浙江省事权与支出责任划分研究

浙江省财政厅课题组

浙江省事权与支出责任划分研究

浙江省财政厅课题组

内容提要：科学合理划分政府间的事权与支出责任，理顺各级政府间财政分配关系，在新一轮全面深化改革中具有牵一发而动全身的战略作用。本文立足浙江实际，从事权与支出责任划分的理论基础入手，实证分析了浙江省各级政府间事权划分的现状，并以教育、公路、农业事权与支出责任划分为案例，深入分析了我国事权与支出责任划分中存在的问题，并提出相应的对策建议。

事权支出责任政府间财政关系

一、事权与支出责任划分的理论基础

（一）概念界定

事权是指一级政府在公共事务和服务中应当承担的任务和职责。由于经济体制、政治体制、地域特色等的不同，每个国家的政府职能既具有共性又各不相同。目前共识度最高的，就是在市场经济条件下，政府的主要职责是提供公共服务，相应地，政府的事权也就是政府在公共服务提供中承担的职责和义务。

支出责任是一级政府实际承担、为满足和完成既定公共事务职责所拥有的支出保障义务。支出责任与事权相对应，政府事权的本质是公共服务职责，支出责任则是政府事权在财政支出上的体现，具体包括支出保障职责和支出管理职责。

（二）理论基础和基本原则

关于事权与支出责任划分的理论，影响最深入、共识度最高的是财政分权理论。其主要内容是：公共产品除了具有非竞争性、非排他性、不可分割性等特征，还具有地域性特征，这一特征被称作公共产品的层次性。公共产品的非竞争性和非排他性，决定了政府和市场的边界；公共产品的层次性，为政府间事权与支出责任的划分提供了客观需要。根据受益范围的效用外溢程度的不同，公共产品可以分为全国性公共产品和地方性公共产品两个层次。不同层次的公共产品，对应不同层次政府的事权与支出责任。其中，全国性公共产品对应中央事权，地方性公共产品对应地方政府事权。共同事权的配置取决于公共产品的外溢性，外溢程度越大，分权程度越低，中央政府需履行更多的事权，承担的责任较多；反之，外溢程度越小，分权程度越高，则由地方政府承担较多的事权和支出责任。根据财政分权理论，不管是联邦制国家还是单一制国家，政府间事权与支出责任划分都有共通之处，即遵循外部性、信息复杂性和激励相容性三原则。

二、浙江省事权与支出责任划分现状

《浙江省人民政府关于完善财政体制的通知》（浙政发〔2012〕85号）对浙江省事权作了原则性规定：省级一般承担省级一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务；市、县（市）级一般承担市、县（市）级一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务。省与市县事权基本雷同。

（一）浙江省、市、县三级政府支出重点①本文仅以一般公共预算支出数据为实证分析样本，未考虑政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算因素，因此分析的口径为非完全口径。

2009～2014年，浙江省本级公共财政支出中，一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、医疗卫生、农林水事务、交通运输所占比例的均值分别为7.00%、10.19%、18.37%、6.02%、8.09%、10.28% 和23.35%，均值合计为83.30%，文化体育与传媒、社会保障和就业、资源勘探电力信息等事务所占比例的均值分别为3.62%、3.30%、2.38%，均值合计为9.30%。这10项支出均值合计达92.60%。从省本级财政支出结构可以看出，省本级的事权与支出责任主要集中在交通运输、教育、农林水事务、公共安全、医疗卫生和一般公共服务支出。其中，最大的事务支出是交通运输，其次是教育。

2009～2014年，浙江省市本级公共财政支出中，一般公共服务、公共安全、教育、社会保障和就业、医疗卫生、城乡社区事务、农林水事务、交通运输支出比例的均值分别为13.33%、9.32%、13.47%、9.01%、6.61%、9.54%、5.17%、10.49%，均值合计为76.94%；科学技术、文化体育与传媒、其他支出比例的均值分别为4.17%、3.45%、5.51%，均值合计为13.13%。这11项支出均值合计达到90.07%。从市本级财政支出的结构可以看出，市本级的事权与支出责任主要集中在一般公共服务、公共安全、教育、社会保障和就业、医疗卫生、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等事务。其中，市本级最大的事务支出是教育，其次是一般公共服务。

2009～2014年，浙江省县级公共财政支出中，一般公共服务、公共安全、教育、社会保障和就业、医疗卫生、城乡社区事务、农林水事务支出占比均值分别为12.99%、6.87%、21.81%、7.71%、7.43%、8.69%、10.86%，均值合计为76.36%，科学技术、交通运输、资源勘探电力信息等事务支出比例的均值分别为3.49%、4.57%、4.40%，均值合计为12.46%。这10项支出均值合计达到88.82%。从县级财政支出的结构可以看出，县级政府的事权与支出责任主要集中在一般公共服务、公共安全、教育、社会保障和就业、医疗卫生、城乡社区事务、农林水事务等事务上。其中，县级最大的事务支出是教育，其次是一般公共服务（见表1）。

表1　2009～2014年浙江省各级政府公共财政支出均值

（二）省、市、县三级政府支出责任比较

从总体支出责任承担格局看，2009～2014年，省本级、市级和县级财政支出比例均值分别为10.58%、18.75%和70.69%，三级财政支出之比为1∶1.77∶6.68。从变动趋势来看，省本级和市级支出呈下降趋势，分别从2009年的12.28%和20.17%下降到2014年的9.32%和18.09%；县级支出呈上升趋势，从2009年的67.55%上升到2014年的72.69%。总体上看，浙江省在支出责任划分上，县级支出占比较大，且呈逐年上升趋势（见表2）。

表2　2009～2014年浙江省各级财政公共支出结构表

从功能性支出责任承担格局上看，省、市、县各级政府在各类支出上都不同程度地承担了支出责任。另外，县级政府支出占比最高，除交通运输、援助其他地区支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备事务支出较低之外，其他支出均值均超过50%，最高达到81.17%。

三、浙江省事权与支出责任划分案例分析

（一）教育事权与支出责任现状

1.教育事权划分。根据国家相关法律法规规定，学前教育、义务教育、职业教育以地方政府管理为主，事权相应由地方承担，主要是市县政府。高中教育因与辖区居民切身利益及素质提升密切相关，故事权也在地方政府；高等教育对于提升城市综合实力和品味的正外部效应明显，事权虽属中央及省级，但地方政府也在积极介入。总体而言，教育事权划分相对清晰，但“下沉”现象明显。

2.浙江省教育支出责任状况。从纵向看，教育支出县级政府占比较大。目前我国教育体制是“地方负责、多渠道筹资”，教育支出以地方政府为主。从统计数据看，在公共财政教育支出中，中央支出还不到两成，地方政府则负担了八成①根据2011～2013年全国教育经费执行情况统计公告计算可得，2011-2013年中央财政教育支出占公共财政教育支出的比重分别为19.45%、18.62%和18.14%。多，尤其是市县政府负担最重。从浙江省实践来看，2009～2014年各级政府教育支出占比均值分别为9.85%、12.68%、77.47%（见表3）。

表3　2009～2014年浙江省公共财政支出中各级政府教育支出占比（单位：%）

从横向看，教育支出在财政支出中占比较大。以2014年为例，教育支出、社会保障支出、农林水务支出、医疗卫生支出、科学技术支出、文化教育与传媒支出占比分别为19.98%、8.44%、10.17%、8.41%、4.03%、2.24%，教育支出远远高于其他民生支出占比。

（二）公路事权与支出责任现状

1.公路事权划分。根据《中华人民共和国公路法》（简称公路法）和《中华人民共和国公路条例》规定，公路事权划分比较明确：国道、省道建设、养护由省级政府负责，县道建设、养护和支出责任由县级政府负责，乡道建设、养护由乡级政府负责。但实际上，各类公路建设、养护和支出责任都是由各级政府共同负责，只是负责的程度有所不同而已。

2.浙江省公路支出责任状况。一是不含债务公路建设支出责任状况。2012～2014年，浙江省部分市县公路建设支出中，中央、省、市、县级政府三年合计数分别为46.52亿元、131.36亿元、45.43亿元、233.19亿元，占支出总额分别为10.19%、28.78%、9.95%、51.08%（见表4）。由此可见，浙江省部分市县公路建设支出中，县级政府支出压力最重。

二是含债务公路建设支出责任状况。将市、县公路投资建设过程中发生的债务统计其中，2012～2014年，浙江省部分市县公路建设支出中中央、省、市、县级政府三年合计数分别为46.52亿元、131.36亿元、208.23亿元和626.63亿元，占支出总额分别为4.59%、12.97%、20.56%、61.87%（见表5）。由此可见，增加债务因素后，市县级政府支出责任占比上升，中央和省级政府支出责任占比下降。

表4　2012～2014年浙江省部分市县公路建设支出责任（不含债务）状况　单位：亿元

无论是含债务的公路建设支出还是不含债务的建设支出，从中央和地方角度看，中央政府在公路建设过程中支出责任承担相对较小；从省及以下政府看，县级政府在建设过程中承担的支出责任比较大。

表5　2012～2014年浙江省部分市县公路建设支出责任（含债务）状况　单位：亿元

（三）农业事权与支出责任现状

1.农业事权划分情况。当前，浙江省对财政支农事权的管理实行“地方政府负责，分级管理和相关部门分工协作”的管理模式，市县事权基本上是省级事权的延续，省与市县的“共同事权”较多，且多以财政支农项目的形式出现（见表6）。

表6　浙江省财政支农项目

2.农业支出责任现状。通过对全省45个涉农市、县（区）2012～2014年财政支农情况的数据分析，从支农资金的绝对规模看，随着经济的发展和财政收入的增加，财政支农的力度也在不断加大，无论是中央、省还是市县，财政支农的绝对规模都在不断增加。从资金支出占比结构看，中央支农资金占比最低，大体保持在12%左右，市县支农资金占比最高，平均占比高达57.65%，省级支农资金占比介于二者之间，大体保持在30%左右（见表7）。

表7　2012～2014年浙江省部分市县财政支农支出情况　单位：亿元

四、事权与支出责任划分存在的问题

在当前财政体制下，下级政府事权基本是上级政府事权的延续或细化，事权划分在各级政府之间具有一体性。因此，对事权与支出责任划分中存在的问题，应基于全国的基本情况来进行分析。

（一）事权划分不明晰

1.事权划分缺乏法律约束。我国目前没有界定政府间责任权利关系的法律法规，现行处理政府间关系的指导性原则，多以党委和政府的文件形式出现，缺乏严肃的法律权威和约束力，不利于规范政府间的事权关系。

2.事权边界界定不清晰。一是政府与市场边界不清。突出表现在政府职能“越位”与“缺位”并存。一方面，从支出分类来看，目前，我国政府支出几乎涵盖所有领域，尤其有些地方政府出于政绩考虑，有较强的投资冲动，替代市场职能，占用有限的政府财力，削弱了民生支出。另一方面，公共卫生、社会保障、公共安全、生态建设等基本公共服务保障力度相对欠缺。二是各级政府之间事权边界模糊。突出表现在省、市、县政府独立事权少，共同事权多，事权基本相同，区别仅在于承担比重大小不同。

3.事权终止时效不明确。目前，事权划分中长期忽略的一个重要问题是事权的终止时效。某些事权的设定有其特殊的历史背景或原因，但随着经济社会的发展变化，事权已经不符合实际情况，按理应及时终止。但实际工作中对事权终止并未做出明确规定，如农业中的粮食直补问题，现直补效益虽已很差，但此项事权并没有规定终止时效。

（二）支出责任划分不合理

1.事权与支出责任不匹配。财力分配和支出责任界定的基础是事权划分，事权划分不清，财力和支出责任就很难划分清楚。从浙江省实践来看，事权划分模糊，支出责任不匹配等问题依然突出。部分属于省级的事权，市县承担了支出责任；部分属于市县的事权，省级承担了支出责任；属于省级和市县的共同事权，在承担比例上不够明确或者不够合理。

2.县级政府支出压力较大。一是从纵向看，县级政府支出责任占比最重。2009～2013年，县级政府支出占比均值为70.29%，远远高于省级政府支出占比均值（10.83%）。二是从横向看，在功能性支出责任承担格局中，县级政府各项支出占比均高于省级政府，县级政府承担了大部分支出责任。三是从收支平衡角度看，县级政府财力相对薄弱，但事权较多，“事多钱少”直接导致了县级政府支出压力大。

3.新增支出责任划分缺乏协调机制。在我国现行体制下，一项新增事权推出，上下级政府间缺乏协商机制，往往采用自上而下的行政命令方式，致使基层政府被动事权较多，且大都直接转化为支出压力。

（三）支出责任与财力不匹配

支出责任与财力不匹配突出表现在基层政府钱少事多。虽然上级政府通过转移支付手段，对经济较为困难的市县给予了一定的财力补助，但并没有从根本上改变市县政府“小马拉大车”的状况。从全国来看，浙江省是最注重财力横向和纵向均等化的省份，通过多次体制调整，最大限度地使财力向市县下沉。但不容忽视的是，财力与支出责任不匹配的问题仍然存在，最突出的直接表现就是政府债务。截至2013年6月底，浙江省各级政府负有偿还责任的债务5088.24亿元，债务量总体可控，但风险较高。从政府层级看，省本级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为106.33亿元、1467.10亿元、3288.18亿元和226.63亿元，县级政府债务占比为64.62%。

（四）转移支付制度不完善

1.一般转移支付制度有待完善。一般转移支付占比低，导致市县政府可自主支配、统筹安排的财力不多。为解决这一问题，浙江省自2009年开始探索实施专项性一般转移支付改革，通过吸收一般性转移支付的优点，采用“因素法”分配资金，形成了有利于集中财力办大事的机制。但由于部门资金分配权力意识仍未改变，在下达专项性一般转移支付资金时，部门仍会配套下达相应的“任务清单”，要求专款专用，这也在一定程度上限制了地方政府统筹财力的自主性。

2.专项转移支付制度设计不完善。一是专项转移项目设置不合理。专项转移支付项目过多，有些甚至交叉重复，几乎覆盖了所有预算支出项目，且补助对象涉及各行业，资金总量虽然不少，但投向分散，重点不突出，导致财政资金使用绩效不高，调控作用发挥不理想。二是项目管理、决策机制不完善。由于专款的设定权在上级政府，且对专款多采用“一竿子插到底”的管理方式，基层政府要争取到资金，就必须“过五关、斩六将”，经历层层的项目申请过程，导致行政效率低下，而且容易出现“跑部钱进”的现象。三是专项转移支付分配因素不完善。目前，浙江省多数专项转移支付资金都已采用因素法进行分配，但分配因素还不尽完善。

（五）上级政策与考核机制干涉地方事权

1.各项考核机制实际干涉了地方事权。理论上，上级政府不应过多干预地方事权，但实际工作中，上级政府为了相关政策目标的实现，往往对地方提出许多要求。一方面，考核指标设置过多，干涉了地方事权，一定程度上束缚了地方自主性；另一方面，考核主体较多，资金碎片化现象严重，使当前财力捉襟见肘的地方政府“雪上加霜”。

2.出台各项增支政策却又不落实支出责任。如近年来，省里提出要实施“四边三化”工程①“四边”中的“一边”为公路边，即国省道公路两侧宜林地段绿化率达到95%以上，平均单侧绿化宽度达到15米以上。、国务院提出实施公路生命防护工程等公路建设事项，这些公路事权主要由上级政府提出，但其并未安排相关的专项资金，支出责任主要由县级政府承担，给县级财政尤其是经济困难地区的财政带来较大的压力。

五、完善浙江省事权与支出责任划分的对策建议

（一）事权与支出责任划分需要处理好的几对关系

1.正确处理政府与市场的关系。按照“有所为，有所不为”的原则，厘清政府与市场边界，实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。一是政府要退出“越位”领域，充分发挥市场在竞争性领域分配资源的决定性作用。二是政府要弥补“缺位”领域，承担起如教育、卫生、医疗等公共事务。三是政府要适当干预。主要集中在如能源、电信、银行业等在不健全的市场机制下无法有效运行的领域。

2.正确处理省以下政府间关系。从全省看，必须制定相应的方针、政策，推进全省经济社会的全面、均衡、可持续发展。但从各地看，市与市之间、县与县之间存在着发展的不平衡，赋予地方必要的权力，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于释放全省的发展生机和改革活力，有利于全省发展大局。因此，处理省以下政府间关系，既要保持省级政府的权威性、集中性，也要赋予市县政府必要的自主性、灵活性，形成不同层级政府之间科学合理的分工合作关系，实现集权与分权的动态平衡。

3.正确处理稳定与适当调整的关系。如上所述，事权划分不仅涉及方方面面，而且都较为敏感与复杂，改革的难度较大，处理不当会影响社会经济的发展。稳定是指中央政府与地方政府的事权划分和调整，不仅要经过立法程序，明确规范，逐步纳入法律管理的轨道，而且要保持一定的连续性。适当调整是指对中央与地方政府事权的不合理部分适时进行修正、更改。稳定与适当调整之间是辩证统一的，必须有机结合。

（二）事权与支出责任划分的主要构想

1.合理划分事权。一是正确界定政府事权。应遵循“法无授权不可为”的基本原则，厘清属于政府的事权。具体来看，应在“退、进、改”上狠下功夫：退，即厘清政府与市场的边界，退出竞争性领域，最大限度地减少政府对微观事务的管理，避免事权“越位”，并设立事权终止边界，使政府从过时事权中解放出来，减轻政府事权压力。进，即加大对经济社会发展重点领域和薄弱环节的投入，增加公共服务供给，真正让财政回归公共本质，更好地发挥政府作用。改，即改变财政扶持方式，由原先大包大揽、直接投入改为间接支持、政策引导等方式。如大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，充分发挥政府和社会资本各自优势，以更好地提供公共服务。

二是合理界定各级政府之间事权。省及省以下政府事权划分应遵循省级政府事权以实现基本公共服务均等化为主，县乡级政府事权以提供地方公共产品为主。从实践看，省与市、县（市）政府之间独有事务的划分基本上是清楚的，但共有事务常常纠缠不清。改革重点在于按照比较优势原理和公平、效率原则，明确划分各级政府的承担份额。对于工作量大、宏观性强、外溢性大以及与当地经济发展程度相关性较弱的事务（如全省专项普查、自然生态保护等），建议以省级为主，市县级为辅；而对于社会救济、社会福利、社会优抚，市政基础设施建设等城市居民受益更多的事务，则以市县级为主，省级为辅。关于共有事务划分，建议采用“一事一议”方法，即根据政务的实际情况、工作量大小、效率高低等，具体问题具体分析。

三是适当增强事权划分地方话语权。我国体制调整一直以来都依循“自上而下”的决策路径，但在事权与支出责任相匹配的改革进程中，具体承担着大量事务的基层政府具有相对的信息优势，在现有财力状况下，能够做什么事、可以做什么事，应多倾听来自基层的声音。应该更加注重顶层设计与基层实践相结合，更加注重基层的首创精神，塑造“自上而下”与“自下而上”相结合的决策机制，赋予基层政府更多的话语权，发挥基层政府主动承担自己事务的积极性，切实、有效地为建立事权与支出责任相适应的财政体制建设服务。

四是正确处理事权法定原则与动态调整机制之间的关系。事权法定是众多国家的普遍做法，我国要加快各级政府事权划分的法治化进程，尽量细化事权分配，比如通过列举法，规定省及省以下政府各自具体的独立事权和支出责任以及省及省以下政府共同事权和支出责任。事权法定化需要经历较长的改革历程，当前可以借力“四张清单一张网”建设来推进，进一步厘清政府职责边界，明确公共服务事项，制定责任目录清单，要以改革为契机，将事权划分事项与改革紧密结合起来。同时，需要注意的是，由于事权是动态变化、不稳定的，对事权的划分也不能一成不变，还应建立科学的动态调整机制，正确处理好事权法定原则与动态调整机制之间的关系。

2.合理划分并确保履行政府间支出责任。进一步明确各级政府承担事权的支出责任和共同事权的支出分担责任。鉴于县乡级政府支出压力较重及县乡级政府承担了大量省级事权的支出责任，建议适当上移县乡级政府支出责任，省级政府不仅应承担起基本公共服务均等化的事权，还应承担起相应的支出责任。

3.科学匹配财力。理顺各级政府间收入划分，使“钱”和“事”相匹配，确保各级政府财政更好地履行职能。一是完善地方税体系。首先要确保地方政府享有相对独立的税权；其次要明确地方税主体税种；再次要进一步规范地方税种，实行“费改税”，通过“税费归位”来理顺地方政府的分配秩序，夯实地方可用财力；最后，推动省以下财政体制改革，进一步深化“省直管县”改革，减少财政级次，夯实省以下政府财力基础。二是完善财政转移支付体系。根据事权与支出责任划分的主要构想，未来改革方向是强化省级事权和支出责任，减少对市县事权和支出项目的干预，明晰各级政府事权和支出责任范围。相应地，现行转移支付结构要顺势调整。应增加一般转移支付比重，清理、整合、规范专项转移支付，对省级事权和支出责任范围内的事项，由省级财政支出，不再通过专项转移支付安排，对市县事权和支出责任范围内的事项原则上通过一般性转移支付安排，增强市县自主权，省级财政不再通过安排专项转移支付加以干预。

（三）相关配套改革

1.调整优化各级政府间财权，逐步建立有利于推动科学发展的收入体系。一要保障省及省以下政府财力。建议按照“保持现有中央和地方财力格局的总体稳定”的原则，建立新的地方主体税种。在2012年体制调整的基础上，继续适当下放财力，逐步促进省以下政府事权与支出责任相匹配。

2.建立统一规范、量化可浮动的各级政府支出标准体系。应借鉴国外“标准政府”的成熟经验，建立健全政府支出标准体系。一是对教育、就业、社会保障、医疗卫生等基本公共服务及政府人员经费、公用经费等建立全国基本的开支标准体系，并形成依据社会经济发展情况的自动调整机制，以用于评估各地公共服务均等化程度，实施有效的财政转移支付制度。二是充分考虑各地由于自然、环境、生活成本、行政成本、发展水平、公共设施养护成本等诸多因素导致的支出成本差异，确定每一省、市、自治区的成本差异系数，建立符合各地的支出标准体系。

3.推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。一是增强预算法的约束力度，理顺预算法和相关部门法之间的关系，减少部门法中关于支出法定增幅对预算法的制约，进一步强化预算执行刚性。二是加快研究出台《政府间财政关系法》《财政转移支付法》等，推进政府间财政关系法制化。

4.深化行政体制改革，简化行政管理层级，完善政府考核体系。一是充分发挥省级政府的承上启下作用。强化省级政府统筹平衡支出和管理责任，合理把握省级政府占全省收入的比重，加大区域内财力调节力度，逐步缩小省以下地方政府财力差距。二是完善政府考核体系，将原来以GDP为重点的政府考核体系调整为涵盖教育、就业、环境、社保等公共服务项目的综合考核，由单纯追求经济增长转向追求效率和公平，从制度上减少政府干预市场的行为。

5.完善考核机制，减少对地方事权的干预。一要清理、整合各项考核指标。按照简政放权和转变政府职能的要求，尽快清理、整合涉及地方事权的各项考核指标，对于符合地方发展需求且又在地方政府能力承受范围内的，予以保留，超出地方政府承受范围的，要加以梳理、整合甚至取消。针对多口径、多部门考核问题，建议将主管部门之外的其他部门考核指标纳入地方政府统筹管理，减少由于各部门“各自为政”而干涉地方事权的现象。二是建立以结果为导向的考核机制。将考核由事前转移到事后，给地方一定的自主权，减少对地方事权的干预。三是协调顶层设计与地方实际。顶层设计要“接地气”，事前应做好充分的调研，并应在实践中及时进行调整和修复，使顶层设计真正能够指导地方工作实践，确保达到顶层设计的政策目标。

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课题组组长：钱巨炎

课题组副组长：罗石林

成员：章启诚莫红民张远东冯健顾健耀陈优芳虞斌王海军周丽珠

执笔：周丽珠顾健耀虞斌王海军

（责任编辑：董丽娟）

*本课题系中国财政科学研究院财政学会2014招标课题。