国家治理现代化目标导向下地方政府预算支出绩效评估的内在机理探析——以兰州市新型农村合作医疗基金预算支出绩效评估为例

◎何文盛

◎张瑞菊

（兰州大学管理学院，甘肃 兰州 730000）

国家治理现代化目标导向下地方政府预算支出绩效评估的内在机理探析
——以兰州市新型农村合作医疗基金预算支出绩效评估为例

◎何文盛

◎张瑞菊

（兰州大学管理学院，甘肃 兰州 730000）

从“国家管理”到“国家治理”的转变，是现代政府执政理念更新的必然趋势，而“国家治理现代化”施政目标的提出，则体现中国政府在公共管理规律探索过程中的全新认识。通过对国家治理现代化概念的梳理，阐释国家治理现代化基本问题——治理主体、治理机制、治理效果，有利于厘清国家治理现代化与政府绩效评估的关系。以兰州市新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）基金预算支出绩效评估为例，对政府绩效产生的内在机理进行分析，确定地方政府预算支出绩效评估的“流水线”模型（Pipeline Model），构建国家治理现代化目标导向下地方政府预算支出绩效评估体系，在此基础上进一步讨论国家治理现代化进程中地方政府预算支出绩效评估的困境与策略选择。

国家治理现代化；地方政府；预算支出绩效评估；政府绩效评估

政府绩效评估作为一项具有导向作用的绩效测量技术，自20世纪50年代开始被应用于政府部门中，既是政府改革的产物，又是推动政府进一步改革的有效工具。中国的政府绩效评估实践始于20世纪80年代，虽起步较晚，但业已发展成为国家管理通向可持续性发展的创新路径［1］。面对国家治理范式的深化和发展，政府绩效评估也随之面临价值导向的重塑和功能定位的调适。本文以地方政府预算支出绩效评估为研究对象，试图通过案例探讨新时期地方政府预算支出绩效评估所凸显的一系列问题与相应的战略选择。

一、文献综述

近年来，对国家治理现代化相关的研究呈现不断升温的态势，从最初着眼于治理体系和治理能力两大方面基本问题的探讨，到如今包括政府绩效管理在内的各领域均对该主题下自身专业及其能力建设有所研究，这种热潮伴随着党和国家对于治理现代化这一问题的重视，被持续关注，党的十八届三中全会之后，治理现代化理论的研究逐渐明晰，各个专业领域内的相关研究亦开始深化。

（一）国家治理现代化的概念内涵

在现有的研究成果中，国家治理现代化基本理论相关的文章所占比重最大，主要内容可归纳为三个方面：一是对国家治理现代化的科学内涵和现实意义的阐释，肯定这项执政战略的前沿地位。俞可平认为，国家治理体系和治理能力，指的是一个国家的制度体系和制度执行能力，是化解我国当前治理危机的根本途径，强调解放思想、加强顶层设计、吸收地方治理创新经验、借鉴国外成熟经验、破除阻碍社会进步的体制机制、消除官本主义流毒［2］。胡鞍钢提出，国家治理现代化包含党的治理、国家治理、社会治理等三个层次，其中，党的治理现代化起决定性作用［3］。二是关于国家治理现代化的具体要求和策略选择的探讨。郑言、李猛指出，推进国家治理现代化基于四大社会矛盾，国家治理体系体现国家治理的属性和类型，国家治理能力的建设属于治理体系发挥作用的途径和方法，实现国家治理现代化的着力点是提高党治水平、明确各治理主体的责任、党和政府积极引导、全面提高治理效果［4］。江必新认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须把握治理视域、治理品质、治理制度、治理结构、治理方式、治理体系等方面的特征，协调多元共治［5］。何增科从论述国家治理现代化衡量标准的开始，进而提出，推进国家治理现代化的措施，包括放权和分权、完善治理结构、健全负反馈调节机制、提高公共政策决策质量、治理主体专业化和职业化、核心价值体系内化和普适化等六个方面内容［6］。许耀桐认为，国家治理现代化是一个体系性的结构，国家治理体系涵盖七大领域，国家治理能力系统包括十大能力［7］。三是对于国家治理现代化深层次的定位剖析，并对其即将面临的挑战进行论述。薛澜提出，国家治理现代化之路是一个顶层设计与泥泞前行相结合的过程，也面临多重转型叠加导致政策问题识别困难、目标模式多元导致改革路径曲折，以及现实与理论脱节导致现代治理难以推行等重大挑战［8］。陈水生认为，国家治理现代化意味治理体系和能力的内涵重构，主张通过统筹治理实现国家治理体系与治理能力的内源式发展［9］。胡宁生视国家治理现代化为一个重新审视政府、市场和社会等三者协同互动关系的载体，基于三者关系形成国家治理立体架构中的中层传导子系统，是推进政府治理现代化的有力保障［10］。肖滨认为，国家治理现代化的战略定位体现在四个维度［11］：顺应国家权力运行走向治理的历史趋势；确保中国共产党领导下的多元主体协同治理，实现国家治理的有效性和公正性；为中国参与全球治理奠定坚实的内部基础；重构执政合法性，从经济绩效合法性转向治理有效合法性。

（二）国家治理现代化与政府绩效管理

目前为止，能将国家治理现代化与具体的专业领域相结合的研究崭露头角，政府绩效管理领域内也有了一些初步成果。赵建华（2014）探讨政府绩效在国家治理现代化中的功能定位，发现当下我国地方政府绩效评估存在评估权力“碎片化”、评估主体选择不合理、评估信息不对称等三个方面的困境，对此，应有针对性地进行改进［12］。王柳（2015）认为，绩效管理有助于实现治理合法性、提高治理有效性，绩效管理科学化要通过推进绩效评估走向真正的绩效管理来实现，并要进一步提升绩效评估的技术化水平，优化绩效管理中的公民参与［13］。郑谊英（2015）指出，当前财政算绩效管理中政府占据主导权、民主监督机制缺失、预算过程中权力分配未入法治轨道等问题［14］十分突出，要顺应国家治理现代化的要求对此予以改进。

总体而言，学界围绕国家治理现代化这一主题展开的内涵、背景、意义、要求、措施等方面内容的研究已经比较详尽，而且能够充分考虑我国当前社会、经济、文化等方面的体制要求，然而，针对国家治理现代化这一大的政府行政形势下具体专业领域的适应性调整和持续性发展的相关问题的研究还处于起步阶段。

二、国家治理现代化与政府绩效评估的关系

在国家治理现代化进程中，有三个基本问题需要明确，即治理主体、治理机制、治理效果，无论是治理体系的完善还是治理能力的提升，都必须紧紧围绕这三个问题去展开讨论。当前，政府绩效管理已成为国家治理机制中的重要内容，党的十八大报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”。政府绩效评估也在国家动态治理过程中发挥举足轻重的作用，既充当绩效改进的元工具，又回答国家治理现代化对于治理效果的疑问。总体而言，国家治理现代化视域下地方政府绩效评估问题的研究，其理论框架的构建关乎四个重要概念：治理主体、治理机制、治理效果和绩效改进。

治理主体指向国家由谁来治理的问题，正如何增科的观点，“全能全控型的国家治理模式需要转向一核多元良性互动合作管理的国家治理模式”［6］，这是善治理念被引入国内并广泛得到认同之后的普遍观点，善治既追求好的政府治理，也追求好的社会治理，这使得传统的国家治理概念被解构继而得以重塑，现代化的国家治理是多元主体的协同治理，也是公私部门的合作治理，公民在国家治理体系中的地位开始逐渐被接受和认同。治理主体的完善从源头上增加了国家治理绩效改进的可能，从绩效评估实施的角度看，公民诉求的表达、评价过程的参与、公众满意程度的测量等手段确实有助于实现政府行政绩效的改进，从而助益国家治理水平的提升。

治理机制是实现国家善治目标的一系列制度安排和权利运行系统的总称，简言之就是治理主体为了实现国家安全、社会稳定以及人民利益等目标而对公共事务进行管理、提供服务的组织、程序、方式、方法等的总称［15］。国家治理体系现代化对国家治理机制中的制度安排提出进一步发展的要求，国家治理能力现代化则对国家治理机制中的权力运行系统更新确定基本导向。政府绩效管理是过去十余年我国政府管理创新的重要尝试，被视作新时期国家治理机制的重要内容，国家治理机制的完善意味更加健全的制度体系和更加公正的公权运行秩序，也意味更加有效的政府绩效管理和更加显著的国家治理绩效。

治理效果即“治理得怎么样”，涵盖政府行政的结果、产出、效率、效益等诸多指标，可归纳为直接效果、附带效果和非预期效果［16］。治理效果直接指向现代国家治理的绩效表现，对国家治理效果的衡量过程就是政府绩效评估实施的过程，这一过程可以是宏观层面的把握，也可以是微观层面的测量。但从政府绩效评估的视角来说，治理效果并不仅指对绩效表现的描述，还应包括对绩效改进的导向性结论。

基于上述基本概念，可以构建国家治理现代化与政府绩效评估的关系，当然，核心部分依然是治理主体、治理机制、治理效果与绩效改进直接的互动关系。如图1，国家治理体系现代化与治理能力现代化相互影响，治理体系现代化是治理能力现代化的前提，而治理能力现代化是治理体系现代化的最终目标，且二者共同组成国家治理现代化的主要内容。国家治理现代化涵盖治理主体、治理机制、治理效果等三个基本问题，其中，治理机制由一系列的政府行政运行机制组成，这其中就包括兼具价值属性和工具属性的政府绩效管理，而在整个政府绩效管理体系中，绩效评估可以直接反映治理效果，同时目标指向绩效改进，从而促进国家治理现代化，这种现代化，从制度上讲即治理体系现代化，从行政水平上讲则是治理能力现代化。

图1 国家治理现代化与政府绩效评估的关系

三、地方政府预算支出绩效评估的内在机理：以兰州市新农合基金预算支出绩效评估为例

基于上述分析笔者以治理主体、治理机制、治理效果、绩效改进等四个核心概念为起点，认为国家治理现代化对政府绩效评估提出以下四个要求：第一，倡导政府绩效评估主体多元化；第二，优化评估模式建构过程，提高绩效评估结果对于政府治理效果反映的可信度；第三，重点关注公众对治理效果的满意度评价，鼓励公众对地方政府绩效评估的深度参与［17］；第四，强化绩效评估的导向作用，使其明确指向政府绩效改进，进而推动国家治理现代化。基于此，本文以兰州市新农合基金预算支出绩效评估为例，进行评估模型的构建和评估体系的试应用。

（一）案例背景

我国农村合作医疗制度始于20世纪50年代，20世纪70年代覆盖率曾达90%，为农村人口医疗卫生事业做出显著贡献。2003年，国务院批转《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》并开展试点开展基本覆盖农村居民的“新型农村合作医疗”制度（简称“新农合”），即由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，成为新时期农村医疗卫生工作的重点内容。“新农合”本质上是一种农村医疗保险制度，具有降低农民的医疗服务实际支付价格、扩大农民的医疗服务需求、提高农民健康水平和防止“因病致贫和返贫”的作用［18］。新农合制度依托新农合基金实现基金的筹集、管理和补偿关系到新型农村合作医疗制度平稳、持续运行。

然而，这项以提高农村医疗服务质量为目标的福利制度却始终难以实现预期目标，新农合基金执行效率不高、监管不力等问题成为新时期社会管理的难题之一。一项针对新农合基金的筹资和支出数据的最新趋势预测同时显示，预计在2017年新农合的累计结余将为负数，至2020年支出将比当年筹资超支15.38%。基金的收不抵支、付费过程控制等已成为目前威胁“新农合”可持续的最重要的因素。面对新农合基金运行过程中筹资方式、资金落实、财务管理、可持续利用等各个环节出现的新情况、新问题，科学合理地测度新农合基金运行水平也成为一个随形势变化而不断发展的重要问题。

目前与新农合制度绩效评估的相关的研究成果主要有以下三个方面：一是基于满意度视角的新型农村合作医疗制度及其绩效评价的研究。高选认为，新农合制度在欠发达地区的实践中已超越其最初设计的目的，成为政府向农村地区提供的一种“公共产品”［19］，文章还运用顾客满意度模型对新农合制度绩效予以测度。许朗、吕兵在分析新农合制度运行情况的基础上，对参合农民满意程度及其影响因素进行研究［20］。二是关于新型农村合作医疗运行过程及效果的评价研究。蒋远胜等人指出，新农合是非营利的公益组织，文章借鉴国内外社区医疗保险计划的绩效评价方法，构建新农合评价指标体系，并运用该评价体系对西部试点县的新农合的运行过程和效果进行综合分析和评价［21］。三是对新农合政策效果的绩效评价研究。颜媛媛等人从农民的需求情况、农民的参与情况、农民的认知情况和农民的获益情况等四个方面，具体考察新型农村合作医疗的运行状况［22］。此外，关于新型农村合作医疗绩效评价方法的研究也取得一些进展，国内外比较常用的方法是关键指标评价法或指标体系综合评价法。Arhin Tenkorang认为资金筹集能力和经济保护效果是社区医疗保险最重要的两个方面，他也由此提出了社区医疗保险绩效评价的指标［23］。郭平等人以构建财政支出绩效评价体系为基本思路，提出多层次、立体的新农合财政支出绩效评价指标体系框架［24］，并以中部地区城市为例进行具体分析。

客观而言，国内对新农合的绩效评价研究尚处于不尽完善的阶段，相比较国外社区医疗保险计划的绩效评价研究，仍然处于比较滞后的状态。从内容上讲，大部分研究都未能从新农合基金运行的整体过程出发、全面测量基金运行绩效，多是单独从某个视角或某些方面进行评价。从方法上讲，关键指标评价法和指标体系综合评价法虽然都取得一定的成效，但总体而言指标设计主观性强，缺少客观而具备说服力的指标设计依据，导致绩效评价的实证分析亦很难反映现实情况。鉴于新农合基金在医疗卫生事业普惠这一领域的重大意义，此类研究显得尤为必要且需跟随制度设计的完善而不断进步。

2015年4月至6月，受兰州市财政局委托，兰州大学中国政府绩效管理研究中心成立专项课题组，对兰州市各县（区）新农合基金预算支出绩效进行第三方评估，课题组依照相关专业技术路线构建评估体系、进行实地调研、撰写评估报告，主要采用文本分析、问卷调查、深度访谈等数据收集方法。

（二）新农合基金预算支出绩效评估“流水线”模型的构建

新农合基金运行情况的绩效评估过程既是对新型农村合作医疗制度设计本身的深入思考，又是对农村主要医疗保险事业的惠农效果的全面测量，既有针对新农合管理部门、经办机构的评估设计，也有针对制度实施对象即参合农民的主观感受的详细了解。因此，新农合基金运行情况绩效评估既要遵循国家治理现代化对此提出的要求，坚持客观公正、民主公开、科学性、系统性与层次性、经济性与可操作性等一般性原则，又要充分考虑制度自身特点、重视特殊性原则，主要包括三个方面：其一，以财政预算绩效管理为先导，跟随国家关于预算绩效管理的相关部署及文件精神，以此思路展开新农合基金运行情况的绩效评估设计。其二，正视新的“逆向选择”问题［25］，新型农村合作医疗制度问世之初，因其内生缺陷而难以规避“逆向选择”悖论，即简单地由自愿参合转变为强制参合并不能实现农村人口全民参合的目标，目前这一问题已不复存在，但也面临新的“逆向选择”问题，即由于某些特殊的政策导向，定点合作机构就诊人数并不与医疗服务水平成正比，在问题分析时须将这一因素纳入考量。其三，重点关注参合农民满意度，参合农民是新农合政策的直接利益相关者，也是这项福利性社会保险的服务对象，参合农民满意度对新农合基金运行绩效水平的评价有着重要意义。

受逻辑模型（Logic Model）的启发，笔者深入分析新农合基金预算支出绩效的形成机理，当我们将政府绩效视为车间生产线上的产品时，我们会发现，从产品成本投入到生产过程、再到车间产出和市场结果，绩效如同产品一样，是可被量化和感知的，至于量化程度和感知程度，则取决于产品本身的特性与组织内外观察者的测量方法。在新农合制度各利益相关主体的作用下，新农合基金绩效生产过程可以分解为投入、过程、产出、结果等四个步骤。同时，这个绩效生产过程也是一个可以评判的价值链，此处即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公平（Equity）的“4E”价值取向。新农合基金绩效评估的价值链是在四大系统要素运作过程中产生的，因此，绩效可以理解为“4E”价值的实现或提升，这个价值链就是绩效产生的因果关系链，链条上每一个节点都会直接或间接地影响到新农合基金绩效的产出表现。至此，“4E”价值取向下的四大绩效产出环节构成新农合基金预算支出绩效评价的基本模型，即“流水线”模型（Pipeline Model）。

图2 新农合基金预算支出绩效评估的“流水线”模型

（三）指标体系的确定

笔者及课题组在明确绩效产生的机理和绩效评估的四大维度之后，展开实地调研，获取兰州市财政局新农合基金预算的相关文件、办法、规定，采用文献分析、专家评议的方法，辅以公众访谈和问卷调查，经过多轮专家论证，构建一个由4个一级指标、12个二级指标和37个三级指标构成预算支出绩效评价指标体系（第一轮）。完成指标体系的理论筛选之后，课题组采用德尔菲法对理论遴选的指标体系实证筛选，以增强评价指标体系的科学性、合理性和可操作性，最终形成包括4个一级指标、10个二级指标和23个三级指标在内的兰州市新农合基金预算支出绩效评价指标体系（第二轮），见表1。

层次分析法（简称AHP）是美国运筹学家萨迪（Saaty）于20世纪70年代提出的一种系统化、层次化的分析方法。为降低传统AHP方法在构建判断矩阵时的主观性，本文引入群组决策的概念对其进行改进，将1个专家、1组判断矩阵扩展到M个专家、M组判断矩阵，最终求M组判断矩阵的平均值，即利用群组层次分析法（Multi-AHP）展开分析。按照建立递阶层次结构、构造比较判断矩阵、层次单排序及一致性检验、层次总排序及一致性检验的步骤，运用Yaahp软件确定各三级评价指标权重，四大评估维度所占权重排序依次是结果（32.37%）、产出（29.31%）、过程（23.98%）、投入（14.34%），见表1。

表1 兰州市新农合基金预算支出绩效评价指标得分

（四）数据来源与处理方法

本文数据来源于兰州大学中国政府绩效管理研究中心2015年5月展开的“兰州市新农合基金预算支出绩效评价项目”的实地调研。调研以兰州市新型农村合作医疗的所涵盖的七个县（区）（分别是D1、D2、D3、D4、D5、D6、D7）为样本地，选取与新农合基金相关的各方主体为样本，包括各级经办机构和各级定点医疗机构，同时，考虑到参合农民是新农合的最终受益群体，特别关注参合农民的满意度。其中，对新农合经办机构的评价属全样本评价，选取兰州市七县（区）所有“合管办”为调研对象。对新农合定点医疗机构的评价按照市级直属医院50%、市级民营医院和厂矿医院70%、县级医院60%、乡级医院80%的抽样规则进行抽样，最终选择116家新农合定点医疗机构（33家市级医院、21家县级医院和62家乡级医院）进入调研目标框架内，各级定点医疗机构总体抽样比例为71.17%。

在对调查数据进行录入和校对之后，利用各评价指标对总绩效目标的权重，兰州市各县（区）新农合基金预算支出绩效的综合评价值按以下公式计算：

式中，F为新农合基金预算支出绩效的综合评价值；n为评价指标的数量，n=23，Wi为第i个评价指标的权重系数，Vi为某样本县（区）第i个评价指标的值。

（五）绩效评估结果

通过计算，得到兰州市新农合基金预算支出绩效评估各个指标的得分见表1，得到兰州市各县（区）新农合基金预算支出绩效指标综合值及其排序结果，见表2。

可以看出，兰州市新农合基金预算支出绩效评估过程是与前文所述国家治理现代化背景下政府绩效评估所应达到的要求是基本契合的，首先，就评估主体而言，课题组受兰州市财政局委托完成全市各县（区）新农合基金预算支出绩效评估工作，属于典型的第三方部门作为评估主体，但在实际评估过程中，评估体系的确定又通过实地调研广泛征求民众意见，因此，事实上的评估主体呈现出多元化特点。其次，在四大评估维度中，以公众满意度为主要测量指标的结果维度所占权重最大，体现新时期国家治理过程中公民的公正性诉求。再次，评估框架的建构循序渐进，从评估导向的分析到案例背景的研究，再到反映绩效生成过程的“流水线”模型的确立，以及整个绩效评估体系的形成，各个环节全面优化提高评估过程的客观性和可信性。最后，绩效评分结果不再依照传统模式仅给出各县（区）的得分及排位，而是新增兰州市新农合基金预算支出绩效所有评估指标得分值，有助于进一步发现新农合基金运行过程中的问题，结果导向较以往评估模式更为明显。

表2 2014年兰州市各县（区）新农合基金预算支出绩效得分

由表2可知，兰州市各县（区）2014年新农合基金预算支出绩效评分与排名。从绩效评分来看，兰州市各县（区）新农合基金预算支出绩效得分呈现两极分化的特点，D1、D3和D4的绩效评分相对较高，均在80分以上且差别较小；D5、D6与D7的绩效评分相对较低，与排名前三位的县（区）差别较大，D2的绩效得分则处于中间位置。整体来说，兰州市各县（区）新农合基金预算支出绩效得分情况不甚理想，仍然存在较大的绩效提升空间。

为了具体了解兰州市各县（区）新农合基金预算支出绩效提升的方向和内容，笔者对兰州市新农合基金预算支出绩效评估各个指标值进行了统计，见表1。对比各个指标值的权重，可以看到，兰州市新农合基金预算支出绩效尚有提升空间的主要指标值包括：二级指标“项目决策”下设的“绩效目标合理性”“绩效指标明确性”，“资金落实”下设的“财政补助占总筹资比”，“财务管理”下设的“财务监控有效性”，“受益水平”下设的“门诊受益率”“住院受益率”“住院实际补偿比”“人均补偿额”，二级指标“运行水平”“医疗服务”“公众满意”下设的所有指标，据此，我们可以从政府绩效管理视角出发，分析发现兰州市新农合基金预算支出绩效产出过程中的主要问题：一是项目决策欠缺科学性，目标管理缺失，绩效管理工作不规范；二是地方政府筹资额度连续维持较低额度，并未随中央财政补贴额度上升而加大；三是新农合基金运行水平尚待提高，基金使用率及当期结转率不高，基金补偿情况欠佳；四是医疗服务能力不够，整体受益水平低于预期目标；五是公众满意度测评结果不甚理想，参合农民、经办机构工作人员、医疗机构医务人员均对基金运行过程呈负面评价。

四、地方政府预算支出绩效评估面临的困境与挑战

已有的理论研究和实践案例充分表明，地方政府预算支出绩效评估作为公共财政管理的重要环节，对推进国家治理体系和治理能力现代化有着深远的现实意义，然而，新时期地方政府预算支出绩效评估的成功开展却仍然受限于我国特殊的社会背景，诸如政府职能转变尚未成功、长期存在的官本主义行政文化、政府绩效管理从西方经验到中国制度的转变等难题依然是造成评估工具实施困境的重要原因，这些困境是绩效管理在中国推进的困境，也是国家治理现代化进程中的困境，具体说来，主要表现在以下三个方面。

（一）评估任务的系统性与评估权力的碎片化

在我国，第三方部门评价政府预算支出绩效的先河始于2003年，广东省在开展财政支出绩效改革时，尝试发挥专家和中介机构的独立验证作用，以增强绩效评价结果的公信力。经过十余年的发展，相关实践案例积累已经非常丰富，但上升到国家制度层面的保障却仍然缺位，美国早在1993年即出台《政府绩效与结果法案》和《以绩效为基础的组织典范法》，这使得第三方部门在政府绩效评估中的主体地位、权利义务得以从法律上加以确认，而在我国，大量政府预算绩效评估的案例表明，第三方部门需要完成的评估任务是系统的，牵涉政府部门公共权力运行的各个方面，这就要求第三方部门必须是真正独立于政府权力的“第三方”，但事实上，由于第三方部门过分依赖于政府资金的支持，评价权力受到政府权力的强制切割，绩效评估脱离其“通过客观评价提升绩效”的原始目的，逐渐发展为“证明政府绩效成果同时改进绩效”的附属工具，从而造成政府预算绩效评估难以深层次反映国家现代化治理的全貌。

（二）评估体系的单一性与评估对象的多元化

随着地方政府财政部门职能的转变与职权的日益扩大，政府预算支出绩效评估任务理应不断细分，但目前为止，大部分预算支出绩效评估实践案例并未体现出这一转变。以兰州市新农合基金预算支出绩效评估为例，地方政府在招标立项时明确要求各投标单位开发一套绩效评估体系以供选择，忽略新农合基金预算支出绩效评估存在多个评估对象的事实，于是出现市县（区）级新农合管理办公室、县（区）新农合经办机构、基层定点医疗机构采取同一套指标体系进行评估的现象，仅在满意度调查环节有所区别，评估主体无法从效度最大化要求出发去进行绩效评估指标体系的设计，从而无法全面、客观、有针对性地评价新农合基金运行过程中不同参与对象的绩效表现。

（三）预算信息收集的有效性要求与信息反馈的可选择性

全面有效的信息收集和处理是政府预算支出绩效评估过程中极为重要的环节，直接影响到绩效评估结果的科学性，这一环节在实际落实时却困难重重。有学者认为，在理性经济人假设下，政府的利益本位会导致其形成建立在行政命令基础上的控制反馈式的封闭运行模式［26］。也就是说，即使地方政府因为国家行政改革的要求而实施预算绩效评估，但并不会全力配合绩效评估工作的展开，在很大程度上地方政府迫切希望通过绩效评估报告去向上级部门“反映”自身行政效能建设的成就，所以在评估主体实地调研收集数据时，地方政府不会将牵涉自身利益的内部信息提供给评估主体，评估客体在评估过程中的“失范”［27］现象普遍存在。这一点在地方政府预算支出绩效评估中体现得尤为明显，预算支出绩效评估结果往往与评估对象下一财政年度所获得的财政支持额度挂钩，评估过程中的信息不对称现象广泛存在，绩效评估有效性也受到影响。

五、结语：国家治理现代化进程中的地方政府预算支出绩效评估策略选择

基于国家治理现代化对政府绩效评估提出的新的要求，结合新时期地方政府预算支出绩效评估所遭遇的困境，可以看出未来地方政府预算支出绩效评估基本的策略选择方向。其一，应全面加强政府绩效管理的顶层设计和制度建设，让包括预算支出绩效评估在内的所有政府绩效评估项目取得应有的制度规范和法律保障，提升第三方部门的独立性、公正性、可信性。其二，倡导多主体的地方政府预算支出绩效评估，推广应用参与式政府绩效评估模式［28］，同时鉴于第三方部门在预算绩效评估中表现的专业性，可推行“多位一体”的评估主体设定，即选择能够兼顾专业水平和公共诉求等多个主体目标的第三方部门负责实施预算绩效评估工作。其三，注重对公众满意度评价的应用，扩大民众在未来政府预算支出决策中施加的影响，体现政府预算绩效管理的公共性。其四，建立政府部门预算绩效信息系统，将预算支出日常管理信息实时录入，形成预算绩效信息反馈的常态化机制；同时，建立严格的预算绩效信息反馈问责制度，推进政府预算绩效信息透明化和公开化。

总而言之，对于我国来说，政府预算绩效管理是一个尚未完全本土化的行政手段，国家治理现代化亦是一项仍在探索实施的治理战略。在国家治理现代化进程中规范、科学、有效地推进政府绩效评估的不断演进发展，进而全面反映国家现代化治理的核心理念和实践效果，不断健全国家现代化治理的机制，为国家现代化治理主体提供科学规范的政策建议，这是一项关乎国家、执政党、社会和公民等多个主体的重大议题，需要不断从理论研究和实践过程中去深化未来的研究。

［1］何文盛，王焱，尚虎平.政府绩效管理：通向可持续性发展的创新路径——“第二届政府绩效管理与绩效领导国际学术研讨会”综述［J］.中国行政管理，2012，（4）：126-128.

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［12］赵建华.国家治理现代化视域中的地方政府绩效评估［J］.桂海论丛，2014，（4）：83-86.

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（责任编辑：温美荣）

D630.1；F812.3

A

1005-460X（2016）04-0047-07

2016-03-22

国家自然科学基金重点项目“政府职能转变背景下绩效管理研究”（71433005）；中央高校基本科研业务费专项基金项目“一带一路”沿线国家地方政府治理能力比较研究（15LZUJBWZX012）；中央高校基本科研业务费项目“我国西部地方政府财政预算支出绩效评价研究——以甘肃省为例”（15LZUJBWZY117）

何文盛（1974—），男，甘肃天水人，管理学博士，教授，博士研究生导师，从事政府绩效管理、公共治理绩效、民营化研究；张瑞菊（1992—），女，甘肃静宁人，行政管理专业硕士研究生，从事政府绩效管理研究。