。协商民主与选举民主的关系应是一种互补、互融关系。只有社区协商民主与选举民主有机结合才能实现居民自觉自愿地参与社区公共事务协商。

3．个体参与与团体参与的关系。以组织形式参与社区协商有助于提升居民参与能力并有效地防止参与过程的不平等，因为居民可以通过组织内部交流与培训而获得参与技能、知识、自信以及信息，但以组织名义参与社区协商又容易陷入“集团操控”困境，这就需要在社区层面对自组织的协商参与行为进行制度化、规范化。

总之，社区协商民主本质上是以一种合理的制度安排来促进有效的居民参与,从而最大程度地实现社区福利。提升居民参与度是社区协商民主的本质要求，只有解决居民总体参与率低及参与能力不足等问题才能实现社区协商的有序性和有效性。

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(责任编辑张佑法)

收稿日期：2015-12-12

基金项目：广东省政协研究会项目“社区协商民主及其实现路径”(2014-ZX-018)

作者简介：黄建宏(1983—)，男，福建漳州人，副教授，博士，研究方向：城市社会。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.07.016

中图分类号：D669.3

文献标识码：A

文章编号：1674-8425(2016)07-0109-07

Deliberative Democracy in Communities From the Perspective of Participation

HUANG Jian-hong

(Department of Scientific Socialism Research,Party School of Guangdong Committee of CPC, Guangzhou 510053, China)

Abstract:Democracy means residents who are related to decision-making should be in the discussion and negotiation, and deliberation means that people should possess some abilities to debate and dialogue, so successful practice of deliberative democracy in communities requires that residents have participation awareness and participation ability. The implementation of deliberative democracy in communities theoretically has the participation advantages but also meets some difficulties, such as lack of community participation culture, low identity of participation, “free-rider” mentality and insufficiency of participation ability. The approaches to promote residents orderly and effectively participation in community consultation involve the development of public spirit of modern people, the combination of deliberative democracy and electoral democracy, and enhancing the ability of residents to participate in the negotiation by popularizing negotiation knowledge and fostering community organization.

Key words:political participation; deliberative democracy; electoral democracy; social government; community

引用格式：黄建宏.参与视角下的社区协商民主[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(7):109-115.

Citation format：HUANG Jian-hong.Deliberative Democracy in Communities From the Perspective of Participation[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(7):109-115.