城乡利益共享机制建构中的农民身份转变与权益保护

◎蒋红军

◎熊美娟b

（广州大学a.公共管理学院 b.广州市社会工作研究中心，广东广州510006）

城乡利益共享机制建构中的农民身份转变与权益保护

◎蒋红军a

◎熊美娟b

（广州大学a.公共管理学院 b.广州市社会工作研究中心，广东广州510006）

城乡统筹发展改革是农民身份市民化转变进程中不可或缺的背景。从广州市城乡统筹改革实践出发，发现从理念、体制机制、公共政策及主体行动等四个维度建构城乡利益共享机制，不但能够有效破除农民与市民之间的身份边界，而且有利于激活农民的权利意识，从而推动农民的政治权利、经济权利和社会权利发展，提升农民的公民权益保护水平。

城乡统筹改革；农民身份；利益共享机制；权益保护

一、问题与脉络

城乡统筹发展是中央制定的构建新型工农、城乡关系，加快推进中国现代化的重大战略。城乡统筹发展综合配套改革涉及当前政府体制与社会管理模式的重要领域和关键环节，全国各地诸如成都、广州、重庆等地都在积极地开展改革创新。从当前的改革思路来看，农民身份向市民身份转变是统筹城乡发展综合改革的主要任务之一，其目的在于实现城乡社会整合和推动农民权益发展。然而，纵观全国各地的农民市民化进程，城乡统筹发展中的农民身份转变结局还呈现出另外的多幅面孔，如“半市民化”“伪市民化”“去市民化”等现象，反映出农民身份转变面临巨大的“资源—制度—角色”结构性困境。为破除该结构性困境，推动实现全面、真实与主动的农民市民化，国家尝试通过系统性的制度与政策创新，建构破除农民与市民两个群体的身份与权益边界的城乡利益共享机制，来推进城乡社会整合、农民身份转变与权益保护，为新型城乡关系建设奠定坚实基础。

在此背景下，虽然学术界探讨农民身份市民化转变的研究成果比较丰富，但是将农民身份转变置于城乡统筹改革场域中，研究城乡利益共享机制建构中的农民身份转变过程以及权益保护机制的成果则比较少见。具体而言，农民身份转变研究主要集中在三个方面：其一，在社会学学科视野内，基于社会角色理论与文化素质话语来研究农民身份转变，认为传统农民向现代市民身份转变，既是在素质话语与学校教育的作用下终结文化意义上的“小农”［1-2］，又意味着经过角色转化、角色再造、角色建构等过程向新的社会角色转型［3-4］。这些研究可以称为“角色—文化”分析叙事模式。其二，从行政学和公共政策视角出发探索农民身份转变的原因，并分析农民权益受损的制度根源。如苏黛瑞与陈映芳等人认为政府特别是地方政府的自利选择是推动农民身份转变的重要动因［5-6］；而农民权益受损的制度根源，一是源于户籍等制度约束下的收入分配与再分配政策对农民与农村的剥夺；二是不完善的土地政策与土地流转政策造成农民权益的保护不足［7］。这些研究可以概括为“生存—经济”分析叙事模式。其三，在政治学学科视野内试图对城市化背景下的农民身份转变及其权利发展进行探索性研究。如王小章和俞可平的研究突出农民（工）的公民权利不足现实和农民工进城所蕴含的公民权利发展内涵［8-9］，蒋红军也对城乡统筹发展中农民身份转变及其公民权利发展问题进行初步探讨10-11］。这些研究可以归纳为“身份—政治”分析叙事模式。

总体而言，上述研究成果对于农民身份转变与权益保护进行多面向阐释，但其仍有相当的局限性。在研究视角上，大多数研究忽视农民作为公民的实质，过于强调“角色—文化”和“生存—经济”两种分析叙事模式，忽略“身份—政治”分析叙事模式下农民的公民权利不足的现实以及身份转变所带来的农民权益发展；在研究内容上，大多数研究未能看到农民身份转变与农民权益保护之间的紧密相关性。“角色—文化”和“生存—经济”两种分析叙事模式几乎割裂二者的联系，“身份—政治”分析叙事模式虽然意识到这种相关性，但此类研究仍处于探索阶段。在城乡二元体制中，学界主要集中从土地政策与土地流转政策角度研究农民权益保护，较少涉及农民身份转变。故而，在深化城乡统筹发展改革的过程中，非常有必要研究农民身份转变工作如何保护农民权益；在研究思路上，大多数研究将农民视为政府技术治理下的被动客体，在强调国家制度、政策等结构性特征及国家行为之外，忽视农民作为主体一方的微观行动；在研究方法上，不少研究陷入大而空的泥潭，微观的实证研究欠缺。

因而，本文尝试从广州市城乡统筹改革的实证经验出发，在公民身份理论观照下利用“身份—政治”分析叙事模式探索城乡居民利益共享机制建构中的农民身份转变过程与权益保护逻辑。其研究问题便是：在广州市城乡统筹发展综合改革实践中，城乡居民利益共享机制如何建构；农民身份转变在城乡居民利益共享机制建构中如何发生及遭遇何种困境；农民身份转变对于其公民权益有何影响。

二、城乡居民利益共享机制的四维建构

为大力推动统筹城乡发展综合改革，围绕如何破除城乡二元体制，近年来广州市不断进行理念更新、体制机制改革、公共政策创新以及强化农民权益的法治保障，力图建构一个跨越城乡和身份边界的利益共享机制，来提升广州市的城市化质量，探索出城乡均衡发展的新型城市化道路。从广州市的改革经验出发，我们可以抽取出一个如图1所示的四维框架，借此归纳描述广州市城乡居民利益共享机制的建构过程。

图1 城乡利益共享机制的四维建构

（一）理念维度

为建立城乡居民利益共享机制、推动农民身份转变，广州市各级政府高度正视农民享有公民权利及公民服务不足的客观现实，在城乡统筹发展综合改革过程中，充分践行“积极赋权”与“均等服务”的新理念，力图提升农民分享现代化改革成果的能力和机会，逐步缩小农民与市民之间的权利鸿沟，建立以平等的公民身份为基础的国家治理制度体系与政策系统。

就“积极赋权”而言，面对城乡居民之间的公民权利享有差异，广州市城乡统筹改革十分强调保护农民的公民权利，通过多样化的公共政策创新推进赋权增能，提升农民在市场化与城市化进程中的议价能力。例如，为健全土地市场化配置机制，广州市积极探索建立城乡一体化土地交易市场，要求完善征地补偿制度，按照同地同价、动态调整、及时足额原则，合理补偿被征地农村集体经济组织和农民，这对于扩大农民的财产性权利、保护农民利益具有重要作用。

从“均等服务”来看，政府在全域广州的理念观照下大力推动基本公共服务均等化，将公共服务均衡配置作为城乡统筹发展改革的总体目标之一，积极构建城乡一体的公共教育服务体系、公共卫生服务体系、就业培训服务体系、社会保障体系及文化体系，从而使广大农民能够有机会平等参与现代化进程，共享改革发展成果。

（二）体制机制维度

1.构建面向城乡一体化的政府机构与政府职能。广州市在城乡一体化改革进程中积极推进政府机构革新，寻求政府部门职能的重新定位，从而将乡村和城市平等对待，构建城乡一体的治理框架，借此突出强调城乡一体化工作的重要地位。2011年年底，为进一步加大统筹城乡发展组织领导力度，推进城乡一体化工作与国家中心城市建设协调发展，原负责城乡统筹工作的广州市农业局提出“统筹城乡发展是一项长期性、艰巨性的社会系统工作……建议成立高级别的市城乡统筹领导小组及其办公室，领导小组组长由市主要领导担任，办公室负责责任分解、综合协调、检查督办、目标考核等日常工作”。①参见：广州市农业局《关于成立市城乡统筹领导小组办公室问题的意见》（穗农〔2011〕190号）。这些建议很快就被吸纳进后续的城乡统筹发展政策之中，各区、各部门主要领导成为城乡统筹发展工作的第一责任人。

此外，借助新一轮政府机构改革契机，广州市农业局加挂中共广州市委农村工作办公室牌子，以加强党委对“三农”工作综合管理与统筹协调力度；组建市城乡建设委员会，把城市建设的功能延伸至农村；组建市交通委员会，统筹城乡交通事业发展；组建市林业和园林局，推动城市绿化走向农村。②参见：2011年1月15日中共广州市委农办、广州市农业局发布的《广州市统筹城乡发展基本情况》一文。在实行大部门制改革之后，各级政府及各个部门便主动寻找自身在城乡统筹中的位置，对机构职能重新定位，不但将自身的工作职责覆盖城乡，而且将资源更多地向农村倾斜。

2.推行城乡一元化户籍管理制度。作为国家中心城市，广州市的户籍制度改革始终受到全国的关注。为加快形成城乡经济社会发展一体化格局，2009年广州市启动城乡户籍制度改革新政，着力推进一元化的户籍制度改革，逐步消解户口的区隔功能，强化其信息功能，理顺户口管理的社会功能，并逐步改革过去黏附于户籍制度上的各种社会差别政策。

为此，广州市实施“三步走”的户籍改革思路：一是逐步取消农业和非农业户口划分，统一登记为广州市居民户口，形成一元化户籍制度改革的“总体框架”；二是在二元户籍管理模式向一元户籍管理模式推进的过程中，公安部门及其他各配套政策相关的职能部门对原农业和非农业户口人员加注相关标识，以此作为改革过渡期间的政策实施依据；三是各职能部门、各区综合考虑全市各地经济社会发展水平差异，引导相关配套政策进行同步或逐步的改革和完善，确保城乡户籍制度改革落到实处，实现城乡“同是居民、同等待遇”。在推进各项配套政策一元化的进程中，逐步取消区分农业和非农业户口人员的标识，即完成一类一元化配套政策的改革，取消该类标识。待各项配套政策全都实现一元化管理模式后，则由公安部门在居民户口底册上取消农业及非农业户口人员的标识，真正达到城乡一元化户籍管理模式。①参见：广州市《关于推进城乡户籍制度改革的实施意见》（2009-07-24）。

3.推进村改居及社区治理改革。2013年1月，55名广州市人大代表联名提出一号议案《关于深化“村改居”社区管理体制综合改革，促进新型城市化发展的议案》，敦促政府制定政策，加快解决村改居过程中的深层次问题，让农转居人员享受与城市居民同样的公共服务和同等权利。同年4月，广州市人大表示，广州市政府将通过加大财政扶持力度等八个方面举措推进城中村改制［12］。2013年下半年，天河、黄埔、海珠等区启动新一轮改革，提出加大对村改居社区各项公共服务投入，改善公共服务设施，增加公共服务供给，逐步提高农转居人员社会保障水平。

“村改居的重要意义不仅仅是实现城市与农村两种行政建制和社会体制的并轨、统一，更重要的是，需要通过村改居提升基层治理的民主化，提高政府公共服务的品质，增强社区集体经济的活力”［13］。截至2013年，广州市村改居地区基本完成“政经分离”改革，全部实现集体经济组织与社区自治组织在选民资格、组织功能、干部管理、账目资产、议事决策的“五分离”［14］。通过政经分离，广州市基本建立起新的基层社区治理机制。

4.搭建农村社会管理与公共服务平台。为提升农村的公共服务水平，实现城乡公共服务均等化，广州市近几年来积极推进农村基层“便民服务直通车”工程，尝试构建多个农村社会管理与公共服务新平台，政务服务中心与家庭综合服务中心是其中两个有特色、广覆盖的重要平台。具体而言，一方面，广州市在各区建立健全镇（街）“政务服务中心”、行政村“公共服务站”和自然村“公共服务点”等三级服务网络。截至2013年上半年，广州市已建成农村公共服务站710个，其中，南沙区、萝岗区、白云区、从化市全面完成建设任务。另一方面，广州市将镇一级家庭综合服务中心建设作为“创新镇村社会服务管理体制”重点工作之一，全面推进家庭综合服务中心建设。截至2013年上半年，市区两级财政总投入达3.46亿元，广州市已有150个街镇家庭综合服务中心开业运营，每个街道至少建成1个家庭综合服务中心［14］。

（三）公共政策维度

1.农村产权改革保护农民土地等财产权益。2009年，广州市就对农村产权改革做了政策安排，以保障农民权益。为建立健全城乡统一的建设用地市场，《关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》（以下简称《意见》）（穗字〔2009〕1号）提出，依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益；征收农村集体土地，要按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，并解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在促进土地承包经营权流转层面，该《意见》要求稳定和完善农村基本经营制度，按照依法、自愿、有偿和不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益的原则，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，对把土地承包权流转给农业大户、龙头企业、农民专业合作社和种田能手的农户，市、区两级将按实际流转面积给予适当的财政补贴。

截至2013年上半年，广州市农村集体土地所有权登记发证47.5万公顷，登记发证宗数69 041宗，村级和组级的发证率分别达到96.3%和95.3%，农村集体土地所有权登记发证工作基本完成。与此同时，广州市集体经济组织清产核资与颁证工作、林权制度改革等也基本完成。到2012年年底，广州市完成88%的村级和63%的组级集体经济组织的清产核资与管理台账建立工作；联社与经济社两级的农村集体经济组织登记颁证率达到100%；林权证发证率达到95%以上。除此之外，广州市还深入开展集体建设用地使用权和宅基地使用权登记发证试点，将增城区、白云区、番禺区作为全市试点区域，规划制定广州市农村集体土地使用权确权登记发证工作方案［14］。这些工作对农村的主要生产要素进行全面的产权界定，为保障农民合法财产权利创造条件。

2.集体经济组织股份化改革保障农民集体收益分配权。新型集体经济组织股份化改革的目的，在于克服原来农村集体资产管理中的产权不明确、经营管理不善、分配不规范等困境，使其适应市场化的要求做大做强，创造更大的经营收益真正分配到每个农民股东，切实保障农民的集体收益分配权。为此，广州市积极分层推进农村集体资产产权制度改革，努力深化农村集体经济股份制改革：一是都会区集体资产产权制度改革基本完成，2013年年初的改革完成率为99.76%，其中，完成股权固化的比率占79.43%，尚未实现股权固化的86个农村集体经济组织主要位于白云区；二是新城区集体资产产权制度改革快速推进，到2013年年初，萝岗、南沙两个行政区域175个农村集体经济组织的改革完成率达到55.43%，改革后的集体经济组织全部实现股权固化；三是“副中心”集体资产产权制度改革开展试点，增城和从化两区计划在2013年下半年加快推进以农村“股权固化”为核心的产权改革，花都区则计划于2013年年底前完成19条村的“村改居”任务［14］。

3.社会政策坚持城乡并轨。社会政策是国家建设的重要手段，强调以公民社会权利为基础，为城乡居民提供统一的、普惠的、基本的社会性公共产品和服务，使每个城乡居民都能享有平等的公共服务和社会保障。在城乡统筹改革过程中，广州市不仅努力强化政府的公共服务能力，提升农村公共产品供给水平，而且在城乡就业、社会保障、卫生医疗、教育、社会救助及住房等事关民生的各个领域都出台坚持城乡并轨与城乡居民社会权利平等的社会政策，努力实现公共服务均等化。

以城乡就业政策为例，为建设城乡一体化的公共就业体系，广州市采取健全机制、政策扶持、服务促进、重点援助等措施，促进城乡各类群体就业。一方面，构建城乡一体化的促进就业政策体系。在市级层面，广州市积极扩大就业政策覆盖范围，将促进城镇失业人员就业的岗位补贴、社会保险补贴、职业培训补贴、小额担保贷款等政策延伸到农村，农村劳动力的就业服务正式被纳入政府就业政策体系。以此为基础，各区、镇进一步结合当地实际情况，制定并实施城乡一体的公共就业政策。①参见广州市人力资源和社会保障局《关于提供城乡一体化有关材料的函》（穗人社函〔2012〕45号）。另一方面，构建城乡均等化的公共就业服务体系，建立完善镇街、社区公共就业服务机构。2006年年底，广州市全面建成市、区、街（镇）、村（居）等四级劳动保障公共服务网络体系，向城乡劳动者提供统一、均等的公共就业服务。目前，市级设有市劳动就业服务管理中心、人力资源市场服务中心、高校毕业生就业指导中心和就业训练中心等四个公共就业服务机构。各区也分别设有就业服务管理中心和就业训练中心，并在166个街（镇）和2 572个居（村）分别设立劳动保障服务中心和劳动保障工作站。借助这些劳动就业服务平台，农村劳动力能够获得公共就业服务援助、劳动保障政策咨询、查询用工信息、发布个人求职信息等相关公共服务。①

此外，广州市还通过开发公益性岗位安置就业，开展订单式定向培训及创新“双零双到”就业服务模式，重点对城乡就业困难群体实施精细化援助，最大限度地缩小城乡就业差异，加快推进城乡就业一体化进程。

（四）主体行动维度

从广州市城乡统筹改革实践来看，由于坚持城乡平权、增量改革及渐进并轨的原则，改革并未减损农民甚至市民的利益，在政策和资源向农村下沉带来增量利益的过程中，一方面，多数农民都处于被动接受、低度参与的状态；另一方面，因利益刺激，那些被称为“外嫁女”的农民回村与村委会及村民展开利益博弈，并通过众多的个体维权行动及集体行动以寻求国家力量的介入维护其法律保障的利益。这两个面向共同呈现出作为主体的农民在城乡利益共享机制建构过程中的整体行动特征。其中，因身份权利资格问题而出现的农村“外嫁女”上访维权、司法维权，是城乡利益共享机制建构过程中面临的最主要维权行动，是农民之间以及农民与国家之间博弈最激烈的地方，因此，认真对待“外嫁女”的权益诉求，强化农民权益的法治保障，事关广州市城乡统筹改革的成败。

“外嫁女问题的焦点在于如何认定她们的身份资格，进而影响其利益分配，实质在于法律认可的公民权确认与父权制及从夫居传统的村规民约认可之间的冲突。村民身份的地方治理规则往往利用村规民约、村民民主决策的方式剥夺、取消外嫁女的村民待遇。面对农村中强势的村委会及多数村民，处于权利弱势的外嫁女只能诉求公民身份的国家治理规则，试图通过国家力量的介入保护自身的合法权益”［13］。因而，随着农村产权改革、新型集体经济组织股份化改革的深入发展，农民的财产权利逐步回归和释放，土地和集体经济带给农民的利益越来越大，导致许多“外嫁女”回到原来的村庄要求村民待遇。但是，她们的身份和权属要求在农村社会遇到前所未有的阻力，于是她们走上上访或司法诉讼之路，试图借助国家法律和政策来支持自身的维权行动。以广州市番禺区为例，该区前几年“外嫁女”信访量呈逐年递增趋势：2006年，“外嫁女”问题占据信访总数的81%；2007年，“外嫁女”问题占信访总数的83%。其中，番禺区黄阁镇过去由于经济落后，不存在“外嫁女”权益纠纷问题，后来随着纳入大南沙开发区的范围，征用拆迁引起集体收入的大幅度增长，“外嫁女”权益纠纷剧增，一位镇干部无可奈何地说“都是征地惹的祸”［15］。

面对越来越多的“外嫁女”问题，广州市各级法院经过审理认为村规民约限制妇女落户选择权，乡村共同体的传统运行规则不应与国家法律法规相抵触，村民小组需要保障“外嫁女”的权益，支付“外嫁女”相应的“分红”等收入。2009年，广州市农业局发布《关于加强广州市农业集体经济组织管理的若干意见（征求意见稿）》，对“外嫁女”的村民身份做了明确认定，进一步遏制村级组织通过全体村民表决的民主方式剥夺“外嫁女”的村民资格。这些司法判决和政府政策充分显示出国家治理规则的主导性，规避地方规则滥用民主剥夺少数人权益的局限性，保障城乡统筹改革中每个村民的平等权益，对于深入、平稳地推进城乡统筹发展改革具有极大的促进作用。

三、城乡利益共享机制建构中的农民身份转变过程与困境

（一）农民身份转变过程

建构城乡居民利益共享机制不但奠定城乡一体化发展的公共治理框架，为农村改革发展创造制度和政策平台，而且呈现出农民身份转变的内在路径。城乡统筹进程中的农民身份转变与城乡二元体制下的身份转变过程截然不同，它不是简单地改变农民的职业身份和户籍身份，而是一个内涵更为丰富、路径更为复杂、平等意蕴更为浓厚的政策过程，牵涉到广泛的权益分配和利益调整。随着新型城乡关系的建立，透过城乡利益共享机制，原有的农民身份发生分化与重构，农民与市民之间旧有的身份边界正日益被打破，二者被共同纳入到“城乡居民”的身份范畴，为实现农民的公民化“新命”，终结作为一种另类社会身份的农民迈出坚实的一步［16］。

具体而言，通过理念、体制机制、公共政策、主体行动等四个维度的改革创新，城乡整合程度显著提高，城乡二元体制塑造出的农民与市民之间的身份区隔和身份边界趋于消失，传统的农民身份正逐步发生双重裂变：一方面，体制机制和社会政策维度的改革创新塑造出一个城乡一体的治理模式和公共政治领域，使作为社会身份的“农民”被重构为“居民”。一元化户籍管理制度改革之后，原有户籍身份的血缘继承性和福利待遇区隔功能被消除。城乡“居民”身份整合并包容城乡二元体制下的农民和市民身份，成为国家制定城乡一体的公共政策、推行城乡公共服务均等化以及实施平等的国民待遇的重要制度前提。另一方面，城乡统筹进程中的农村土地所有权确权与使用权流转以及新型集体经济组织股份化改革等经济政策层面的变革创新，则使传统的农民身份被重构为“股民”，增强农民对接市场和参与经济发展成果分配的机遇和能力。在传统农民身份发生双重裂变背后，随着城乡统筹改革的深入发展，未来农民仅仅作为“农业劳动者”的职业身份意涵将越来越清晰。

（二）农民身份转变困境

广州市的经验表明，以城乡利益共享机制建构为核心的城乡统筹发展改革通过多个维度的努力，在深层次上推进农民身份的市民化进程。换言之，农民身份转变内化于城乡利益共享机制建构进程之中。因此，城乡统筹发展改革碰到的困难和问题，在很大程度上亦是农民身份转变遭遇的困境。

1.改革遭遇民众低度参与困境。当前的城乡关系变革带有强烈的自上而下、整体推进特征，农民在这场恢宏的改革进程中多是被动地卷入，参与程度不高，参与动力不足。其中，部分改革政策不尊重农民的主体地位，不征求农民意见，甚至将农民排除到改革进程之外，使其无法享受到发展实惠。这种低度参与困境不但造成部分改革政策脱离实际、难以落地，而且在政策执行过程中失去群众的信任和支持。以城乡规划为例，广州市规划系统在城乡统筹改革进程中主动将乡村规划纳入总体规划中，力图改变村庄布局混乱的状况，然而，由于缺乏群众的民主参与，部分村庄的规划脱离当地实际情况，不能与当地产业、文化、环境及生态有效整合，致使农民依据规划参与美丽乡村建设的意愿不强。

2.改革遭遇农村承接能力不足困境。一方面，表现为农民对于改革意义和改革政策普遍认知不足，难以在政策执行中给予积极配合。譬如，部分农民的生活观念和生活方式难以改变，甚至固执于农村的风水观念和情感恩怨，难以理解和支持农村产权改革政策、村改居政策以及“外嫁女”权益保护等改革举措。另一方面，表现为农村承接国家政策和资源下沉的自我发展能力不足。为此，在强化制度供给与公共服务均等化的同时，城乡统筹改革更要注重在农村基层社会培根培力，培育和动员一批在地农村社区组织参与新型城乡关系建设，这既能为身份转变中的农民提供参与和职业平台，又能有效地提升农村社会的自我发展能力。

3.改革遭遇投入和发展的可持续困境。由于财政投入的有限性和使用的低效率，改革的可持续发展成为一个不得不面对的关键性问题。一方面，面对部分农民居住分散、偏远的现实，在财政资金供给有限而且社会和市场筹资渠道还不灵活畅通的情况下，未来政府需要考量如何既能为这部分农民提供良好的基本公共服务，又能提高财政资金投入的使用效率。另一方面，由于部分农村基层组织的经济基础和管理能力较为薄弱，在改革进程中常出现项目设施有人建设、有人使用，却无人管理和维护，致使政府投入建设的公共设施损坏严重，造成严重的资源浪费。因而，未来的农民身份转变工作，需要强化改革的成本意识，在筹资、投入与管理等各个环节提升政府的治理能力。

四、城乡利益共享机制与农民权益保护

（一）城乡利益共享机制对农民权益的影响

城乡利益共享机制在推进农民身份转变的同时有效提升农民的权益保护水平，推动农民与市民的权利一体化。如表1所示，城乡利益共享机制对于农民权益保护的积极影响主要体现在以下四个方面：

1.在理念层面，广州市城乡统筹改革从一开始就确立起全域广州、以人为本的改革方向，强力推进赋权增能和城乡基本公共服务均等化，努力改变农民相较于市民的权利享有弱势地位。

2.在体制机制层面，通过构建面向城乡一体化的政府机构与政府职能、推行城乡一元化户籍管理制度、推进村改居及社区治理改革、搭建农村社会管理与公共服务平台等政策举措，改革塑造出一个城乡一体的公共政治领域和公共治理模式。在新的治理体系中，农民脱离国家—农村治理系统，与国家—城市治理系统一起整合为国家—居民治理框架，借助这个新的治理框架，农民享有与市民同等的政治权利。

表1 城乡利益共享机制对农民权益的影响

3.在公共政策层面，通过农村产权改革以及集体经济组织股份化改革，农民的土地权利和对集体资产的占有权利开始脱离悬置状态，土地、集体资产等要素在增加农民财产收入中的作用正逐步释放出来，激活了农民的财产性权利。而通过实施城乡并轨的社会政策，农民逐渐获得了均等化的公共服务，其社会权利不断充实，逐步享有与市民平等的社会福利。

4.在个体行动层面，部分农民的维权行为不但将国家公民身份与地方村民身份之间的紧张关系显性化，而且揭示出农民具有较高的权利意识，而国家对于农民维权行为的裁决，则展现出国家深化农民权益法治化保障的决心，更加凸显出公民权利平等的深远意义。

（二）农民权利发展的“身份—政治”分析叙事省思

为阐述城乡利益共享机制构建中的农民身份转变所蕴含的权利发展逻辑，本文采用更具优势的“身份—政治”分析叙事模式来研究此种农民身份转变。这是因为，城乡一体化改革的中心内容是结构转型、体制改革以及政策创新等，农民身份转变以及农民权益发展则是改革进程中构建城乡居民利益共享机制直接催生的结果。对于农民而言，宏观层面的城乡改革与中观层面的城乡利益共享机制构建是引起身份转变的重大政治过程，从外部政治出发研究内在的农民身份转变，并透视其中的权利发展意涵，选用“身份—政治”叙事模式将比从农民个体立场出发选用“角色—文化”“生存—经济”叙事模式研究农民身份转变更具自洽性和解释力。即便如此，在用“身份—政治”分析叙事模式探求农民身份转变的上述权利发展逻辑时，仍然不能忽视农民的权利发展非均衡问题，它们是城乡利益共享机制构建中的农民权利发展的一体两面。由于政府在推进城乡统筹改革中的政策选择不同，导致农民的权利发展具有较强的选择性特征，其中财产性权利和社会权利发展较快，其他公民权利发展则较为缓慢，故而，这种权利发展非均衡困境将是未来农民身份转变需要面对和突破的重要难题。

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（责任编辑：于健慧）

D63-31

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1005-460X（2016）04-0013-06

2016-02-20

国家社会科学基金项目“国家建设视域下外部扶贫力量嵌入村庄治理研究”（14CZZ025）；教育部人文社会科学研究项目“城乡基层事务管理中的非户籍公民有序参与研究（BYJC810006）

蒋红军（1981—），男，四川广安人，政治学博士，讲师，从事地方治理研究；熊美娟（1978—），女，黑龙江双鸭山人，政治学博士，讲师，从事城市管理研究。