基于模糊综合评价法的公共服务外包风险因素研究

◎宁 靓 （中国海洋大学管理学院，山东青岛 266100）

◎赵立波 （青岛市行政学院基础教研部，山东青岛 266071）

基于模糊综合评价法的公共服务外包风险因素研究

◎宁 靓 （中国海洋大学管理学院，山东青岛 266100）

◎赵立波 （青岛市行政学院基础教研部，山东青岛 266071）

在中央到地方政府大力鼓励社会力量参与公共服务供给背景下，我国的公共服务外包快速发展。虽然推进公共服务外包对加快政府改革、创新公共服务提供机制等有积极作用，但其实施本身也存在较高的风险。通过构建公共服务外包风险因素评价指标体系，利用模糊综合评判法，对政府实施公共服务外包的风险进行定量化评价，分析影响外包成功与否的各种风险因素，进而从公共服务外包前、外包过程中和外包发生后等三个不同时间阶段，探讨进行外包风险控制的措施。

公共服务外包；风险因素；风险控制；模糊综合评价

一、引言

公共服务外包又被称为政府购买公共服务,“政府购买公共服务的目的是让社会公众享受到更好的公共服务”［1］，是公共服务市场化改革的重要途径之一。目前，在英美等发达市场经济国家，政府购买公共服务已经成为政府福利支出的重要方式。20世纪90年代以来，随着行政体制改革的深入和市场机制的不断成熟，我国也逐步打破政府垄断公共服务的格局，引入市场机制，通过将公共服务外包的方式提升公共服务的质量和供给效率，以满足不断增长的、日益多样化的公共服务需求。然而，公共服务外包的实施本身也存在风险。比如，备受争议的深圳“城管外包”也说明，及时、科学地应对公共服务外包的风险已经成为政府有效实施公共服务外包的重要条件；否则，就会造成公共资源配置的低效、公众利益的受损，并导致政府公信力下降。因此，对公共服务外包风险因素进行识别，探究其成因，提高政府公共服务外包的风险意识，进而采取有效措施控制风险的发生，便成为公共管理有待研究的重要课题。

二、公共服务外包风险成因的理论分析

马丁·冯与彼得·杨在共同编写的《公共部门风险管理》一书中，首次提到将风险管理作为政府的管理职能［2］。在公共服务外包这项繁杂的系统工程中，合同成本计算、绩效标准制定，承包商甄选、有效监督、风险控制与分担是至关重要的问题和挑战［3］。国内外一些学者从不同的理论视角对公共服务外包风险的成因进行分析：

1.委托代理理论认为公共服务外包的整个过程是政府通过合同与服务提供机构形成的委托代理关系。在这种关系下，一方面，利益目标的不一致使政府满足社会大众对于公共服务需求的宏观目标，与一部分服务提供机构逐利的个体目标产生冲突，这些服务承包商可能会为追求降低成本提高利润而对服务用户“挑肥拣瘦”，导致公平性缺失风险的产生；另一方面，政府作为买方和服务委托人，与代理人，即服务提供机构之间相关信息的偏差,助长代理人可能会利用信息优势采取机会主义行为，增加政府的管理风险［4］。

2.在公共选择理论中，政府官员具有个体的自主性，被认为是追求私利的经纪人［5］。一些有限理性的政府官员可能利用手中权力进行寻租，这样的环境又刺激服务提供商通过贿赂、串谋等获得承包合同的动机，产生权财交易的腐败行为带来的风险［6］。

3.公共组织理论认为，政府部门的运营环境比私人部门复杂，它的资金来源要依赖政府的财政拨款。因此，政府的外包行为会更多地受到政策、政府意识形态，领导人事变动等政治因素的影响。如果一个政府领导支持市场竞争，并相信竞争能够促使公共服务市场良性发展，就会制定相应的政策法规支持市场化；相反，领导对服务外包的不支持以及政策缺乏一致性时,作为承接服务项目的第三方则可能会面临由此产生的政治环境风险。

4.企业管理理论认为，外包会给企业带来“空心化”的风险。同样，政府进行公共服务外包，将一部分权力职能转移给私营服务机构，导致其在公共服务供给中的地位被部分削弱，并且随着这类服务机构能力的不断提升以及垄断的出现，政府“空心化”的管理风险产生。

综上所述，公共服务外包风险的产生是多种因素造成的，本研究在对公共服务外包风险因素进行识别的基础上构建理论上的公共服务外包风险因素评价体系。

三、公共服务外包风险因素评价体系的构建

国内外学者们关于外包风险因素的研究，按照研究领域的不同，可分为私人部门的企业生产性服务外包的风险和公共部门的公共服务外包的风险，见表1。

综合已有的研究成果，并考虑公共服务的特性及外包的运行环境，本研究确定4个一级风险因素评价指标，分别用Ui（i=1，2，3，4）代表，并且对每个一级风险因素进一步分解，形成12个二级风险因素评价指标，建立公共服务外包风险因素的评价指标体系，见表2。

表1 外包风险因素的研究

表2 公共服务外包风险因素评价的指标体系

(一)管理风险

从表2可以看出，在一级风险因素评价指标中,管理风险又分为管理失控风险、权力寻租风险、内部管理风险、信任风险和服务质量的风险。

管理失控的风险是指在自由市场条件下，由于优胜劣汰的过度竞争，实力强大的服务承包商可能会形成垄断和发生“敲竹杠”行为。并且一旦由服务承包商控制一个地区公共服务的供给，地方政府部门将可能失去对公共服务质量标准的问责权力，甚至会出现比政府自己垄断式提供服务更加糟糕的结果，导致社会大众的利益受损。

权力寻租的风险是指政府在公共服务外包合同的招标或者寻找服务承包商的过程中，一部分官员为谋取私利，可能会利用手中的权力和所掌握的关键信息“寻租”，主动索贿和回扣，通过与承包方达成幕后协议，使得承包方以较低的价格及优惠政策取得某些服务的特许经营权。或者，承包商面临合同即将到期，也可能主动向政府官员行贿,以继续取得承包权。因此，政府公共服务外包从确定供应商阶段一直到合同实施完毕,整个过程都可能产生权力寻租的风险。

政府内部管理风险主要是指由于政府购买服务，原先由政府或其下属事业单位提供的服务改由社会力量提供，会对政府工作人员的利益带来损失，可能会招致原政府部门雇员的抵制和消极合作。例如，英国实施公共服务外包后，导致公共部门的职位大量减少，使得公共部门员工产生不满情绪和士气低落，公共部门员工的抗议和罢工也给英国带来社会问题，影响正常的社会秩序。

信任风险是指社会大众对政府公共服务外包决策和实施能力的质疑。将私营部门管理战略之一的外包运用在公共管理领域，其本身是一个复杂的问题与过程。它涉及政治、公民利益、财政预算、市场环境、制度文化及政府管理能力等诸多因素，管理的好与不好，都是对政府公信力提出的挑战。

服务质量风险是指由于公共服务外包形成的委托—代理关系带来的风险。一些服务承包商为了降低成本谋取经济利益，可能会降低服务的质量和数量，损害服务用户的利益；而政府部门面对削减财政预算的压力，在做出外包决策时也可能只是关注是否达到财政预算的要求，而忽视服务质量。服务质量风险主要发生在外包的决策和实施阶段中。

（二）成本风险

明燕飞等人指出公共服务成本除了直接的生产成本外，还包括市场交易成本和组织内部的交易成本［11］。由于管理活动的稀缺性，政府公共服务合同外包存在一定的管理成本，它由承包人提出的标价成本、合同管理成本、转移成本及某些收益抵消构成。公共服务外包中的成本风险主要表现为两种：一种是由于外包的复杂性，交给专业的第三方实施不一定会降低交易的成本，反而可能会发生一些额外的成本，抵消外包带来的效率；另外的隐藏成本风险，是指政府低估管理外包合同的复杂性及市场环境的不确定性等所造成的成本风险。这些隐藏性成本往往会给政府在服务外包过程中带来巨额的支出，导致公共服务外包的“负效益”发生。

（三）环境风险

政府公共服务外包的环境,包括政府进行公共服务外包过程中自身的经济状况和所处政治环境［12］。经济环境风险首先需要考虑的是市场竞争环境的成熟性。在成熟的市场环境中，许多有资质的服务承包商的存在，会形成一种竞争性的局面，从而抑制外包合同签约和履约过程中机会主义风险的发生，从长远看，对整个市场上公共服务质量的提升具有正面效应。现阶段我国不像欧美等发达国家具有比较完善的市场经济宏观环境，发育不完全、缺乏竞争的公共服务市场的存在，导致机会主义、部分服务项目上的承包商垄断等风险。同时由于技术能力不足等原因，很多公共服务项目在外包时不能充分竞争，“粥多僧少”的局面在我国不少地方政府购买服务的过程中发生。其次是外部金融环境的冲击问题。许多参与公共服务外包的私营机构，依靠市场来运行，略微的经济波动如通货膨胀、利率调整就会对该企业的运营资金等造成严重的冲击。另外，由于一些政府外包的公共服务项目本身属于微利行业，公益性质明显，服务提供商在前期投入大量资金保证服务项目的顺利实施时也面临财务风险，在遇到金融危机时，一部分服务提供商可能会发生财务周转困难，甚至倒闭的风险。

政治环境因素可以理解为政府外包政策制定的不稳定和执行的低效率。如在湖北十堰公交服务民营化的案例中，公交服务系统曾多次停运,究其原因是民营化后的公交公司没有足够的利润来发放工资,而利润减少则部分起因于补贴并没有落实到位——市政府原本许诺的油费补贴在具体操作中变成公交集团对政府债务的抵债款。政策的如此变动使得承包者的资金周转出现极大的困难,长此以往，导致公交服务外包的失败。

法律环境是指对外包适用范围的规范，是否存在相关法律程序对“寻租”等腐败行为进行遏制和对外包合同实施的监督机制。以外包的适用范围为例，实行政府公共服务外包，并不意味所有公共服务项目都可以进行外包。政府公共服务外包需要有一定的边界规范，才能充分发挥其效用。在我国，直至2014年，“公共服务”才正式出现在重新修订后的《中华人民共和国采购法实施条例》中。随着我国公共服务外包范围的不断扩大，虽然在法律的顶层设计中对政府公共服务外包进行了相关说明，但是如何进一步在法律条款中具体界定和厘清公共服务外包的“内容”“外包方式”“政府职责”等，目前还缺乏相关法律法规的明确规定。

（四）公平性缺失风险

公共服务的接受主体是社会大众，作为影响民生的重要一部分，最关键的是在服务供给中，体现公平公正的精神，对来自不同地区、不同群体的服务使用者，在同等条件下同等对待，为他们提供享受公共服务的平等机会。但是，从实际情况看，一些私营机构在获得公共服务的生产权后“追逐利润”的本性必会在提供服务过程中显现出来，往往会忽视公平“嫌贫爱富”，有选择性地提供服务，出现“刮脂行为”：对盈利空间大的项目，就会按照市场竞争法则积极争取大量供应；反之，就有可能消极参与或不愿提供服务，这样就会导致一部分弱势群体在消费公共服务的数量和质量上受到不良影响，甚至享受不到基本公共服务，公共服务的不公平亦将由此产生。例如，在英国，由于交通费用和人力等成本的考虑，私营的看护机构不愿意提供居住在偏远乡村的老年人的家庭看护服务，导致这些地区的老年人只能接受更少和质量不高的服务。承包方的这种选择性地提供公共服务，可能会加剧公共服务的非均等化。

另外，对于公共服务外包项目评估，可以分为外包决策前的可行性评估和外包后的绩效评估两种。缺乏独立、专业的第三方评估主体和公众参与往往会影响评估结果的科学性、民主性和公平性。政府依靠内部的监督评估体系，不但可能会出现“寻租”行为，而且这种既当“运动员”又当“裁判员”的状况，会使公众对评估结果质疑，影响政府公信力，较难达到公平、科学的评估目的。

四、基于模糊综合评价法的外包风险因素评价

（一）模糊综合评价法简介

模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法，它的实施包括五个步骤：一是模糊评价因素集的建立。二是评价集的确定。三是权重的确定。针对公共服务外包的特点，本次研究选用专家咨询法（Delphi）来确定权重。重点选取来自政府、服务承包方和相关研究机构的15位公共服务管理领域的专家以调查问卷的形式进行风险权重的划分与确定。四是建立模糊评价矩阵。五是综合评价。

（二）模糊综合评价法的实施

基于上文构建的公共服务外包风险因素评价指标体系，得到第一级评价因素集为：U={ui}（i=1，2，3，4），则U={u1，u2，u3，u4}={管理风险；成本风险；环境风险；公平性缺失风险}。其中，每个ui又分别由下一级评价因素uij组成，u1={u1.1，u1.2，u1.3，u1.4，u1.5}；u2={u2.1，u2.2}；u3={u3.1，u3.2，u3.3}；u4={u4.1，u4.2}。

本模型的评价分为5个等级：评价集V={v1,v2, v3,v4,v5}={非常大，比较大，一般，比较小，非常小}。各风险因素的权重设为A=（A1，A2，A3，A4），经过15位专家的问卷打分,用加权平均法得到的结果是：

A={0.36，0.22，0.22，0.20}

A1={0.25，0.27，0.14，0.14，0.20}

A2={0.44，0.56}

A3={0.37，0.29，0.34}

A4={0.36，0.64}

从权重划分结果看，在四类一级风险因素中，管理风险所占的权重最大，约为36%，这也表明公共服务外包主要面临来自管理方面的风险，其中，“权利寻租”的风险又在各类管理风险中占较大比重（27%）。这进一步说明形形色色的贿赂和回扣现象确实存在，虽然无法确定其范围和程度，但是腐败问题成为政府对公共服务外包管理中的主要隐患。在对成本风险的二级风险因素权重确定中，隐藏成本风险占56%，说明公共服务外包在我国作为一种新鲜事物，政府的实践经验不足，可能会低估交易过程出现的额外成本支出。在环境风险因素的权重划分中，市场环境因素的权重为37%，明显高出政治环境（29%）和法律环境（34%），公共服务外包的市场环境是否成熟，竞争的程度如何，直接关系风险的大小。较少的竞争意味市场上缺乏足够和合格的服务承包商，在合同外包过程中政府没有选择的余地，结果往往会形成由承包商控制和垄断的买方市场，政府将处于十分被动的局面；较多有实力的承包商的竞争虽然更加有利于政府对于外包合同的议价，但是同时需要政府保证一个稳定和完善的政治和法律环境，加强政府监管，督促合同承包商按照合同条款如实地提供服务，从而有效地减少承包商执行合同中的欺诈和机会主义行为［13］。在公平性缺失风险权重的划分中，对于评估主体缺失的风险子因素权重达到64%。这说明在我国，对于专业的来自第三方的服务外包评估主体的需求，成为政府公共服务外包发展过程中的重要环节。另外，作为公共服务主要消费群体的社会大众在公共服务外包决策和验收阶段评估角色的缺失，必然会影响公共服务提供的公平性原则。当前，我国经济发展过程中出现的城乡之间、区域之间、不同群体之间的差异性也直接导致公共服务在城乡之间、区域之间、不同群体之间无论是在数量上还是在质量上都存在很大差别，政府公共服务非均等化现象较为突出，存在社会最弱势群体利益受损的风险。

（三）评价的结果及分析

鉴于我国公共服务外包开展的实际情况和数据的可获得性,本研究选择政府公共服务外包开展较为成熟的上海、江苏南京、山东青岛和烟台等四座城市，与政府公共服务外包相关的财政、民政和社会管理等部门进行问卷调查，共发放145份问卷，其中，回收有效问卷129份，有效回收率88.9%。通过对收集到的数据进行整理和统计，得到每个uij隶属于评价集V的人数与参考问卷调查总人数的比值，即各个单位因素评价集的模糊矩阵Ri（i=1，2，3，4）：

并依据Bi=Ai·Ri，得到单因素模糊评价的结果向量Bi（i=1，2，3，4）：

B1=A1·R1=（0.073 0.288 0.350 0.238 0.051）

B2=A2·R2=（0.065 0.293 0.434 0.194 0.015）

B3=A3·R3=（0.040 0.353 0.368 0.216 0.024）

B4=A4·R4=（0.132 0.434 0.290 0.115 0.030）

然后，由模糊综合评价矩R：

计算出模糊综合评价的最终结果向量B：

最后将得出B归一化为：B=（0.076，0.333，0.360，0.199，0.033）。

模糊综合评价法得到的结果，由于是根据最大隶属度原则来确定的，在得知政府公共服务外包面临的所有风险，决定是否进行外包的模型中，如果得到的结论是风险“非常大”或者“比较大”，那么外包的决策者就要重新考虑，公共服务外包对政府来说是否可行，是否能够达到政府公共服务供给方式改革追求的最终目标；如果最后得到的结论是风险“比较小”或“非常小”，决策者就可以实施外包，并且要考虑如何消除或降低存在的风险；如果得到的结论是风险“一般”，决策者就要综合各方面情况，慎重做出外包的相关决策。依据前述模糊综合评价得到的评价向量B的结果，公共服务外包的风险因素的评价总体上处于一般的风险水平（36%），公共服务外包是可行的。但是，外包风险“非常大”（7.6%）和“比较大”（33.3%）总和达到40.7%，证明公共服务外包还是面临严峻的风险形势，需要政府在外包决策及实施中慎重选择，而且一旦选择进行外包必须有规避各种风险的措施，加强外包风险的管理。

五、公共服务外包风险的控制措施

风险因素的识别是风险管理的第一步。因此，在完成对政府公共服务外包风险因素的识别后，需要解决如何进行风险控制。由于公共服务外包可以理解为战略管理的过程，包括计划、决策、执行和评估等四个方面［14］。鉴于前述的公共服务外包面临的各种风险因素，对于政府应该采取什么样的措施规避风险以及进行有效的风险控制，可以按照外包发生前即计划和决策阶段、外包执行过程中和外包发生后的评估阶段这一贯穿政府公共服务外包全过程的水平形成路径进行逐一分析。对于外包前、外包中和外包后所涉及的不同的风险因素，其风险控制目标也有所不同。

表3 政府公共服务外包风险控制的阶段分类

（一）计划与决策阶段的风险控制

外包前意味着处于外包的计划和决策阶段，对于该阶段的风险控制，第一，科学地进行公共服务外包决策。外包不仅是一个管理工具，更涉及一个公共事务管理的基本战略决策，因此，政府在计划和制定服务外包的决策时应该摒弃以往“一把手”拍脑门决定的方式，除了运用自身能力和经验，还可以利用外部资源邀请专家参与外包决策的可行性分析。第二，合理地进行外包范围的划分。不仅要考虑政府公共服务事业发展改革的需要，还应该注意公共服务的公益性和公众性。第三，重视信息沟通，完善外包合同设计。对于外包中信息不对称带来的风险，其控制途径一方面是改变委托人（政府）的信息劣势，政府及时掌握来自市场和政治等环境因素波动的信息，提高信息的透明度；另一方面，通过合同中管制条例的设计，清晰界定承包商的管理权限、必须履行的程序和绩效承诺等。第四，科学计算服务成本，进行成本/效益分析。政府面临的成本风险在很大程度上是由政府对外包成本设定和控制的不合理造成的。因此，政府在决定外包前，必须科学计算出合理的服务成本，充分考虑由于合同的不完全而引发的不确定成本、监督成本以及机会成本等，并对政府投入的成本和获得的效益进行分析。如果出现竞标的服务提供商所提出的总成本低于政府计算出的总成本时，应该慎重考虑其可行性。

（二）外包实施中的风险控制

外包一旦进入实施阶段，来自管理和成本控制方面的风险会上升。面对权力寻租、管理失控等风险，需要，第一，提高政府部门的管理技能。政府要成为一个精明的买家，特别是在现阶段我国各地方政府普遍缺乏服务外包经验和能力的情况下，需要加强政府管理公共服务外包能力的建设，对有关政府工作人员进行外包合同管理和执行能力的培训，从根本上提高公共部门人员的专业素质，以适应政府治理方式的转变。第二，通过完善对服务供应商的激励机制，建设备选供应商库，有效地防范外包过程中供应商失控的风险。供应商通过不断提高服务质量来获得今后的政府外包合同投标资格，即上一次履约的好坏决定下一次政府合同的授予，这样降低其为了短期获利而损害服务质量的道德风险。满足该条件的服务供应商进入政府建立的公共服务供应商备选库，一方面帮助政府节约市场搜寻的交易成本；另一方面，使得政府有能力及时补救出现偏差的外包项目，应对一部分供应商的“敲竹杠”行为。第三，完善公共服务市场化的法制环境，建设严格的监管机制，对于腐败等行为加大惩处力度，通过内部监督和外部审查，减少官员寻租风险的发生。

（三）外包后评估阶段的风险控制

外包后的风险控制主要针对一部分服务提供商达不到合同要求的预期效果，或者出现服务传递延迟和信息反馈不及时等问题。风险控制的途径如下：第一，构建签约服务供应商的追踪信用评价体系。通过信用评价体系的建立，将其已提供服务的绩效通过服务质量、服务时效、服务态度等指标量化，并请专家和服务用户共同进行打分，根据分值的高低将服务供应商区分为不同的等级，作为决定供应商是否有资格继续参加外包合同竞标的主要参考因素之一。这种约束和激励相容的方式，一方面增加供应商的违规成本，约束他们在外包合同签订后的表现；另一方面，鼓励服务供应商认真履行合同，提高服务质量。第二，完善政府公共服务外包的信息反馈制度。这里的信息反馈不仅包括政府相关人员的反馈，还包括服务供应商和参与评审专家与服务用户的反馈。较为全面的信息反馈避免服务外包绩效评估主体缺失的风险，外包后的信息反馈可以成为政府发现目前外包实施中存在问题的有效机制，对于政府借鉴前期成功经验，防范和规避外包风险具有积极意义。

六、结语

从公共服务外包风险因素的识别，到对风险的控制，最终目的是减少和规避风险发生。公共服务的外包是一个动态的复杂过程，随着任务内容和实施环境不同，外包风险因素及其评价权重会发生改变，风险因素的指标体系也需要做出相应的调整。风险控制的目标也因为外包阶段的不同发生变化，公共服务外包风险的识别与控制需要将理论与实际结合，只有在实际工作中分析外包公共服务项目的特点以及当地政府的政治、经济与法律环境，注意公共服务外包风险控制的可操作性，才能真正实现政府公共服务外包风险控制的目的。

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（责任编辑：朱永良）

D630

A

1005-460X（2016）04-0036-06

2016-01-18

教育部人文社会科学研究青年基金项目“公共服务外包风险因素识别与规避对策研究”（12YJC630143）；青岛市社会科学规划研究项目“青岛市服务外包产业转型升级的影响因素与发展路径研究”（QDSKL150405）；国家社会科学基金项目“事业单位改革与中国特色公益服务体系建设研究”（15BZZ057）

宁靓（1981—），女，山东青岛人，管理学博士，讲师，硕士研究生导师，从事政府购买服务、公共服务外包研究；赵立波（1962—），男，河北馆陶人，基础教研部主任，二级教授，从事公共事业、社会治理研究。