地方政府协作治理模式：基于战略问题的类型学分析

◎于 鹏

◎李宇环

（中央财经大学 政府管理学院，北京100081）

地方政府协作治理模式：基于战略问题的类型学分析

◎于 鹏

◎李宇环

（中央财经大学 政府管理学院，北京100081）

国家治理体系和治理能力的现代化改革进程需要地方政府更好地处理与中央政府、其他地方政府、社会组织、企业和公众的多维度互动关系。地方政府协作治理能力的提升需要引入公共战略管理的思维。依据环境（动荡环境和常规环境）和协作取向（内部协作和外部协作）两个维度，地方政府需要应对重大自然及社会类危机事件、基础设施供给、重大经济及政治事件、跨行政区治理等四种类型的战略问题。面对差异化的战略问题，地方政府应采用动荡环境下的外部协作治理模式、常规环境下的外部协作治理模式、动荡环境下的内部协作治理模式和常规环境下的内部协作治理模式，做到分别应对。

地方政府；协作治理；战略问题

一、问题的提出

自党的十八大以来，我国政府明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，这一顶层设计为我国“十三五”期间进一步全面深化改革指明方向。作为国家治理体系中重要的组成部分，地方政府应如何处理与中央政府和其他地方政府的关系，以及如何与社会组织、私人部门共同治理公共事务，将是国家治理体系能否实现现代化的关键环节。

目前，我国地方政府治理仍存在央地权责不清，社会参与地方公共事务管理的潜力与活力不足，地方政府与市场的角色划分不清等问题，因此，提升地方政府的治理能力要从全局、重大和长远的视角出发，亟须引入公共战略管理的思维。战略决定结构，结构跟随战略［1］。从公共行政理论的发展来看，每一种管理模式都有与之相对应的结构体系，如以马克斯·韦伯为代表的官僚制模式对应科层制结构，以戴维·奥斯本为代表的新公共管理模式对应分权化的制度结构，以佩里·希克斯为代表的整体政府对应协同式组织结构。在我国大力推进国家治理体系和治理能力现代化的改革中，作为实践推动者的地方政府如何构建多元共治的协作治理结构是全面深化改革的一个重要命题。

一个互动、复杂、多样的社会政治体系也应该由一个动态、多样的治理体系来管理、协调和控制。地方政府协作治理涉及地方政府与多元主体之间的互动关系和协同机制，包括地方政府与社会、与市场的制约与合作，以及地方政府与中央政府、其他地方政府间的分权与合作。国内外关于地方协作治理的研究较为丰富，有府际关系的视角、区域治理的视角、交易费用理论和多中心治理的视角等方面，可以说，从协作的过程到建构协作的制度性框架都有所涉及，但这些研究并未针对地方政府面临的公共事务类型所对应的协作内容和形式展开讨论。本文的研究目的就是尝试弥补这一缺漏，通过引入战略管理的视角，对地方政府所要应对的战略问题进行类型学划分，并在此基础上讨论不同战略问题所与之对应的协作治理模式，以期为地方政府协作治理实践提供一种可供讨论的理念和视角。

二、地方政府所面临战略问题的类型学分析框架

依据地方政府所处的环境情况和彼此协作的方向可将其面临的战略问题划分为四种类型，如图1所示。环境维度的两个变量是常规环境和动荡环境。斯科特在《组织：理想、自然与开放系统》一书中将权变理论的思想概括为：“什么是最好的组织方法，取决于组织所必须面对的环境具有什么样的特性。”［2］组织变革和权变管理理论都主张不存在完美的组织结构，组织结构的变革必须根据组织内外部环境要素的变化来进行相应的调整，只有设计出与环境相适应的组织结构，才能取得较好的组织效能。协作方向维度的两个变量是内部协作和外部协作。内部协作是指地方政府间及其与中央政府间的合作关系。外部协作主要指地方政府与企业、非政府组织等第二和第三部门的合作关系。根据以上两个维度，地方政府战略管理的问题类型可划分为：重大自然及社会事件类问题；基础设施供给问题；重大经济、政治事件类问题；跨行政区治理问题。需要指出的是，现实世界中并不存在界限清晰的战略问题类型，只是在多大程度上更接近某一种基本类型。使用类型学的分类方法更多的是为理论解释提供方便。

图1 地方政府战略管理的问题类型

（一）重大自然及社会类危机事件问题

重大自然及社会类危机事件问题对应于动荡环境下的地方政府外部协作治理结构。这类问题主要包括公共卫生事件、公共安全事件和重大自然灾害等具有广泛社会危害性的突发事件，如SARS、禽流感、矿难、地震和海啸等。这类具有突发性、紧急性、巨大危害性的事件属于地方政府面临的重大且紧急的战略问题。

目前，我国地方政府对这类问题的管理主要以内部协作为主，实行分部门、分灾种的单一救援机制［3］。组织结构主要以条块结合为主，由中央设立的应急管理部门牵头统一指挥，地方政府积极配合（如非典的应对）；一些对专业性、技术性要求不强的突发事件(如突发社会安全事件)以地方政府为主，中央部委进行配合［4］。当面对时间紧急、影响广泛、破坏巨大的危机事件时，仅靠政府自身的力量难以应对复杂情况，多元化的参与主体可以弥补政府单一主体的功能不足，整合市场和社会的资源来应对危机一方面可以降低政府的救灾成本，更重要的是可以最大限度地降低灾害带来的损失［5］。非营利组织等社会力量一般具有组织性、非营利性、自愿性和专业性等特点，并以促进社会公共利益为己任，这类组织可以发挥其自身的独特优势，承接一些政府和企业不该做或做不好的事情，向社会提供众多服务［6］。因此，重大自然及社会类危机事件问题的战略管理需要构建以政府为主导的，政府与社会组织、企业和公众有机协作的外部协作治理结构。

（二）基础设施供给问题

基础设施供给问题对应于常规环境下的地方政府外部协作治理结构。随着经济社会的发展以及政府职能的转变，传统的行政垄断式的基础设施供给方式已不再适应时代发展的需求，公私合作模式逐渐成为基础设施供给的有效制度安排。基础设施固有的战略性、非排他性、垄断性及投资巨大的特点是公私合作实现的前提。在公私合作这种制度安排下，产业运营主要由私人部门主导，明显提高基础设施的经营效率；与此同时，政府掌握制定规则的权力，在市场准入、价格形成和公共服务方面对运营企业进行监管和督促。这是一种兼顾效率和公平的合作方式，是一种旨在增加基础设施供给的公私合作伙伴关系。公私合作最常见的方式有合资、租赁、合同外包、BOT/BOO安排等。在每一类合作方式中，公、私部门间的权责分配都存在差异。例如，发电站和电信市场存在竞争或有相近的替代品，所以采用完全私营化的方式是最合适的；供水、电力运输和电力分配的市场竞争不充分，通常采用特许经营更为适宜。

（三）重大经济、政治事件问题

重大经济、政治事件类问题对应于动荡环境下的地方政府内部协作治理结构。这类战略性问题需要地方政府在上级的统一领导下协作一致地开展工作，一般包括重大经济危机、社会群体性事件等。

例如，2008年为应对国际金融危机对我国经济的不利影响，中央政府出台扩大内需促进经济增长的十条措施，国家计划投资四万亿人民币用于保障性住房建设等七个民生项目上，这不仅有来自中央的投资，还包括地方财政预算及中央财政代发地方政府债券等形式的地方投资，并且中央成立专门检查组，对地方的投资进行监督和管理。在严峻的经济危机下，各地方作为有机经济体的组成部分，必须在中央的统一部署下，出台上下一致的应对危机的各项政策，地方政府与中央政府在应对危机的战略方向上应保持一致。社会群体性事件日益呈现出规模扩大、方式激烈、参与人员多和社会影响力大等特点。在紧急情势下，如果仅靠本级政府的力量难以在短时间内平复事态，组成上下联合的危机处理小组有利于在紧急时刻采取一切可能的措施，防止事态的进一步恶化。

（四）跨行政区治理问题

跨行政区协作治理问题对应于常规环境下的地方政府内部协作治理结构。跨行政区协作治理包含两层内涵：一是从纵向来看，不同层级政府间可以构建超越本行政区域管辖权限的机构或采取其他协商手段，来有效处理跨行政区的公共事务，如交通设施建设、环境保护和区域规划衔接等。2005年发生在太湖流域的蓝藻事件就是条块分割、多头治理造成的生态悲剧，其本质是流域生态区与行政区之间关系不相耦合。太湖流域行政区划分属江苏、浙江、上海、安徽三省一市，各行政区间无法打通区域间隔，各自为政的状态致使流域行政区内的治理资源难以有效整合。类似于蓝藻事件的跨流域治理是这类问题类型的典型代表。二是从横向来看，同级地方政府或政府职能部门之间，从管理系统整体特征出发，协同开展横向协商与联合行动，以防止多头管理、各自为政及相互推诿等现象，全面提高跨部门协作的水平和效率。2007年北京市崇文区成立综合执法组以化解城管执法困境，将城管、公安、消防、卫生、工商和园林等25个执法部门纳入其中。这种综合执法组的团队作战模式，使各个部门的职权集中对接，提高执法的效率和质量。因此，在行政区划相对稳定的情况下，跨行政区治理结构的重建与公共政策的创新，是解决类似问题的核心与关键。

三、基于战略问题的地方政府外部协作治理模式

地方政府外部协作治理模式是指地方政府与外部多元参与主体之间的互动关系和协同机制，主要体现为政府、市场、社会等三者之间的制度安排。但对应于不同环境下的战略问题，三者之间的结构安排也存在差异。与西方国家不同，中国仍呈现出“大政府—小社会”的治理结构，尽管市场经济体制有了长足的进步，但仍不够健全。因此，政府在与市场和社会的关系结构中居于主导地位。由政府、非营利组织、企业、社会公众构成的地方政府外部协作治理模式，强调以政府为中心，各种社会力量在政府的监督和约束下分工协作、有序参与，呈现的是一种多中心集聚式治理结构（如图2所示），即社会公众通过参与非营利组织或结成社团参与社会治理，非营利组织、企业等又以有秩序的正式方式接受地方政府的统一组织和安排。

图2 多中心集聚式治理结构

（一）动荡环境下的地方政府外部协作治理模式

动荡环境下的地方政府外部协作治理主要针对重大自然及社会类危机事件。在我国现行体制下，政府作为公共服务的主要提供者、公共政策的制定者、公共权力的行使者，在公共危机事件处置中处于领导和指挥的核心地位。在明确地方政府主导地位的前提下，如何对危机治理外部参与主体（非营利组织、企业、社会公众及公共媒体）的权责进行建构与调适成为建构动荡环境下的地方政府外部协作治理模式的核心问题。

非营利组织是最重要的危机治理参与主体。随着我国民主进程的加快和公民社会的逐渐成熟，非营利组织在危机治理中正发挥越来越重要的作用。非营利组织参与危机治理主要出于自愿性和公益性，它们能发挥其贴近群众、组织有序、专业性强的优势，以最灵活、快速的方式对危机做出积极反应，有效地弥补政府官僚组织结构的固有缺陷。也正因为非营利组织自愿性和公益性的特点，地方政府应给予一定的鼓励和引导，授权非营利组织参与危机治理的权力，使之与政府之间形成以危机救治为基础的“委托—代理”关系［7］。另外，地方政府也要通过法律法规对非营利组织进行严格的监督和约束，并对其财务状况进行依法审计监督，保证社会资金的有效使用。

企业也是危机治理的重要外部参与主体。尽管企业是以利润最大化为根本目标，但这并不与企业参与社会公益活动相冲突。企业参与危机治理可能不会有直接的物质收益，但从长远来看，却会增加企业品牌的知名度和美誉度，更是企业履行社会责任的集中体现，因此，企业在危机治理中所获取的这些社会资本可以促进企业获取更大的经济收益。地方政府作为外部参与主体的监督者，在鼓励企业积极参与危机治理的同时，也要考虑到企业的营利性质，对其进行严格的制约和监督。例如，防止企业在提供救援物资时以次充好，假冒伪劣，恶意抬高物价等行为。

社会公众参与危机治理的作用主要体现在自救能力方面。如果一个社会的公众面对危机威胁时表现出整体脆弱的状况，将会给政府的救援工作增添极大的难度。社会公众若能在平时就有极强的危机防范意识，在危机发生时又可以联合起来形成自救的力量，那么不但会减少政府救援工作的压力，而且可以最大限度地保证人身安全和财产安全。因此，地方政府在事前要加强对公众危机防范意识的传输，并进行危机应对的专业培训和演习。同时，要针对危机救援中的个人违法行为制定相应的法律法规，以明确个体在危机状态下的行为准则。

公共媒体在危机治理中既充当地方政府的宣传工具，也可以及时把公众的需要反映到决策层，是信息提供、宣传沟通以及危机预警的重要参与力量。媒体可以发现并向政府通报危机事件，积极配合政府行为，有效引导社会舆论，为政府树立良好形象，以赢得公众支持。但是，公共媒体也是一把双刃剑，它既可以成为真实信息的传递者，也可能成为谣言的制造者。因此，地方政府在危机治理中要通过定期举行新闻发布会等方式及时与媒体沟通，并通过规章制度引导媒体从业者坚守职业道德，维护社会公正。

（二）常规环境下的地方政府外部协作治理模式

常规环境下的地方政府外部协作治理主要针对的是以提供基础设施为主体的公共物品和服务的供给问题。由于私人物品和服务具有竞争性和排他性，可以交由市场中的企业去提供；而纯粹的公共物品和服务则由国家或中央政府提供；因此对地方政府而言，主要以提供收费物品和服务以及共享物品和服务为主。

在常规环境下，对于收费类公共物品和共享类公共物品的提供，地方政府主要采用与企业和第三部门合作的模式，包括特许经营、合同外包、政府购买服务等。第一，特许经营主要指政府授予私人部门排他性的经营特许权，允许其直接向公众提供产品或服务。具体形式包括BOT（建设—经营—转让）模式、合资模式、TOT（转让—经营—转让）模式等。其中应用最为广泛的是BOT模式，即具有政府颁布的特许权的私人机构或其他部门自筹资金建设某一基础设施，并管理和经营该设施及其相应的产品与服务，特许期限结束后，私人部门按约定将该基础设施移交给政府指定部门进行经营和管理。BOT模式中的风险是由政府和私人部门共同分担。第二，合同外包是地方政府将公共服务或者行政领域的部分事务，通过与私人部门或非政府组织签订契约的形式，委托给民间承包商运营。在合同外包的过程中，地方政府的责任是确定外包服务的内容和要求，然后依照所签订的合同，监督合同的履行，并在双方履行合同义务后支付报酬。第三，政府购买公共服务主要是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的公共产品和服务的提供方式。在简政放权改革的推动下，政府的一部分职能可以移交有资质的社会组织或私人部门来完成，政府仅需要根据社会组织和私人部门提供服务的数量和质量进行评估后支付费用。

在公私部门合作提供公共物品的制度安排中，尽管公共产品和服务是由私人部门或第三部门提供，但地方政府仍起主导作用。一方面，政府要为公共物品的私人供给者提供制度激励，如针对地区环境治理问题，政府可通过补贴、转移支付等方式激励私人主体投资环保事业；另一方面，政府要对提供公共物品的企业或社会组织进行必要的管制，防止经营者利用垄断地位抬高价格。

四、基于战略问题的地方政府内部协作治理模式

理清基于战略问题的地方政府内部协作治理模式，首先需要了解我国政府间关系及其权力配置状况。在单一制的组织结构下，中央政府及上级政府设定的制度框架决定地方治理的空间和治理过程，这一制度基础是研究中国地方治理必须关注的问题［8］。我国地方政府在职能配置上具有“职责同构”的鲜明特点。这表现为，从省、市、县到乡镇，地方政府在组织机构同构的基础上，政府职责也高度统一。地方政府在职能定位上的差异性与其所处的等级位置相关，主要表现在地方政府层级越高，其职能越倾向于政治层面的事务；地方政府层级越低，其职能与经济事务关联的程度就越大。在新一轮行政体制改革中，我国省以下地方政府的纵向关系面临减少管理层次及相应的区划调整问题，比如，省直管县改革、合并乡镇或乡镇自治，这对推进权力下放、增强基层政府的自主性大有裨益。要优化我国地方政府内部协作治理模式，亟须强化中央政府向地方政府的纵向分权以及各地方政府间的横向协同。

（一）动荡环境下的地方政府内部协作治理模式

动荡环境下的地方政府内部协作治理对应于宏观经济问题、重大社会事件等战略性问题。当前，我国地方政府面临的最为棘手的经济问题当属地方债务。地方债务危机的形成与政府内部的治理结构不无关系。长期以来中央和地方政府形成的“财政收支倒挂”现象严重，由此催生地方借地生财的土地城镇化路径，这既满足地方对政绩的可视化诉求，也使地方政府的发展潜藏着巨大的泡沫危机和债务风险。除了经济问题，地方政府还面临来自社会及政治方面的重大战略问题。而我国当前中央政府与地方政府之间存在的财权与事权划分的不匹配则是制约地方政府有效因应动荡环境下重大战略问题的核心与关键。因此，中央与地方政府的财权事权划分是实现地方政府内部协作治理的关键。

我国国土面积广、地区差异大，中央与地方政府的财权、事权改革不可能一蹴而就，需要循序渐进地逐步调整。从短期来看，主要是调整财权配置，保持事权安排格局基本不变，减少中央对地方转移支付的比例，尽可能通过税收返还及补贴的方式增加地方财政的可支配收入；中期需调整事权，保持财权分配格局不变，如可以考虑将地方政府的部分基础性事权适当上缴或与更高一级的政府共同承担，以降低地方财权与事权不匹配带来的财政压力；长期则进行事权与财权的适应性调整，逐步探索建立地方政府及代理机构的债券制度，允许地方政府的代理机构发行债券进行基础设施建设融资，同时在事权方面可通过省直管县、基层自治等改革模式对政府层级进行适应性调整，减少管理层级过多带来的财政资金层层剥离的问题［9］。

（二）常规环境下的地方政府内部协作治理模式

常规环境下的地方政府内部协作治理主要关涉跨域治理问题。跨域治理包括诸如基础设施、产业规划、社会保障、公共安全和环境保护等问题，单个行政区政府很难在这些方面提供满足社会需求的公共服务。打破行政区划的刚性约束，积极主动地推动地方政府间由孤立竞争向互动合作转变，是完善常规环境下地方政府内部协作治理模式的核心和关键。

跨行政区协作治理的主要内容包括：一是地区发展目标与功能定位的协调。在一个发展环境相似、区域相邻的地区，如果各个地方政府选择相同的发展目标和功能定位，可能造成恶性竞争、重复建设、资源浪费等问题，从长远来看不利于区域整体发展质量的提高。相邻行政区只有在尊重发展规律的前提下，沟通协商，实施差异化的发展战略，才能实现地区间的持久科学发展。二是地区政策与规章制度的协调。区域内的产业政策、税收政策、土地政策、环保政策需要实现彼此协同和对接；同时，在事关民生的关键领域构筑统一的制度框架，实现户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度、社保制度在一定区域内的协调一致，保证劳动力和要素的自由流动，加快区域融合发展。三是地区间利益的协调。利益协调主要关系到资源在地区间的分配。跨行政区的地方政府主体要从地方发展的长远利益出发，对区域内的资源分配形成制度化的规定，明确各利益主体的权利和责任，形成有效的利益协调机制。

由于跨行政区协作的利益关系比较复杂和敏感，因此，应针对不同区域范围的治理问题，构建跨行政区协调机制。以长三角和泛珠三角跨区组织机构设置为例进行说明。首先，对跨行政区问题要设立以地方政府为指导的实体性组织或跨省机构，如长三角区域协调委员会、跨省都市圈地方政府联盟等，对跨省区的基础设施、产业调整、环境保护和交通运输等问题进行统一协调、规划与管理。其次，加强跨行政区内各相邻基层政府之间的互动与合作，争取在低一层级的地方政府化解矛盾和冲突，达成最终一致。再次，建立跨行政区内政府部门间的协调机制，如规划部门、水资源管理部门、环保部门、交通部门、人社部门等，以解决具体职能领域内的战略协调。

五、结语

当政府协作的概念范畴逐渐从中央与地方政府间的纵向关系以及地方政府之间的横向关系，开始扩展至地方政府与非政府组织、私人部门和民众间的互动关系时，地方政府协作治理模式便呈现出更多的可能性。面临差异化的战略情境，地方政府所处的协作治理结构的网络特征及其主体间的互动关系便成为地方政府协作治理的核心所在。

［1］艾尔弗雷德·D.钱德勒.战略与结构［M］.北京天则经济研究所，等，译.昆明：云南人民出版社，2002：8.

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［3］薛澜，张强，钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战［M］.北京：清华大学出版社，2003：80.

［4］薛澜，钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础［J］.中国行政管理，2005，（2）：102-107.

［5］曹宪强，赵宁.危机管理中多元参与主体的权责机制分析［J］.中国行政管理，2004，（7）：85-89.

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［7］周晓丽.灾害性公共危机治理［M］.北京：社会科学文献出版社，2008：308.

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［9］国家发改委宏观经济研究院课题组.公共服务供给中各级政府事权财权划分问题研究［J］.经济研究参考，2005，（25）：2-30.

（责任编辑：朱永良）

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1005-460X（2016）04-0042-05

2016-03-15

教育部人文社会科学研究青年基金项目“社会资本视域下政府跨部门协同中的知识转移研究”（13YJC630211）；中国财政发展协同创新中心项目“中国城镇化战略进程中的地方政府行为研究”（024050314002/004）

于鹏（1979—），男，山东烟台人，管理学博士，副院长，副教授，硕士研究生导师，从事政府治理、公共危机管理研究；李宇环（1985—），女，山东潍坊人，讲师，从事政府治理研究。