市民提案：日本合作治理的新动向

◎俞祖成 （上海外国语大学国际关系与公共事务学院，上海200083）

◎李 健 （中央民族大学管理学院，北京100081）

市民提案：日本合作治理的新动向

◎俞祖成 （上海外国语大学国际关系与公共事务学院，上海200083）

◎李 健 （中央民族大学管理学院，北京100081）

大力推进作为社会治理基本形态之一的合作治理，有助于实现国家治理体系和治理能力现代化。为此，我们有必要在不断总结改革实践经验的同时积极借鉴国外有益经验。循此目的，本文聚焦于邻国日本近年来兴起于城市内部的合作治理新型实践——市民提案，着重分析其创设背景、制度概要、民主合法性以及典型实践等内容并提出对我国的若干启示，以供国内相关研究和实务参考。

社会治理；市民提案；合作治理；协动；非营利组织

党的十八届三中全会提出我国全面深化改革的总体目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，从而迅速推动以国家治理为总体治理，以政府治理和社会治理为分支范畴和子领域的治理改革［1］。其中，作为社会治理所呈现的三种基本状态之一的政府与社会组织和公民的合作治理，是指“不同治理主体为解决共同事务而对各方治理性资源进行的交换和共享”［2］，“在广义上，也是政府治理的紧密相关内容”［1］。然而，尽管有关合作治理方面的理论已经具备，但“在合作治理层面上的发展还缺乏深入的实践”［2］。为此，今后我们有必要在不断总结改革实践经验的同时，积极借鉴国外发达国家在合作治理方面的有益经验。甚为遗憾的是，国内已有研究集中倾向关注欧美发达国家，而选择性地忽视同属东亚儒家文化圈的邻国日本在合作治理领域所取得的成绩。有鉴于此，本文聚焦于日本近年来兴起于城市内部的合作治理新型实践——市民提案，着重分析其创设背景、制度概要、民主合法性以及典型实践等内容，并尝试总结出对我国的若干启示，以供国内相关研究和实务参考。

一、市民提案制度的创设背景及其概要

（一）市民提案制度的创设背景

在日本学界，合作治理（CollarborationGovernance）通常表述为“协动”。这个日式概念由行政学者荒木昭次郎首次提出。1990年，荒木教授在其著作《参加与协动》一书中根据美国政治学者奥斯特罗姆所提出的Coproduction理论，系统论证采用“协动”方式以提高公共服务生产效率的可能性［3］。若干年后，荒木教授对“协动”重新诠释：“协动是实现某种共同目标的手段，即两个或两个以上的行为主体在相互协商的基础上，共同设定相互认同的活动目标，并为完成这一目标各行为主体基于平等立场展开自主、自律的相互交流和通力合作，从而获得单一行为主体所无法取得的具有相乘效应的活动成效。”［4］简言之，“协动”特指政府与非营利组织（以下简称NPO）等社会力量的合作伙伴关系，其基本要素包括“两个或两个以上的合作主体”以及各主体之间的“平等性”“自主性”“相互作用”“具有相乘效应的活动成效”。

在荒木教授提出“协动”概念之后的短短20余年间，该词已席卷日本绝大多数的地方自治体，并成为最具话语权的政策用语之一。可以说，“协动”为日本社会从“统治”走向“治理”提供强有力的智力支持，并为日本政府创新公共服务供给方式提供新理念。在协动理念的影响下，近年来日本不少市级自治体相继实施名为“市民提案型协动事业制度”或“协动事业市民提案制度”（以下简称“市民提案制度”），从而推动日本城市内部合作治理的实践和发展。

（二）市民提案的制度概要

一般而言，市民提案是指政府就某个社会问题主动接受NPO等社会力量的政策提案，并在明确相互角色和作用的基础上，通过取长补短的方式共同实施合作治理项目，以此有效地解决社会问题。概而言之，市民提案的制度安排主要包括以下五个要素［5］。

1.市民提案的主体。各地方自治体对于市民提案主体的规定不尽相同。概括而言，市民提案的主体包括两种：一是涵盖所有市民个人和NPO；二是局限于NPO（包括志愿者团体和地缘团体等市民活动团体）。此外，不少地方自治体对参与市民提案的NPO做出相关规定，例如要求NPO必须在该地方自治体所管辖的行政区域内开展活动，或要求它们具备一定的活动业绩。总而言之，政府部门要求市民提案主体须具备实施公益事业所需的基本能力。

2.市民提案的类型。市民提案主要包括“市民自由提案”和“行政委托提案”两种类型。其中，前者是指NPO等就某个未进入公共政策议程的社会问题向政府提出解决方案，在获得政府部门合作的基础上共同实施项目。一般而言，市民自由提案需要满足以下要件：（1）具有公益性、能够回应社会需求并以解决本地社会问题为宗旨；（2）具备计划性、客观性、可行性且能够在年度内完成；（3）要求NPO等和政府部门以协动（合作治理）的方式共同实施方案。此外，不少地方自治体还将“项目的可持续性”以及“有效激活市民活动”等要件纳入市民提案基准。与之相对应的，“行政委托提案”是指政府部门就某个领域的社会问题向社会公开征集解决方案，并采取特定项目或一般性施策重点项目之形式，通过与NPO等的合作治理共同实施项目。

3.市民提案的程序。其程序可概括如下：（1）NPO等向政府部门提交包括事业计划和收支预算计划在内的事业提案书以及提案团体的概要说明书等材料；（2）与希望获得协动的政府部门进行事前协商；（3）行政部门事先公布审查基准并进行客观、公正、公开的审查和遴选（按照惯例，政府部门会组建包括外部委员在内的审查委员会并委托其对市民提案进行审查和遴选）；（4）政府部门进行内部协调后提交行政首长裁决；（5）不少地方自治体需要将市民提案事业所需经费编制成预算并提交议会表决通过。

4.市民提案的经费来源。一般而言，每项市民提案事业所需经费维持在数十万日元至数百万日元之间。协动双方事先协商好资金配套方式，例如，要求政府部门承担所需经费的1/2、2/3或3/4。另外，绝大部分的市民提案项目主要依据“补助金交付要纲”加以实施。当然，不少地方自治体也可以根据市民提案的内容选择不同的实施方式（包括委托、共济、补助、执行委员会方式或公共财产使用方式等）并签订协议书或合同书。

5.市民提案的实施和评估。市民提案项目虽然采取协动方式加以实施，但是这种协动主要限定于“NPO等通过动员各种治理性资源负责实施项目，而行政部门提供包括补助金在内的全方位支援”。另外，不少地方自治体会在项目实施的中期阶段进行项目评估，并在项目结束后要求提案团体向政府提交项目报告和收支决算材料并召开公开报告会。与此同时，还可组建第三方机构对项目成果进行事后评估。

二、市民提案的民主合法性及其现实功能

（一）市民提案的民主合法性

在以议会民主制为基础的现代日本政治框架下，其政策决策过程可被分解为“政策提案”（提案权）和“政策决定”（决策权）。迄今为止，日本学界围绕提案权和决策权孰优孰劣的问题争论已久。根据行政学者金井利之的研究表明，提案者在现代日本的政策决策过程中最终占据优势。其原因在于，尽管决策者（国会或地方议会议员）拥有最终决策权，但他们最终只能在提案者所提交的法律草案中抉择。而在目前的日本政治体制中，提案权几乎被中央官僚或地方行政首长所垄断，从而导致决策者的决策权最终受制于提案者［6］。这就是日本被称为“官僚主导型国家”的根本原因所在。尽管如此，中央官僚或地方政府职员仍拥有无可争议的、具有民主合法性的提案权。原因很简单，在中央政府层面，负责指挥监督中央官僚的中央部委首长均为民选产生的国会议员，而负责指挥监督地方政府的行政首长亦经由民选产生。当然，日本国会议员或地方议员也拥有提案权，尽管这种提案权很少被使用。简而言之，日本议会民主制框架下的中央官僚或地方政府职员所拥有的提案权之所以拥有民主合法性，是因为中央部委首长或地方行政首长经由民选产生。根据这个推论，金井利之提出“民主合法性的起源在于市民”之论断。既然民主合法性最终归属市民，那么由市民或市民组织发起的政策提案就天然地拥有民主合法性。当然，并非任何市民或市民组织能够享受完全意义上的政策提案权。例如，各种经济团体、地产者及专家团体等特殊利益集团所拥有的提案权受到相关法律的规制和约束。

（二）市民提案的现实功能

在解决市民提案的民主合法性问题之后，我们还有必要追问市民提案制度之所以被创设的原因，即其现实功能问题。针对该问题，金井利之认为，市民提案制度能够有效化解提案权被政府部门垄断的现实困境，即对于议会而言，市民提案与政府提案同台竞争，增加议会的决策选项，从而强化议会的决策权。对于行政首长而言，虽然其统辖的各行政部门在提案权上也存在内部竞争，但最终很难超越行政部门固有的思维模式，而市民提案一方面使提案更加贴近社区层面的真实需求，有利于社会问题的实际解决，提高经费的使用效益；另一方面，能够最大限度地激活更多的民间智慧，从而优化行政首长的决策权［6］。一言以蔽之，市民提案能够强化议会和行政首长的决策权，从而使其拥有不可争辩的民主合法性和现实功能性。

三、市民提案制度的典型实践①除了特别注释说明，本节论述均参考笔者于2015年6月7日对大阪府丰中市的实地调研记录。

根据日本学者佐藤彻于2012年在日本全国范围内所实施的有关市民提案制度的问卷调查结果显示，在参与问卷调查的810个地方自治体中，已实施市民提案制度的地方自治体达到132个［7］。其中，大阪府丰中市所实施的市民提案制度被评选为五大示范性案例之一。

（一）大阪府丰中市的协动政策

大阪府丰中市毗邻于国际大都市大阪市，1936年由丰中町、麻田村、樱井古村以及熊野田村合并而成，目前拥有36.6平方公里的管辖面积和397，309人的法定人口。二战结束后不久，丰中市随即组建独具特色的地域组织——公民分馆，以此聚合青年团和妇女会等地域组织的力量，集中开展公共卫生和文化等领域的社会贡献活动。随着居民人口的激增，诸如老人俱乐部和儿童会等分领域、分年龄段的居民组织不断涌现。进入20世纪80年代后，丰中市开始组建以小学片区为单位的“校区福祉委员会”，并与原有地域组织展开合作，向居民提供诸如老年人送餐服务和育儿沙龙服务等公共服务。对此现象，时任丰中市政策企划部部长、现任该市副市长的田中逸郎解释道：“随着丰中市城市问题的复杂化，单凭原有的诸如自治会或町内会的综合性地域组织已然无法有效应对。为此，我们必须尽快构建以多元化主体为核心的公共治理制度框架。”［8］在此背景下，丰中市政府于1992年在日本全国率先出台《丰中市地区城市营造条例》，明确提出行政部门必须积极主动地支援以居民为主体的城市营造活动。

1995年，日本发生阪神·淡路大地震并促使中央政府出台《特定非营利活动促进法》（简称NPO法），从而引发日本社会对NPO的极大关注和殷切期待。为了回应时代需求，丰中市专门设置由市政府各部门和丰中市社会福祉协议会共同组成的特别委员会，集中讨论如何进一步制定相关政策。2001年，丰中市制订《第三次丰中市综合计划》②所谓“综合计划”，是指日本地方自治体制定的涉及该自治体未来发展的基本蓝图和基本方针，具体包括基本构想、基本计划和实施计划等三大部分，属于地方自治体的顶层制度设计。并将“基于协动和公私伙伴关系的城市治理”定为市政基本方针。根据这个方针，丰中市于2003年颁布《丰中市市民公益活动推进条例》并于2004年开始实施。该条例作为丰中市践行协动（合作治理）理念的基本政策，明确提出“将有计划地全面推广市民公益活动，构建以多元化主体为核心的新型公共治理框架，以此促进以协动和公私伙伴关系为基础的城市治理”，同时规定行政部门与NPO等社会力量之间的协动原则，包括“对等原则”“互相理解原则”“目的共享原则”“信息公开原则”“自主性和自律性尊重原则”。根据这些政策原则，丰中市随即推出以市民创意为基础的市民提案制度，具体包括“提案公募型委托制度”和“协动事业市民提案制度”。

（二）提案公募型委托制度及其实践

所谓“提案公募型委托制度”，是指行政部门为了解决某个特定领域的社会问题，专门向公益类NPO公开征集解决方案并择优选定合作对象共同实施项目的制度。其中，根据《丰中市市民公益活动推进条例》第二条的规定，所谓“公益类NPO”（日文表述为“市民公益活动团体”），是指具有自发性、自律性且以增进不特定多数人的利益为宗旨的市民活动团体。截至2016年2月22日，丰中市辖区内的公益类NPO共计142家，其组织形态包括特定非营利活动法人、公益社团法人、一般社团法人、社会福祉法人以及不具有法人资格的志愿者团体等［9］。

如图1所示，该制度的实践流程可概括如下：一是行政部门召集有意参与政策提案的公益类NPO举行公开征集说明会，鼓励它们积极提交项目策划方案（问题解决方案）；二是行政部门组建由行政职员组成的审查委员会并召集提案团体举行项目方案公开说明会。审查委员会在听取各提案团体的项目方案说明后，根据事先制定的审查基准进行打分；三是市长根据审查委员会的审查意见，择优选定项目方案并将审查结果进行公开；四是被选定为合作方的提案团体与行政部门展开协商，共同制定项目实施细节目录（委托清单表）；五是签订委托合同，正式实施项目；六是项目结束后，作为合作方的提案团体应向行政部门提交结项报告书等资料。

图1 丰中市提案公募型委托制度的实践流程［10］9

较之原有的政府购买服务制度，丰中市提案公募型委托制度具有以下三个显著特征：第一，在项目方案公开征集阶段，行政部门并没有事先单独制定有关项目实施细节目录（委托清单表），而是就某个特定社会问题的解决方法向社会公开征集最优方案；第二，根据提案团体所提交的项目方案等材料以及审查委员会的审查意见，最终选定最优提案和合作方；第三，作为合作方的提案团体与行政部门基于平等原则展开协商，共同制定委托清单表并签订委托合同，同时合作双方在项目实施过程中充分调动各自所拥有的运作性资源和治理性资源。

（三）协动事业市民提案制度及其实践

所谓“协动事业市民提案制度”，是指公益类NPO为了解决本地区所存在的社会问题，独自制订问题解决方案并提交至行政部门，尝试通过与行政部门的合作以更好地解决社会问题的制度。如图2所示，该制度的实践流程可概括如下：

1.行政部门召集有意参与提案的公益类NPO举行提案公开征集说明会，鼓励它们在规定期限内向主管部门（丰中市市民协动部社区政策科）提交参加“事前意见交换会”的申请。在事前意见交换会上，作为提案团体的NPO必须就提案内容及其必要性等具体事项，与作为协动方的行政部门进行磋商。需要说明的是，根据《丰中市协动推进本部会议设置要纲》的规定，提案团体所希望的协动方（即相关行政部门）必须派出“协动推进员”①2012年4月1日，丰中市政府废除之前所实施的《丰中市市民公益活动推进联络会议设置要纲》，重新制定并实施《丰中市协动推进本部会议设置要纲》。根据这项新制度，丰中市政府组建由市长、副市长和各行政部门负责人组成的“协动推进本部会议”，并下设以市民协动部部长为干事长、市民协动部社区政策科科长为副干事长、各行政科室负责人为干事成员的“协动推进本部会议干事会”。同时，要求所有部局级行政部门和科室级行政部门分别配置“主任协动推进员”和“协动推进员”，以协助干事会开展协动工作。参加事前意见交换会。

2.提案团体在规定期限内通过现场递交或邮寄等方式，向作为协动方的相关行政部门提交提案材料（包括协动事业提案书、提案事业策划书、提案团体介绍材料以及市长认为有必要提交的其他材料）。各行政部门的协动推进员受理提案材料后，负责填写“协动事业市民提案接收科报告书”并经由主任协动推进员将其提交至市民协动部社区政策科。

3.根据市民协动部社区政策科的要求，各行政部门的协动推进员负责对市民提案内容进行审查，包括“与提案内容相关的法律和制度”“与提案内容相关的市政府所实施的相关政策”“采用协动方式实施提案所需调查的其他事项”。根据审查结果，协动推进员负责撰写“协动事业市民提案制度调查报告书”并经由主任协动推进员将其提交至市民协动部社区政策科。

4.针对上述调查报告书的相关内容，市长负责向作为行政内部会议的“丰中市协动推进本部会议干事会”（简称“干事会”）以及作为第三方组织的“丰中市市民公益活动推进委员会”（简称“市民委员会”）进行咨询，最后选定有资格参加项目方案公开说明会的提案团体，同时要求作为协动方的各行政部门一并出席公开说明会。需要说明的是，市民委员会是根据《丰中市市民公益活动推进条例》第8条的规定成立于2004年的市长咨询机构，其成员包括专家学者（4名）、NPO实务者（4名）、企业界代表（1名）以及公开招聘的市民代表（4名）。

5.举行“项目方案公开说明会”，要求提案团体和作为协动方的各行政部门就提案项目的具体内容以及合法性等事项进行口头说明，同时接受市民委员会质疑。之后，干事会和市民委员会员根据提案项目的公益性、可行性、前沿性、普及性以及是否符合《第三次丰中市综合计划》所规定的政策方向等审查基准展开审查并形成初步结论。根据这个初步结论，市长最后选定可付诸实施的市民提案。

6.被选定为合作方的提案团体基于平等的立场，与作为协动方的行政部门展开协商并共同制订提案项目的具体实施方案以及决定双方的责任分担，从而最终形成“成案化事业策划书”。行政部门将其承担的项目费用编入财政预算并提交议会审议表决。获得财政支出许可后，协动双方根据事业策划书的相关规定，充分调动各自所拥有的运作性资源和治理性资源共同实施项目。同时，丰中市负责将提案项目的名称、实施计划、实施状况等信息彻底公开，以便接受社会监督。

7.项目结束后，作为合作方的提案团体必须向行政部门提交项目总结报告，并召开公开报告会进行总结和评估。

图2 丰中市协动事业市民提案制度的实践流程［10］11

根据上述内容，不难发现丰中市协动事业市民提案制度具有以下四个方面的显著特征：第一，公益类NPO可以就任何一个社会问题向行政部门进行政策提案；第二，能够充分发挥NPO所具有的专业性和敏感性等优势，将那些未被社会认知的社会问题进行显性化并通过政策提案使之进入公共政策议程；第三，通过寻求与行政部门的“协动”（合作治理），突破行政部门的“条块分割”束缚，强化行政部门与NPO的合作；第四，根据参与各方的权限和职责，划定NPO、行政部门和议会所应承担的责任，并促使它们共同合作以推进城市治理。

（四）政策成效与主要问题

通过“综合计划→公益活动推进条例→市民提案制度”这个制度架构，丰中市实现以法制化的方式推动NPO等社会力量通过协动方式深度参与社会治理。丰中市市民提案制度自2004年创设以来，尽管遭遇不少困难和挫折，但总体上基本维持制度的稳定性并实现合作治理的可持续性［11］。

根据丰中市发布的最新报告，其市民提案制度的政策成效可概括为以下五点：一是推动NPO参与政策全过程，包括议题遴选、方案制订、政策实施以及政策评估；二是重建NPO（市民）与政府部门的信任关系，同时通过协动方式促进NPO（市民）与地方公务员之间的相互学习和相互成长；三是充分发挥NPO的专业性和灵活性，以协动方式提升市民参与的力度和广度，提高公共服务供给的质量和市民满意度；四是通过政府部门与NPO的协动，有效剔除政府部门的“条块分割”所带来的弊端并实现其内部变革；五是扩大志愿者活动与协动之间的界限，动员更多的社会力量参与公共服务供给，从而强化公共服务供给的公开性和透明度［10］97-100。

当然，作为新生事物的市民提案制度仍面临诸多问题。首先，从制度本身而言，市民提案制度存在手续较为烦琐、普及性不足以及参与主体缺乏多元性等问题。其次，从政府部门的角度而言，政府部门仍习惯将协动限定在政策实施过程，同时倾向重视协动成果，而对协动的稳定性和可持续性重视不足。另外，公务员仍不习惯亲临现场参与协动，与NPO工作人员的交流和沟通存在不足。最后，从NPO的角度而言，NPO的整体能力建设有待加强，同时它们比较容易自我满足，从而导致其对自身使命的忽视［10］87-96。

应该说，丰中市市民提案制度所面临的上述问题，同样也是其他地方自治体所面临的问题。尽管如此，目前尚未得到全面普及的市民提案制度仍对日本社会产生深远影响。正如日本公共治理权威学者新川达郎所指出的：“该制度采取市民提案的方式，超越并创新原有的政府购买或行政补助的制度框架，逐渐促使日本公共服务供给方式转变为合作治理模式。”“目前，开展协动型项目被普遍视为日本社会的发展方向。项目策划阶段以及实施阶段的参与和协动被视为理所当然并得到迅速普及，甚至有些地方自治体还出现只有采用协动方式才能进行预算编制的现象”［5］。

四、对我国的若干启示

合作治理乃至社会治理通常涉及公民的社会生活和社会活动，具体包括社会公共服务、社会安全和秩序、社会保障和福利、社会组织、社区管理等［1］。虽然中日两国在政治体制和行政体制上存在较大差异，但在公共服务的供给责任主体上却是相同的，即公众的公共服务同样由地方政府支持和提供，与公众直接打交道的仍是地方政府［12］。因此，地方政府要积极推动公众广泛参与到社会治理中，增强政府决策的科学性和合理性，进而最大限度地确保政府的决策符合公众的利益诉求。概括而言，以市民提案为最新实践的日本合作治理至少能为我国带来以下三点启示。

（一）推动从“政府购买”走向“合作治理”

合作治理能否建立往往取决于政（政府）社（社会组织）合作的形态。从当前世界范围内的公共管理实践看，政社合作的形态主要包括政府购买和合作治理。前者的基本特征是运作性资源的交换和共享，即政府用财政资金或硬件资源换取社会组织的专业服务。而后者的基本特征是不同治理主体为解决共同事务而对各方治理性资源进行的交换和共享，通常政府采取邀请和授权等多种方式，支持社会组织参与公共事务的咨询、决策、实施、评价和监督，共同实现对公共需求和社会矛盾的发现、型塑和回应［2］。

早在20世纪60年代，日本就已着手构建包括民间委托制度、PFI制度、指定管理者制度以及市场检验制度在内的政府购买服务制度体系［13］。然而，这些政府购买服务的游戏规则往往由政府部门事先单独制定，而社会组织在大多数情况下只能被动地参与其中。换言之，在政府部门具有绝对话语权和主导权的政府购买服务模式中，社会组织原有的治理性资源可能较少释放甚至被压制，其与服务受众之间的关系局限在服务供给（政策实施）上，进而容易沦落为单纯的政府服务承包商。进入20世纪80年代以后，日本市民的公共服务需求快速呈现出多样化和碎片化，单凭政府部门的力量已然无法提供贴近市民日常生活且呈现高度碎片化的公共服务。为此，日本地方自治体主动创设市民提案制度，通过“协动”（合作治理）的方式，鼓励并支持活跃在社会各领域的社会组织向政府部门提出针对新社会问题或潜在社会问题的解决方案。正是在这个意义上，新川达郎给予市民提案制度高度评价，认为它推动“以‘减量型行政’为目标的传统外包模式逐渐转变为以‘改变行政部门体制及其行为模式’的协动型外包模式”［14］。而在笔者看来，日本市民提案制度的意义绝不仅仅局限于公共服务供给方式的创新，更在于“将直接民主理念有效地嵌入间接民主框架”，从而巩固和强化日本政府的合法性。

较之日本，我国政社合作的相关实践发展目前仍处在购买服务层面。其原因在于“在中国这样社会组织发展迟缓的强国家社会，社会服务需求和政治管控需要往往首先催生以服务为首要使命的依附性社会组织，使得购买服务成为政社合作的第一步”［2］。当然，购买服务尽管具有浓厚的培育色彩，但未来通过一定的渠道和机制，也有可能带来合作治理的后果和格局，尤其是当前地方层面如火如荼开展的公益创投，其操作方式也在一定程度上借鉴市民提案的做法，让我们对合作治理的前景更加乐观。鉴于日本的经验，今后我们在通过发展和巩固购买服务能力以推动合作治理发展的同时，还可以鼓励有条件的地方政府大胆尝试类似日本市民提案制度的合作治理改革。

（二）致力于构建“法治型合作治理”

在日本，国家治理、政府治理以及社会治理均须遵循“依法治理”这个基本原则。作为日本合作治理最新实践的市民提案也不例外。以大阪府丰中市为例，该市在推行市民提案之前，首先出台具有地方自治体“小宪法”之称的条例——《丰中市地区自治推进条例》和《丰中市市民公益活动推进条例》，并制定作为该市顶层制度设计的《第三次丰中市综合计划》，从而将“基于协动和合作伙伴关系的城市治理”这个市政方针纳入法规范畴，进而为市民提案制度的创设奠定坚实的法律基础。另外，丰中市还针对市民提案流程出台专项政策，例如，《丰中市协动事业市民提案制度实施要纲》以及《丰中市协动推进本部会议设置要纲》等。此外值得我们关注的是，这种由地方政府先行探索实践的法治型合作治理，最终引起日本中央政府的关注并被纳入相关国家法律。2014年6月，日本国会审议通过“第四次一揽子法案”，明确将“提案征集方式”列为地方分权改革的新型方式之一。

较之日本，在我国，即使是先行实践的政府购买服务也还处于制度建构阶段，其制度的分化和细化还有待时日。另外，在某种意义上接近日本市民提案的公益创投，虽然在地方层面已“开展得如火如荼，但还没有国家层面的相应政策文件出台”［15］，即使是在地方层面也基本停留于诸如“意见”“通知”“办法”等法律位阶较低的制度层面，还远未达到类似日本的系统化和精细化的建制水准。基于日本的经验，今后我们需要注重合作治理的法制化和精细化，努力推动基于依法治国这个基本方略的治理变革。

（三）重视发挥政府在合作治理中的“元治理”作用

合作治理倾向于将“多主体合作”视为其核心要素，侧重“强调合作网络的权威，将社会组织、市场等力量置于与政府平等的地位，但是学者们发现对于国家的‘自然排斥’，似乎同样会带来失灵问题，到最后仍然会拷问国家这个‘元治理’主体的责任”［16］。那么，日本的合作治理究竟是如何处理这个难题？

从大阪府丰中市的案例中我们不难发现，市民提案制度虽然非常重视“合作各方之间的平等性”，并极力确保合作各方在政策全过程中的自主性和平等性，但是它本身并不排斥行政部门作为“元治理”的主体作用。事实上，在丰中市的市民提案实践中，行政部门在制度和资源供给、确保公平以及维护合作网络等方面都发挥不可替代的作用。当然，行政部门作为元治理的作用得以充分发挥，其前提条件在于依法治理原则的贯彻。不过即使如此，囿于根深蒂固的“官主主义”以及“被统治”的历史传统，日本的合作治理实践也无法完全规避“政府元治理的两面性”问题。正如日本市民提案制度的积极推动者、地方自治学者今川晃所指出的：“迄今为止，我们在定义‘协动’一词之时往往倾向于强调合作双方之间的平等性。然而在现实中，NPO等民间组织很难与被赋予法律权限并掌控财政预算执行权的政府部门平起平坐。与其一味地强调合作双方在上述领域的平等性，还不如有意识地强化以下两个方面的平等性，即在各个具体领域的政策决策过程中为实现目的共享而展开平等协商，以及在政策实施过程中平等地分配各自所承担的角色并对合作进程展开平等磋商。即使如是，我们也不得不承认，实现这两个方面的平等性也绝非易事。原因显而易见，比起NPO等民间组织，政府部门掌握了强大的法律限权和财政预算执行权。”［17］总而言之，在国家与社会关系上与日本存在相似性的中国，理应更重视政府在合作治理中的“元治理”作用，而不能单纯或完全否定之。

［1］王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析［J］.社会学评论，2014，（3）：12-20.

［2］敬乂嘉.从购买服务到合作治理［J］.中国行政管理，2014，（7）：54-59.

［3］荒木昭次郎.参加と協働［M］.東京：ぎょうせい，1990：217-253.

［4］荒木昭次郎.協働型自治行政の理念と実際［M］.東京：敬文堂，2012：268.

［5］新川達郎.市民提案と公共サービスの再構築［J］.ガバナンス，2014，（160）：17-19.

［6］金井利之.市民提案と正統性［J］.ガバナンス，2014，（160）：14-16.

［7］佐藤徹.全国自治体における協働事業提案制度及び先行事例の収集調査と統計分析［R］.2012.

［8］『ガバナンス』編集部.提案公募型委託制度と協働事業市民提案制度で市民視点の政策を実現［J］.ガバナンス，2011，（127）：34-36.

［9］豊中市.市民公益活動団体情報［EB/OL］.（2016-02-25）［2016-02-29］.http://www.city.toyonaka.osaka.jp/machi/npo/salon/npo_dantai.html.

［10］豊中市.NPOと行政の協働～豊中の実践［R］.2014.

［11］豊中市.平成24年度豊中市市民公益活動推進施策実施状況報告書［R］.2013.

［12］董石桃.当代西方地方治理中公民参与的实践发展及其启示［J］.行政论坛，2015，（2）：96-100.

［13］俞祖成.日本政府购买服务制度及启示［J］.国家行政学院学报，2016，（1）：73-77.

［14］新川達郎.自治体行政改革における「協働」の展開［J］.ガバナンス，2012，（134）：24-26.

［15］李健，唐娟.政府参与公益创投：模式、机制与政策［J］.公共管理与政策评论，2014，（1）：60-68.

［16］吴晓林，郝丽娜.“社区复兴运动”以来国外社区治理研究的理论考察［J］.政治学研究，2015，（1）：47-58.

［17］今川晃.地方自治を問いなおす［M］.京都：法律文化社，2014：3-4.

（责任编辑：温美荣）

C916

A

1005-460X（2016）04-0097-06

2016-05-22

日本学术振兴会平成28年度科学研究费补助金项目（青年研究B）“NPO与政治关系研究：世界动向及对中国的启示”（16K17062）；国家社会科学基金项目“互嵌式民族社区异质性与族际融合关系研究”（15CMZ024）

俞祖成（1982—），男，福建永定人，政策科学博士，副教授，从事社会治理和NPO政策研究；李健（1981—），男，辽宁盘锦人，管理学博士，副教授，从事社会组织和社会企业研究。