民族地区农村土地承包经营流转现状与对策

吴清秀

摘要：我国是一个统一的多民族社会主义国家，民族地区经济的发展直接影响到整个国民经济发展、国家安全和社会稳定。近年来，随着当地二、三产业的不断发展，民族地区农村剩余劳动力不断转移，出现土地闲置，土地承包出租流转也随之发展。但是，在土地承包经营权流转的过程中，逐步暴露出一些问题，制约着流转的规模和效益。这些问题存在于立法不完善、土地承包经营权遗留的弊端、农村人口结构的不合理、少数民族劳动力文化素质低、流转后农民保障等诸多方面。莫力达瓦达斡尔族自治旗（简称莫力达瓦旗）是一个拥有特殊的社会经济结构和区域空间结构的民族聚居区。通过对莫力达瓦旗当前农村土地承包经营权流转中存在的问题和影响因素进行分析，提出相应的解决对策。

关键词：农村土地；承包经营权；流转

中图分类号：F310 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）06-0029-02

一、莫力达瓦旗农村土地流转现状

莫力达瓦旗地处我国内蒙古自治区东北部内陆地区，社会经济发展欠发达，种植业以大豆和玉米为主，作为我国重要的商品粮基地，玉米资源优势十分明显，并且素有“大豆之乡”的美称。

（一）莫力达瓦旗土地流转的方式

主要以出租、转包、互换的方式为主。2015年，莫力达瓦旗土地流转面积已达480万亩，其中出租263万亩（占流转面积的54.8%）、转包79万亩（占流转面积的16.5%）、股份合作77万亩（占流转面积的16%）、互换59.2万亩（占流转面积的12.3%）、转让1.8万亩（占流转面积的0.38%）。

土地承包权流转大多是本村邻居之间或者亲戚之间自发流转，规模小、不规范，难以实现资源优化配置。同时，农户之间沾亲带故，基本采用口头承诺的方式进行约定，彼此之间容易毁约，引起纠纷，缺少法律保障。

（二）流转平台逐步搭建，但尚未形成完善成熟的制度体系

近几年，莫力达瓦旗政府积极探索促进土地流转的方法，在汉古尔河办事处、腾科镇、塔温敖宝镇建成土地流转交易服务大厅，建立了信息服务平台，因光纤原因有个别乡镇、办事处没有联网，联网后将会实现17个乡镇、办事处的全面覆盖。

此外于2010年依据《土地仲裁法》成立了莫旗土地承包仲裁委员会，下设仲裁办公室，自土地仲裁部门成立以来，共调节仲裁土地纠纷案件200余起，化解了农民群众因土地流转纠纷问题引起的上访案件，维护了农民的合法权益，加强了对土地流转活动的指导和服务，引导土地合理转让，对土地流转过程中发生的土地纠纷进行调解，保障农民的权益，促进农村经济发展，对农村社会稳定具有重要的意义。

流转平台的创建和完善推动了农村土地流转的发展，通过土地流转实现了土地的规模利用，土地利用方式由传统的分散型向集约型转变，给农村带来了深刻变化。但是，目前莫力达瓦旗的土地流转制度还存在很多不完善的地方，需要不断地改进以适应少数民族地方经济社会发展的需要。

（三）流转规模不断扩大，但仍处于较低水平

目前，由于莫力达瓦旗家庭农场、专业大户、农业龙头企业、合作经济组织的出现，莫力达瓦旗的规模经营、农业产业化推动了乡镇推进土地的连片生产。2015年，流转入农户302万亩（占流转面积的62.9%）、流转入合作社77万亩（占流转面积的16%）、流转入企业及其他经营主体101万亩（占流转面积的21.1%）。流转期限一～三年的390万亩，三～五年70.4万亩，五年以上9.6万亩。尽管土地流转发展很快，但从总体上看，莫力达瓦旗的农村土地流转和规模经营仍处于比较低的水平，土地流转的期限一般是短暂的，基本都是五 年的合同，长期合同少。此外，当前土地流转的聚集程度较低，大多数的的规模在50亩以下，大多集中在 20亩以下，还达不到现代农业产业化发展的要求。

（四）社会工商资本介入土地流转，导致农民被边缘化

土地流转的参与者不光是农民，也有种植户、养殖大户、家庭农场主、专业合作社、农业企业。虽然社会工商资本在土地流转中逐渐发挥关键作用，一些工业和商业资本到农村地区，往往采用“公司+农户”或“公司+基地+农户”的模式把农民的土地集中连片，采用规模经营的方式将这些土地变为其生产原料基地。有些工业和商业资本到农村地区租地，利用信息不对称，当地农民谈判能力较弱，地方政府的服务不到位，通过压低租金来对农民利益进行侵害。工业和商业资本进入农村土地流转可以给当地政府和农民带来收益，但农民的权益也受到较大侵害。

二、莫力达瓦旗农村土地流转存在的问题

（一）城乡“二元”体制，户籍制度的限制严重阻碍民族地区土地承包经营权流转

在莫力达瓦旗，长期的城乡“二元”体制，让暂时进城务工的少数民族农民工在就业机会和工资水平上没有享受到和城市居民的同等待遇，反而要回到农村依靠土地过活。进入城市期间，在医疗保障、劳动保障、子女入学等诸多方面也存在较大的差别。2009年，我国开始试点实施新型农村养老保险，六年多来，我国新型农村养老保险已基本实现了全覆盖的目标。但目前在西部少数民族地区，农民一是对新农保的政策了解不够，担心缴了钱，领不到养老保险金； 二是农民自己负担的缴费比例高，而领取的养老保险金低。面对在城市“打工”的种种不公，大多数少数民族农民只能把进城务工当成一种增加收入的手段而已，农村的那点薄田是养老、医疗等基本保障，影响了农村土地流转率。

（二）没有行之有效的土地承包经营权流转价格机制

目前，莫力达瓦旗同全国其他地区一样，没有行之有效的土地承包经营权流转价格机制，导致所有的农村土地承包流转时主要靠协商，随意性大，农民的利益得不到保障，土地转入方的流转成本加大，严重阻碍少数民族地区农村土地承包经营权的流转。

（三）少数民族地区土地承包经营权的私下交易较多

许多农民在没有通过正规程序的情况下，私下悄悄地将自有承包土地出让给他人，使集体土地的管理者缺乏对土地交易的有效监督与约束；与此同时，现行政策法律对土地承包经营权私下交易和不完全市场竞争方式的土地交易也没有明确的规定。例如：有的村干部私下与承租方达成协议的寻租方式，也有承租方多个主体串通竞标，使土地流转价格低于公开竞标价格的“卡特尔垄断”，农民在信息不完全和不对称的情况下，利益不能得到有效保障，土地真正价值在流转中无法得到完全实现。

（四）土地承包经营权流转合同不规范

由于少数民族地区文化水平不高，法律意识淡薄，签订的流转合同中，在没有双方同意更正的任何标识下，随处可见涂改印迹，尤其是关键字句上的改动也时有发生。流转合同简单、格式不规范、语意含糊不清、表达意思不完整的现象较多。有的合同双方责、权、利不对等，显失公平。一旦发生债权、债务合同纠纷，相关法律部门也难以分辨合同双方的真实意图，导致纠纷难以解决。2013年，莫力达瓦旗农村土地承包经营权流转纠纷29件，纠纷调解数25件。2014年，莫力达瓦旗农村土地承包经营权流转纠纷35件，比上年增加六件，增长 20.68%；纠纷调解数32件，比上年增加七件，增长28%。

（五）民族地区农村土地承包经营权流转后农民保障不健全

目前，莫力达瓦旗的社会保障还处在艰难阶段，健全民族地区农村的社会保障体系更是“任重而道远”。农民承包的土地作为最基本的生活、医疗、养老保障，在很长时间内难以改变。在农村土地保障农民生活的多重作用中，最主要的是提供农民赖以生存的生产资料，土地被视为少数民族农民的“命根子”。经过一年的劳作，能够生产出自家衣、食、住、行所需的全部生活必需品，如果要求不高，土地能够使得生活成本降为零。在满足基本的生活需要的基础上，如果有余力，可以通过土地生产出更多的农、林、牧、渔效益，发家致富，特别是农业税减免以后，剔除物价因素后，农民收入增幅仍然较大。在社会保障制度不完善的情况下，其社会保障功能更是不容忽视，莫力达瓦旗农村社会保障严重缺失，占莫力达瓦旗人口80%的农村居民享受的社会保障不够完善，特别是当家庭中由于发生疾病、失业等突发事件时，土地还拥有疾病保险和失业保险的功能。农村中大量的剩余劳动力之所以没有造成大的社会动荡，与农村土地对失业人口的吸纳作用密切相关。

三、莫力达瓦旗农村土地流转的政策建议

（一）建立专业的农村土地承包经营权流转价格评估机构。通过指定专业的评估机构来评估农村土地承包经营权流转的价格，才能有效地保证农村土地承包经营权流转价格的公正性和合理性，有效地避免土地流转过程中的寻租行为。

（二）每一个乡镇村都建立专门的农村土地承包经营权流转机构。完善农村土地承包经营权流转中心职能，除了提供规范的农村土地经营权流转洽谈、交易、招商场所之外，还要认真组织实施农村土地承包经营权流转的宣传和指导工作，提供一站式办理全部流转手续，简化土地流转的行政程序，缩短流转土地的时间，为土地产权流转拍卖等交易活动提供平台。

（三）完善农村土地承包经营权流转服务体系。农村土地承包经营权流转的基础是：完善的农村土地承包经营权流转服务体系和市场体系。形成以公共服务机构为主体，专业化、市场化服务组织为补充的中介服务体系。

建议土地流转程序如下：

其中：①向土地流转中心提出转出土地申请；

②向土地流转中心提出用地申请；

③向土地转出方提供土地需求信息，并约请双方会面；

④向土地需求方提供土地转出申请，并约请双方会面；

⑤评估土地收益、为确定流转价格提供参照依据；

⑥反馈评估结果；

⑦土地流转双方会面洽谈；

⑧达成协议，签订合同。

（四）城乡统筹的社会保障制度建设

就是把城市社会保障与农村社会保障同看做全社会保障制度的有机组成部分，并进行统一的规划、建立和完善，是农民与市民享受平等的社会保障。具体做法建议为：第一，拓展城市社保主体范围，将乡镇企业职工、二元体制下的农民工和失地农民纳入进来，在此基础上逐步渐进地将覆盖面扩大到农村，从而实现统筹。第二，可以通过征收社会保障税来增加社会保障的政府投资。农村社会保障在当前至少应该包括农业人口的医疗保险、养老保险和最低生活保障等几个方面，使农民的土地流转在保障体系下规模快速扩大。同时需要注意的是，统筹城乡社会保障并不等于统一城乡社会保障，更不是立即消除城乡社会保障的一切差别，而是以逐步缩小城乡之间的在社会保障各方面的差别为基点，尽快制定配套完备的法律法规，使城乡居民都能享受同样社会制度下的保障福利。

参考文献：

[1] 李 勇，杨卫忠.农村土地流转制度创新参与主体行为研究[J].农业经济问题，2014（2）.

[2] 张耀华.都匀市农村土地承包经营权流转现状与对策研究[D].贵州：贵州民族大学，2013.

[3] 钟晓兰.农户认知视角下广东省农村土地流转意愿与流转行为研究[J].资源科学，2013（10）.

[责任编辑：杨秀华]