长沙市大企业税源监管体系构建的实践与建议*

□ 长沙市地方税务局课题组（参与成员：欧耀清，庄立）

（长沙市地方税务局，湖南 长沙 410002）

长沙市大企业税源监管体系构建的实践与建议*

□ 长沙市地方税务局课题组
（参与成员：欧耀清，庄立）

（长沙市地方税务局，湖南 长沙 410002）

从长沙市大企业税源监管的具体实践入手，指出长沙市大企业税源监控管理体系构建存在的问题，借鉴发达国家大企业税源管理经验，并提出建设性建议：确立适应大企业专业化管理要求的管理模式；优化征管配置实现大企业税源管理效益最大化；依托风险管理、内控测评构建税务风险防火墙；打通大企业税源信息交流渠道；打造高素质大企业专业化管理团队。

大企业税源；监管体系；税源管理；长沙市大企业

大企业概念国际上有定量和定性双重划分标准。定量是指设定参考最低限即营业收入5000万元，资产总额1亿元，税收集中度50%以上（重点税源户56．7% ），年度纳税额1000万元，同时设定定性标准即特殊行业、跨区域、跨国经营的集团公司。大企业是国民经济的支柱、地方经济的龙头，应得到政府的重点关注，得到税务部门的优质服务。目前，世界上已有50多个国家和地区设立了大企业税收管理机构，2008年国家税务总局组建了大企业税收管理司，主要负责研究国内外大企业税收管理机构设置和分类化、专业化管理的运作情况。2012年7月，全国税收征管改革工作会议把大企业税收专业化管理定位为税收征管改革的突破口，各地税务机关开始积极探索适合我国国情的大企业税收专业化管理模式。本文从目前长沙市大企业税收管理的现状分析入手，结合长沙市经济状况和大企业情况，指出长沙市大企业税源监控管理体系构建存在的问题并提出具体解决办法，为长沙市大企业税收管理的科学化、精细化、专业化发展提出方向性思路，对于加强长沙市大企业税源监控，充分发挥和努力挖掘大企业对税源的支配性贡献作用具有十分重要的现实意义。

一、长沙市大企业税源管理现状

近年来，长沙市地税局从职能整合、资源配置、团队建设等方面入手，积极开展大企业税收管理。截至2014年底，长沙市地税局入库各项税收483．97亿元，位居全省第一，占全省地税收入的39．37%。

1．机构设置。长沙市于2011年设立了大企业管理局，全面负责全市地税系统大企业税收管理工作，组织开展大企业的税收风险管理、纳税评估、政策研究等专业化管理。各区县（市）局都明确一个科（分局）负责辖区大企业税收管理，接受市局大企业管理局的业务指导。

2．人员配备。根据重点税源重点监管的原则，长沙市地税局把综合素质高、业务能力强的税务人员调整到大企业税源监管岗位上来。各区县（市）局均按照市局要求，采取考试和考察相结合的方式，选拔优秀、精干的税管员负责辖区大企业税收征管。精选的税管员普遍具备较好的文化素养和专业知识。其中本科学历98人、研究生学历4人，具备注册会计师、注册税务师、会计师、经济师等职称16人。目前全市地税系统负责大企业管理机构的有103人，其中市局大企业管理局4人，各基层局99人，平均年龄41岁（详见表1）。

3．税源分布。各区县（市）局普遍把年入库税收在200万元以上或注册资金1000万以上的新办企业纳入大企业管理范畴。这些企业涵盖机械制造业、文化体育业、建筑业、房地产业、金融保险业等行业，天心区局、雨花区局、岳麓区局还将所有房地产项目和建安项目纳入大企业进行税收管理，其他各局均把50%以上的税源放在大企业管理科，税源相对集中（详见表2）。

表1 长沙市地税系统大企业税源监管人员

表2 长沙市地税系统大企业税源监管行业分布

4．收入情况。2014年，长沙市实现税收1000万元规模以上企业 597户，占全市纳税户总数的1．5%，实现税收126．15亿元，占全市地税收入的26%（详见表3）。从行业税源来看，房地产行业仍然是长沙市地方税收的主要来源（详见表4）。可以说，无论组织收入，还是强化征管、优化服务，对大企业税源进行有效监管都具有举足轻重的作用和意义。

表3 全市年纳税1000万元以上大企业行业分布

表4 长沙市地税建安房地产占比

5．主要做法。一是理顺管理体制。坚持从职能整合、资源配置、团队建设等方面入手，理顺大企业税收管理体制，明确市局大企业管理局负责全市大企业税收管理安排部署、统筹协调、督促考核、组织培训及制度建设等工作，坚持属地管理不变，税款归属和入库级次不变，形成了属地管理和专业管理既有分工又有合作的优势互补的管理模式。二是防控管理风险。坚持风险导向，编织管理网络，防控管理风险，破解征管措施单一、征管手段各异、管理标准不一、征管数据信息无法共享等管理风险难题，走出了一条跨部门横向互动、跨层级纵向联动、防风险快速处置的协同管理的路子。三是强化绩效考核。将大企业税收管理工作纳入市局对区县（市）局领导班子绩效考核管理内容，出台《大企业税收管理工作绩效考核管理办法》，并对完善大企业税收管理体制机制、总局定点联系企业集中管理、加强大企业税收全流程风险管理、完善大企业涉税诉求快速响应机制、开展税收遵从合作协议谈签工作、组织相关大企业开展有针对性风险应对措施等考核指标进行了量化，充分发挥绩效考评的评价、激励、引导作用。

尽管如此，但也还存在一些不容忽视的问题：一是信息渠道单一。目前对大企业的“信息管税”主要靠一线管理人员收集和反馈信息，很大部分依靠税管员的职业经验来作出判断，对跨区、跨市、跨省甚至跨国的大企业难以监控到位。二是监管手段不强。目前，征、管、查系列都有众多应用软件系统，但这些系统在信息采集、运用分析等方面还远远不足，无法直接获取企业的财务数据，无法充分体现总、分、子公司及关联企业之间的关系等。三是管理职责不明。与基层税源管理部门的关系即专业管理和属地管理的关系，与同级征管、稽查、税政、纳税服务等部门的关系以及职责履行问题还需进一步明确。四是人才力量不足。大企业管理力量明显不足，精通法律、财会、计算机等专业知识和技能的人才匮乏，没有形成专业化的管理团队，难以应对大企业的点多、面广且技术含量高的复杂税务事项。

二、发达国家大企业税源管理经验启示

国际经合组织31个成员国中，有17个国家设立了大企业税收管理部门。加强大企业税收管理与服务，已成为税务管理的国际趋势。发达国家大企业税源管理有一些经验值得借鉴：

1．实施税源分类和分层管理。对税源实行分类和分层管理是发达国家的普遍做法。荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司和从事进出口业务的公司等四种类型，针对不同类型设置专门的管理机构进行税源管理，使得对重点税源尤其是大企业税源的监控更具针对性①。有的发达国家设置专门的大户管理处，其主要职责是对烟草、金融、汽车等行业的纳税大户实施跟踪监控、统一管理。

2．充分利用信息化技术支撑。美国建立了由国家计算机中心和分布在全国的10个数据处理中心组成的税务管理系统，负责纳税申报表的处理、年终所得税的汇算清缴、纳税资料的收集处理、税收审计的筛选、票据判读鉴定、税务咨询服务等工作。同时专门成立了税收遵从数据分析办公室，利用信息化技术开展纳税人税收遵从行为趋势的研究，对税源进行全面、实时监控。

3．设置统一的纳税代码制度。发达国家推行统一的纳税代码制度，一个纳税人终生只能有一个税务代码，用以办理所有纳税事宜。美国使用社会保障号码作为纳税人唯一的纳税代码，美国人一出生就会获得这一代码，外国人到美国工作也需申请一个代码。不管纳税人身处何地，这个代码都是终生不变的。意大利则规定年满16岁的公民必须到当地的税务机关登记并领取税务代码卡。由于纳税代码的通用性，税务机关可以从技术监督、工商、国税、国土等职能部门获得相关涉税信息。

4．建立严密的税务审计制度。以瑞士为代表的发达国家税务当局都建立了较为严密的税务审计制度，设置了税务审计机构，并配备专门的税务检查人员。瑞士成立了特别税务调查处，负责实施税务调查、查核、收集凭证及实物。美国等国则通过计算机进行税务审计对象的选择，根据计算机中心掌握的纳税人的全部交易和收支来源资料，一旦出现自行申报材料与之不符的情况，就会被确认为审计对象。

5．提供高质量的纳税服务保障。美国税务机关除了提供多元化的税法宣传和免费咨询服务外，还会针对纳税人的特殊要求为其提供特殊纳税人群体服务方案，提供面晤联系、电话联系、通信联系、互联网联系等个性化服务。澳大利亚税务机关最具特色的是以因特网和统一的电话咨询为主的纳税服务手段，服务对象被称为顾客，不仅规定了纳税服务量化标准，还设立了顾客服务中心，为顾客提供直接上门咨询及完税服务。

6．加强专业化的人才培养。发达国家通常采用团队管理的模式，将具备特定知识和技能的人才组成高素质的团队，对大企业税源进行专业化管理。因此，应格外注重对专业化税源管理人才的培养，加强税务人员的行业知识、法律知识、稽查业务、会计统计业务以及信息监管系统操作等知识培训，不断提高大企业税源监管的整体水平，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强的税源专业化管理人才队伍。

7．建立与税务中介的“盟友”关系。美国80%以上的纳税人都是通过税务代理进行纳税申报，只要握住税务中介的手，就等于间接为绝大多数纳税人提供纳税服务。税务机关与税务中介的良性关系，有助于营造依法诚信纳税氛围，促进税务中介为纳税人提供不同层次的社会化纳税服务，从而扩充涉税信息获取渠道，提高税收征管效率。

三、构建长沙市大企业税源监控体系的建议

比较和借鉴国外经验，笔者建议，要完善以现代技术手段为支撑，以信息管理、大企业风险管理为手段的科学严密的税源监控体系，真正实现大企业税源管理的专业化。

（一）确立适应大企业专业化管理要求的管理模式

确立管理模式是开展大企业税收专业化管理与服务工作的关键。确立大企业税收管理模式，需要着重考虑以下要素：一是征管格局要素，即维持属地征管大格局不变；二是人力资源要素，将税务机关的人力资源配置作为主要参考因素；三是管理效果要素，要有利于加强大企业管理与服务，方便企业办理各项涉税事项。一要明确大企业定位原则。可将纳税人数量（不含个体纳税人）的5%、税收贡献度40%的重点纳税人以及跨区域、跨行业的大型集团公司确定为市级定点联系企业，由市局统筹部署、系统组织、科学掌控，有效解决属地税务机关尤其是基层区县（市）局无法对跨地区、跨行业、集团化大企业进行有效税务管理问题。二要规范大企业税源管理。在市级建立跨区经营的大企业专业化管理部门，主要负责“审计型”工作，负责大企业税源的税收风险管理和税收审计，将一般性的税收业务交由基层服务部门处理②。具体地，市一级大企业管理部门对定点大企业实施风险管理、纳税评估、税收遵从管理、特殊纳税服务、纳税诉求税务审计等复杂事项；日常征管事项如税务登记、税款征收、发票购买、信息收集等基础性事务由基层局负责，确保分工明确、上下协同、管理规范。三要创新大企业管理方法。大企业管理部门应确定信息采集专业人员，经常深入企业了解其生产经营状况、经济发展趋势、生产经营流程、风险控制环节等，定期加强地区、行业、关联信息数据的比对分析，及时掌握企业税源变化情况。

（二）优化征管配置实现大企业税源管理效益最大化

新的征管模式下，必须优化征管资源，对大企业实行分类监控管理。大企业的多地域、跨行业经营的特点，决定了大企业税收风险管理需要协调税收管理各个环节的管理资源，甚至跨层级、地区税收管理资源，才能完成纳税人信息收集，汇总纳税人风险自查，开展相应的税收风险审计，才能有效确保纳税人申报真实、完整、准确，降低大企业纳税人的税收风险。大企业在国民经济中占有主导地位，社会影响广泛，必须从构建相互支持、协作的新型征纳关系入手，实现大企业税收的高效管理。一要适时调整重点监控对象。将税收影响较大的重点税源及时列入重点监控对象，分税种、产业、行业、经济类型，建立健全重点税源数据库，进行经常性地分析研究、适时监控，并根据企业经营变化情况及时进行调整，随时更新监控对象③。对大企业的税源变化情况，要建立系统、科学的信息分析资料，为税收征管提供准确依据。二要科学建立行业管理模块。以企业行业归属和产品属性为原则分类进行纳税人管理，以企业组织结构、营业收入、入库级次、政策适用等指标，确定管理对象和管理环节，以研究行业生产、经营、管理特点，编制行业指南，建立行业税收管理模板为方法，不断提升税收管理的质量和效率。三要全面建立内外协调机制。在税务机关内部，涉及总局与省（市）局、稽查与征收、政策制定与征管实务部门等的信息资源；在税务机关外部，涉及工商、商务、外汇管理、国有资产管理等相关部门信息数据。这些需要及时共享、沟通协调。应加大部门之间的沟通联系，健全内外沟通协调和信息共享机制，形成工作合力，既可以避免让纳税人重复报送数据资料减轻纳税人负担，又可以实现部门共享，提高数据分析效率，共同推进大企业税务管理。

（三）依托风险管理、内控测评构建税务风险防火墙

大企业主观上往往没有偷漏税意愿，税务风险通常不是来自于做假账或者简单的账面差错，而更多的是由于企业管理层缺乏基本的纳税风险防范意识，没有建立内部控制和风险管理体系。要充分利用大企业的遵从愿望和内控要求，实施风险导向的税收管理，将管理重心适当前移，变事后控制为事前、事中控制，变发现性控制为预防性控制④。一要引进风险管理理念。围绕打造征管模式升级版的目标，以风险管理为导向，规范风险管理基本流程，完善以税务审计为核心的业务体系，创新管理方法和技术手段，在防范税务机关执法风险的同时，帮助企业提升自我控制涉税风险的能力。二要完善风险内控机制。加强企业税务风险内控体系状况调查、评价，与企业共同梳理主要业务环节涉税风险点，引导企业将税务风险管理机制内嵌到企业的日常经营管理过程，强化事前税务管理，合理控制和规避税务风险，形成适应企业自身特点的税务风险内部控制机制。三要强化税源联动监控。建立涵盖企业成员名册结构、内控管理制度、财务核算方式、信息管理系统、生产经营、税款缴纳、政策适用、关联交易、投资项目等信息在内的税源监控体系，明确监控事项和相关信息。四是注重企业风险报告。利用企业集中核算系统直接获取全部成员企业电子财务信息的方式方法，建立企业重大税务风险报告制度。设立风险管理机构和岗位，进行风险识别和评估，制定风险应对策略，及时向企业提出税务风险管理建议，引导企业积极进行自我纠正，有效防范税务违法行为，做到防患于未然。

（四）打通大企业税源信息交流渠道

对大企业管理国际通行的做法是提供个性化的纳税服务，树立合作遵从理念，转变管理主导型思维模式，倡导税企合作，提供优质服务。要坚持多管齐下，与大企业构建一种互信合作的新型税企关系，畅通税企沟通桥梁。一要设置大企业联络员。大企业联络员专门负责大企业一户式档案信息的采集、税务遵从管理报告的编写、涉税诉求的收集、风险管理事项的上传下达等具体工作。二要定期走访大企业。对定点联系的大企业，一年至少要走访一次，并明确走访目标，帮助解决实际问题。三要开展税企高层对话。增进税务机关对大企业的认知与了解，促进税企互信与合作。四要建立快速反应机制。快速响应、高效处理大企业纳税涉税诉求。总之要围绕提高纳税人满意度和税法遵从度的目标，以大企业需求为导向，提供满足其对税法适用确定性和税法执行统一性要求的服务产品和服务方式，建立税企合作充分、响应快速、权益保障到位的服务平台和服务机制。

（五）打造高素质大企业专业化管理团队

大企业的生产经营情况一般较为复杂，要求税收管理人员必须精通税收政策，掌握企业财务、金融、资本运作、生产经营等方面知识，具备不断学习、吸收和运用国家相关税收法规的能力。因此加强复合型人才培养，实施团队化的税务管理模式应该成为大企业税收管理的重要环节。一要制定高层次人才规划。要从战略高度，制定长远的高层次人才规划，建立全市不同年龄阶段、不同知识结构、不同管理层次的人才战略计划，储备一批既有基层工作经验又有领导指挥和参与决策能力，既有专业知识又具备一定管理能力的高层次复合型人才，全方位为大企业税务风险管理与服务培养人才。二要深入大企业内部学习。要鼓励大企业税务管理人员深入大企业学习，全面了解大企业的生产经营活动、大企业的组织框架、内部的工作机制、税务风险管理等内容，方便站位企业角度全方位审视企业面临的税收问题、感受国家税收政策和税收管理服务，真正了解大企业的税收需求。三要开展专业化技能培训。要针对大企业的特点，重点培训财务分析、会计电算化等方面内容，提升整体队伍素质。要鼓励从事税务风险管理的干部深入专业中介机构学习，掌握税务风险管理的最新发展动态和相关企业的税务风险管理水平。同时，要建立人才激励机制，通过吸收内部高素质人才、培养年轻人才、外聘特殊人才等方式，建高素质的大企业税收管理的专家团队，为大企业税收管理配备全方位、高素质、复合型专业人才。

注释

①安体富，秦泮义．西方国家税源管理的经验及借鉴［J］．税务研究，2002，（4）：74．

②谭文仕．大企业税收专业化管理的背景与实践介绍及个人感悟，2013，7．

③屈虹林．大企业税收专业化管理的国际经验及借鉴［J］．商情，2014，（32）56．

④瓦加（Khwaja，M．S．）．风险导向的税务审计［M］．中国税务出版社，2014，2．

［1］安体富，秦泮义．西方国家税源管理的经验及借鉴［J］．税务研究，2002（4）：74．

［2］朱晓庆，王吉武．浅析建立和完善基层税源监控体系的对策［J］．涉外税务，2010（7）：70-71．

［3］邵峰，蒋震宇，张海波．美国税务机关信息管税的经验与启示［J］．税务研究，2013（6）：90-92．

［4］王雪绒．建立现代化税收征管体系的制约因素［J］．税务研究，2015（2）：81-82．

［5］谭文仕．大企业税收专业化管理的背景与实践介绍及个人感悟［EB/OL］．http：//www．xxds．gov．cn/hnmh/zwgk/zsj/sjytt/ywtt/ content_529653．html．

［6］屈虹林．大企业税收专业化管理的国际经验及借鉴［J］．商情，2014（32）：56．

［7］瓦加（Khwaja，M．S．）．风险导向的税务审计［M］．北京：中国税务出版，2014．

［8］靳东升，付树林．外国税收管理的理论与实践［M］．北京：经济科学出版社，2009．

F810．423

A

1008-4614-（2016）03-0008-05

2016-4-29

欧耀清（1972—），男，湖南岳阳人，长沙市地方税务局办公室副主任。