蔡英文对外政策解析

任冬梅

5月20日，蔡英文正式就任台湾地区最高领导人。蔡英文上台后，其对外政策走向是人们关注的焦点之一，在很大程度上也牵动着未来两岸关系的走向。预计蔡英文执政后，在对外政策上绝不会“马规蔡随”，而是会与马当局做出明显区隔。在理念上，一是由马当局的“从中国大陆走向世界”变为“由世界走向中国”；二是由马当局的“将两岸关系置于台湾对外关系之上”变为“将台湾对外关系置于两岸关系之上”。在路线上，由马当局的“活路外交”变为“柔性台独外交”。在政策上，“倚美联日抗大陆”是其对外政策主轴，同时蔡英文将积极谋求加入国际政府间及非政府组织，拓展其“国际空间”。

首先，从蔡英文相关人事布局就显示出其在对外政策上高度亲美、倚美的态度。蔡英文的两岸及对外团队包括：“国安会秘书长”吴钊燮、“总统府秘书长”林碧炤、“国防部长”冯世宽、“外交部长”李大维、陆委会主委张小月等人。这些人均有较深厚的美国背景。吴钊燮曾是首位民进党籍“驻美代表”，也是蔡英文对美政策的核心幕僚，强调“台美关系优于两岸关系”。林碧炤曾在李登辉执政时期参与众多对美政策的制定，经验丰富，在美人脉丰沛。冯世宽曾任“驻美武官”，与美国关系良好。李大维是资深“外交官”，熟稔美国政界和学界。张小月则是现任“北美事务协调会主委”。这样的人士安排，既显示出蔡英文对美国的高度重视，也表明蔡英文未来在对外政策上将积极增进台美互信，强化台美关系。

其次，在“美猪”、南海议题等方面，民进党将迎合美国立场。其一是开放“美猪”。新当局准“农委会主委”曹启鸿4月21日就表示“哪有能耐不开放美猪”，又表示新“内阁”应共同面对；准“行政院发言人”童振源也称，曹启鸿的发言符合民进党的立场和政策。以此观之，民进党当局为争取加入《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）或达成《台美贸易及投资架构协定》（TIFA），很大可能会以开放“美猪”作为交换条件。继“美猪”之后，美国很可能提出让台湾开放更多的农产品市场，民进党当局将很难拒绝。其二是在南海议题上迎合美国立场。与马英九坚决捍卫“南海主权”的态度不同，蔡英文在南海议题上的态度将暧昧不明。由于民进党不承认两岸一中，没有保护“祖产”的意识，蔡英文上台后，必将对台湾的南海政策做出调整，以配合其整体的对外政策。而即将做出裁决的南海仲裁案，正好为其调整南海政策提供契机。仲裁庭很可能做出不利于两岸的判决，面对这个结果，蔡英文极可能顺势放弃“U型线”，迎合美日等国的南海政策，将台湾在南海的“主权”范围仅仅局限在东沙群岛和太平岛，间接放弃对南海其他岛礁“主权”的声索。

三是继续加大对美军购并加强台美间军事合作。民进党要展示“亲美”，最重要的方式就是高价购买美国的武器装备。蔡英文上台后，必将会加大对美军购，甚至高调叫嚣要采购美军某些先进的而美国拒绝向台出售的高科技武器，通过炒作美国军售，刻意营造美国支持蔡英文执政的氛围。据称，蔡英文已编列了百亿美元的军购大单，包括信号情报侦察机、C-27运输机、F-35联合攻击战斗机、斯瑞克装甲车、CH-53直升机等。此外，在台美军事合作上双方也将进一步加深力度，更加密切。从美国方面来看，在美国实施亚太“再平衡”战略的背景下，美国希望台湾发挥牵制大陆的作用；从台湾来看，台湾也希望通过与美国合作增强台军的防卫能力，两者可谓一拍即合。美国联邦参议院军事委员会通过的《2016国防授权法案》提到，美国应鼓励台湾参与美国的空对空作战演习，包括红旗军演。可以预期，民进党上台后，台美间军事合作将更加密切。

蔡英文的家族和身世，很大程度上决定了其“亲日”立场。蔡英文的父亲蔡洁生年轻时就被殖民台湾的日本人选中，赴日学习飞机维修技术。在日本侵华战争期间其父被派往中国大陆东北地区修理日军的飞机，后又到日本工作了一段时间，返台后到台北经营汽车维修厂、投资房地产，曾经营餐厅、建筑等事业，逐渐成为台北市的大地主。上世纪60年代蔡家曾名列台北市纳税人的前十名。去年美国有线电视新闻网（CNN）曾报道：台湾部分民进党党员家庭在二战时，曾是日本占领台湾时期的权贵，如蔡英文的父亲原是名支持日本“皇军”的商人，其家族认为忠于日本是件荣誉，也因此致富。可以说，蔡家属于日本殖民台湾时期的既得利益集团中的一员。这些既得利益者对日本的历史记忆、观感，以及对日本殖民统治的认识，与怀有国仇家恨而奋起抗日的两岸人民是迥异的。蔡英文在情感上乃至政治立场上亲日是毋庸置疑的。

从蔡英文的人事布局上也体现出其强烈的亲日心态。蔡英文委派曾留学日本、出任过“行政院长”和民进党主席的谢长廷担任“驻日代表”，从其政治辈分和从政资历来看，谢长廷在台湾历年来的“驻日代表”中层级最高，显示出蔡英文对日本的重视以及其深化台日关系的企图心。谢长廷在接受媒体采访时称，“日本是台湾在东亚的重要安全保障，也是在情感上与台湾最亲密的国家”，“期许台日关系未来能从一般伙伴关系提升至战略伙伴关系，甚至是命运共同体”。这些言论均显示未来民进党当局将无原则“亲日”，加强台日军事交流与合作，使台日关系得到实质性提升。

在钓鱼岛、慰安妇等问题上，蔡英文也将迎合日方立场。在钓鱼岛问题上，蔡英文将延续民进党一贯的“轻主权、重渔权”立场，迎合日本的东海政策。早在2011年蔡英文访日时即就钓鱼岛问题称，“领土并不是单一观念，并不是不能裂解的观念，可先处理跟着领土而来的利益问题”，“可以先从渔权、领海等经济性共同利益来开始谈起，降低领土争议的对立性和急迫性”，要以“和平”、“理性”、“耐心”处理钓鱼岛主权争议。日前，谢长廷在受访时还表示，“台湾不会在钓鱼岛问题上与大陆合作，钓鱼岛的领有权问题亦不影响对日关系”。这种无原则的媚日言论可以说基本代表了未来民进党当局的立场，即弱化对钓鱼岛的“主权”宣示。民进党弃“主权”于不顾的媚日态度，也让台湾渔民的利益难以维护。日前，台籍渔船在冲之鸟礁附近海域作业时，被日本海上保安厅非法扣押并敲诈巨额“罚款”，马英九当局及舆论都进行了强烈抗议，但民进党却集体失声，直到在舆论沸腾、媒体强烈追问下，蔡英文才好不容易讲出“全力捍卫”四个字，脸上却是笑嘻嘻，毫无展现决心的态度。可以推断，民进党上台后，台湾渔民在东海捕鱼的权利恐怕是只减不增。在这种情况下，有辐射污染之虞的日本农产品也会随之向台湾叩关，台湾农民与普通民众的利益都会受损。此外，为“维护”台日关系，台湾不会主动争取维护慰安妇的权益。准“驻日代表”谢长廷日前在接受采访时表示，民进党处理慰安妇问题的原则是希望对历史上的受害人采取谢罪、赔偿等措施，但不应“主动去刺激”问题，以免对台日关系造成“不良影响”。

预计蔡英文上台后，将会加大力度拓展台湾的“国际空间”。

一是通过参与区域经济整合，强化与亚太地区国家的实质关系。为此，蔡英文提出了“新南向政策”，称台湾应该把自己当成东盟的“一员”，目标就是让台湾成为东盟不可或缺的伙伴，把关系建立在经济、文化和族群上。在做法上，台湾企业要把东盟市场当成台湾内需市场的延伸，将过去单向的南向政策改为双向交流。“新南向政策”的目标是力图进一步疏离大陆，强化与美日以及东南亚等国关系，推动与日本、印度、印度尼西亚、菲律宾等国构建“钻石型”的“海洋国家自由联盟”，并积极寻求签署自由贸易协定（FTA）或准FTA协议。此外，台湾希望通过以开放“美猪”等一系列政策作为交换，加入由美国主导的TPP，和日本签署“经济合作协议”（ECA）或FTA。未来，蔡英文将利用“立法院长”苏嘉全大搞“国会外交”，同时利用所谓“国际民主联盟”，大力拓展台湾的“国际空间”。

二是倚靠美日，大力谋求参与政府间国际组织。由于民进党实行“倚美亲日反中”的政策，美日等国在其自身利益驱使下，将加大对台湾的支持力度，并借机强化对中国大陆的牵制。3月18日，美国总统奥巴马签署法案，支持台湾以观察员身份参与“国际刑警组织”。美国国务院亚太事务副助卿董云裳曾表示，美国支持台湾有意义地参与国际民航组织、世界卫生组织和《联合国气候变化框架公约》。5月5日，日本首相安倍晋三的胞弟岸信夫在与蔡英文的会谈中，称“台湾的国际参与不能处于真空状况”，并主动提出日本要支持台湾以观察员身份持续参与世界卫生大会，以及支持台湾参与共同处理犯罪、气候变迁等国际组织。可以预期，未来民进党当局将在美日欧的支持下，大力谋求参与各种国际组织的机会。

三是加大参与国际非政府组织的力度。目前全世界共有各类非政府组织和机构5万个，而台湾已参与的有3000个，还有很大拓展空间。有鉴于此，未来民进党当局可能会积极寻求加入国际非政府组织，在行政资源和财政上增加对台湾非政府组织参与的扶持力度，力推“全民外交”，挟“台湾民意”与大陆对抗，侵蚀国际社会中的“一中框架”，凸显台湾的“国际能见度”。由于蔡英文拒绝承认“九二共识”，在两岸政治互信严重不足的情况下，在非政府间国际组织领域，两岸的冲突也会升高。

蔡英文上台后，将会采取各种攻防手段，竭力维持住已有的“邦交国”数量。目前台湾共有22个“邦交国”，蔡英文上台后势必全力出击，巩固与各“邦交国”的关系。其一是必将重启“金援外交”。没有了与大陆基本的政治互信，没有了大陆的善意做后盾，马当局建构起来的两岸关系与台“外交”的良性循环模式也就毁于一旦，台湾就只好走回“金援外交”的老路了。其二是强化与“邦交国”高层的互动。未来蔡英文除了主动赴“邦交国”访问之外，还会积极邀请“邦交国”的高层官员访问台湾。其三是建立机制化合作方式。目前，台湾已经与巴拿马、危地马拉、尼加拉瓜、萨尔瓦多、洪都拉斯等五个“邦交国”签订了FTA。另外，台湾“监察院”也与阿根廷、巴拿马、巴拉圭、尼加拉瓜、乌拉圭、伯利兹等五个国家的人权保护检察的行政官署签署了双边合作协定。未来民进党当局还会继续谋求与“邦交国”签署协议或参与多边组织，以期巩固和深化机制化合作。其四，通过经贸往来、文化交流等方式强化与“邦交国”的民间互动，加深这些国家对台湾的依赖性。

一旦出现“断交潮”，民进党当局将借机进一步煽动“反中、仇中”情绪。蔡英文上台后，两岸在涉外领域可能重现对抗局势。台湾虽会多管齐下，竭力维持与“邦交国”的关系现状，但从长远发展来看，随着大陆综合实力的日益提升，这些“邦交国”与台湾“断交”乃是大势所趋，无可回避。而一旦台湾与“邦交国”关系出现断裂甚至是崩盘，蔡英文将会拉拢美日一同向中国大陆施压，还会进一步煽动台湾民众的“反中、仇中”情绪，声称“断交”是中国大陆的“蓄意所为”，以某一“断交”事件为借口，重新凝聚深绿支持者，扩大“台独”阵容。

总的来看，蔡英文采取的“倚美联日抗大陆”的对外政策，不会取得预期的效果。虽然美国实施亚太“再平衡”战略将提升台湾的战略地位，为民进党提升台美实质关系带来机会，但台美关系跳不出中美关系的大框架。在大陆总体实力不断上升的情势下，蔡英文操作对外政策的空间有限。台湾如果一旦摒弃中华民族的主体意识，其结果将是美日对台湾“予取予求”，届时被牺牲掉的将是台湾的利益。

（作者为中国社科院台湾所助理研究员）