《让每个学生取得成功法》之立法演变与政策走向——基于问责的视角

●　闻凌晨

《让每个学生取得成功法》之立法演变与政策走向
——基于问责的视角

●闻凌晨

无论从纵向的立法历程来看，还是横向基于考核、表现目标、指定与干预维度上的分析，都可看出《让每个学生取得成功》乃是民主、共和两党在教育政策上的妥协产物，更是分权与集权、问责制度与发展改进、顶层设计与本土变革之间的博弈结果。由此，有必要重新厘定分权与集权二者之关系；推进基于高风险测试的问责制度向绩效责任与发展改进共存发展；在变革力量上，由政治家、教育专家的顶层设计向地方教育管理人员、教师的本土变革倾斜。

《让每个学生取得成功法》；问责制；发展改进；顶层设计；本土变革

2015年12月10日，美国参众两院投票通过《初等与中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act，简称ESEA），总统奥巴马签署名为《让每个学生取得成功》的法案（Every Student Succeeds Act，S. 1177，以下简称ESSA），意味着实施13年之久的《不让一个孩子掉队》（No Child Leave Behind，以下简称NCLB）正式退出历史舞台。

一、立法历程

NCLB暴露出来的问题，使得政教两界寻求对ESEA的重新授权，几乎未曾间断。2010年3月，美国教育部发布 《改革蓝图——对〈初等与中等教育法＞的重新授权》（A Blueprint for Reform：The Reauthorization of the Elementary and Secondary Education Act）。2015年，适逢《初等与中等教育法》（1965年4 月11日）颁布五十周年。此外，为了给2016年总统大选增加竞选筹码，两党各自都有彻底修订NCLB的意向。于是，对《初等与中等教育法》的重新授权正式纳入到国会的立法日程。

2015年1月13日，参议院卫生、教育、劳工和养老金委员会 （Senate Health，Education，Labor，and Pensions Committee，HELP）主席拉马尔·亚历山大（Lamar Alexander）在《每个孩子都为升学或就业做准备法》（Every Child Ready for College or Career Act of 2015）中提出两套考试方案：方案一（Option 1）提出年度学业测试（yearly academic assessment）与年级段学业测试（grade-span academic assessment）两种模式。方案二（Option 2）则维持现有的考试种类与频率，即各州要对三至八年级学生进行年度数学和阅读统考，高中阶段至少考一次，科学科目在三年级到十二年级之间进行三次。［1］该草案一经公布，立即招致国家公共教育联盟（national coalition for public education）的反对，该联盟指出草案中“可转移条款”（portability provision）违背了Title I缩小贫困儿童学业差距的初衷，也阻碍了对高度贫困学校的补助。［2］教育信托基金（Education Trust）也从考试制度、绩效制度以及数据报告等方面，提出了诸多建议。如考试方面建议取消方案一保留年度学业考试；学业目标上关注学业成就以及缩小学业差距等。［3］该法案最终未能在议会通过。

随后的2015年2月2日，同为共和党的众议院教育与劳动力委员会（House Education and the Workforce Committee）主席约翰·克莱恩（John Kline）发布《学生成功法案》草案。法案规定：（一）将学生学业职责返还给州、学区与家长，与此同时对学生保持较高的期待。（二）削减成效不足的联邦项目，明智地限制资金投入。采取“灵活拨款策略”，允许将针对特定人群（如贫困学生、少数族裔等）的联邦拨款用于此类项目下的其他活动；（三）支持地方进行教师评估，取消 “高度适任教师”（Highly Qualified Teachers，HQT）；（四）维持并加强保护州与地方的自主性。［4］

该草案一经公布，立刻引来委员会内少数党的反对。副主席鲍比·斯科特（Bobby Scott）指责该法案破坏ESEA确立的民主审议的原则，更是公立学校中公平政策与绩效制度的全面倒退。［5］具体表现在：草案损害了联邦在推进机会公平发挥作用；声称设定高标准，却未对高标准做出界定，同样也未对高品质的学业测评提出要求；问责与学校改进上，法案对学业表现目标、待改进学校采取的措施、确保人人都能进入优质学校均不做要求。因此，在《〈学生成功法＞之民主党修正案》中，民主党要求在绩效制度方面，制定涵盖全体学生学业、发展以及毕业目标的问责制度，给予州更多的弹性来使用学习的多元评估手段、学校氛围的公平指标以及资源公平的指标来评估学校表现。学校改进方面，不能仅凭测试成绩衡量学校改善与否，而使用公平指标（学生参与度、纪律、发展、艺术及拓展课程、资源配置公平性）；通过地方驱动的干预措施（locally-driven intervention），确保受帮助与干预的学校切实做出改进。在公平拨款上，不允许地区不公正地减少对低收入学校拨款，其次要确保资源的公平配置信息的公开、透明。［6］经过两党协商，在修正相关条款之后，众议院于2015年7月8日以218：213的《学生成就法案》（Student Success Act，H.R.5）。

与众议院不同，参议院则更加重视两党内部的协商，因此两党间公开的争议略显温和。2015年4月7日，由拉马尔·亚历山大以及少数党领袖帕蒂·默里（Patty Murray）制定的《每个孩子成就法》草案出台。法案指出：（一）由州、学区、教师共同制定绩效制度，联邦规定考试须计入其中，但可以决定考试所占的比重。毕业率、大学入学率、学生的英语等级水平同样需要纳入。此外，允许将学生、学校的表现纳入绩效责任系统，从而为教师、家长以及利益相关者的决策提供有效信息；（二）帮助州改进表现不佳的学校 （lowperforming schools），即在州政府的技术支持下，由学区负责对表现不佳学校进行基于证据的干预措施，联邦政府无权干涉学区采取的具体举措；（三）确保全体学生（包括少数族裔分组）达标，并保持分类数据的持续汇报，包括低收入家庭学生、有色种族学生、残疾学生的学业状况是否达标。在此基础上，设置具有挑战性的学业标准，联邦政府无权干涉州标准的制定；（四）实行同行审议（peer review），即州政府向上递交的教育计划，由教育部组织经验丰富的专家与一线实践者共同审议。［7］2015年7月16日，参议院以81：17通过 《每个孩子成就法》（Every Child Achieves Act of 2015，S.1177）。

二、法案变迁中的政策演变

单就ESEA、NCLB两部法案的目录来看，新法案第一篇由原来的“改进弱势学生学业成就”改为“改善州与地方管理的基础项目”，第五篇为“州教育改革与当地弹性”，由NCLB中的第四篇“扩充家长的教育选择及其创新计划”、“弹性与绩效”合并而成，第九篇改至“流浪人员教育与其他法律”。［8］

除了章节的变化外，从NCLB到ESSA更蕴含着问责制度的变迁。曾在美国教育部供职的共和党教育政策专家Andy Smarick在考察各项立法草案的基础上，将问责制划分为考核、表现目标、干预与指定等四个维度，［9］并绘制出如图1所示的绩效责任图谱。

图1　教育法案之问责谱系

资料来源：Andy Smarick，Understanding the federal accountability spectra［EB/OL］.http：//edexcellence.net/articles/understandingthe-federal-accountability-spectra.

（一）考试制度

从考试政策变迁来看，NCLB采取年度学业测试的形式，规定各州要对三至八年级学生进行年度数学和阅读统考，高中阶段至少考一次。与测验成绩相关的“适度年度进步”，要求各州依照现况，自行决定州内每校每年必须要达到进步标准的最低门槛（即各州在年度基础上设定学生在数学、阅读两科达到熟练水平的人数比例）。通过二者之比较，由联邦决定给予经费补助或施加惩罚。因此，NCLB的评估手段为高风险考试（high-stakes test）。

鉴于NCLB带来的 “为考试而教”（teach to test）等弊端，共和党因此计划通过年级段学业测试来替代NCLB的年度学业测试，以此减少测试的频率；通过增加形成性评价、档案袋评价以及非州统一性测试来改变考核的种类。当然，也不乏激进者企图通过降低标准来缓解考试压力。对此，民主党人士默里指出，我们有必要与州、学区携手以减少不必要的考试，尤其是多余的、劣质的测验……但这并不意味着降低标准或问责来提供优质教育。［10］ESSA最终延续了NCLB的年度学业测验，但废除基于考试的问责制度（testbased accountability）。各州须将测试成绩纳入到绩效制度中，但是可自行确定其所占比重。并采纳《每个孩子成就法》方案，使得绩效考核向多元化的方向发展。毕业率、大学入学率、英语学习水平、学生表现与学校氛围等纳入绩效责任系统，［11］从而避免了“一考定教育”的现象。

（二）学校、地区指定与学业目标

针对测验成绩，NCLB法案基于 “适当年度进步”，要求各州必须要有“单一且全州适用”的“适当年度进步”。该制度的要点包括：精熟目标、设定门槛、提高门槛、改进学校、矫正行动、重组学校、达成改进（out of corrective action）。［12］可以看出，这其中前三者属于学业目标层次，剩余四项隶属于学校、地区定级。鉴于“一刀切”的目标划定与定级制度忽略学校间的差异性，奥巴马政府制定更具灵活性的NCLB豁免政策（waiver of NCLB）。关于校级项目，允许各州所有“优先关注学校”（priority school，即处于州绩效排名的最后5%）或“重点关注学校”（focus school，即除上述5%之外的10%Title I学校）［13］全额使用联邦资金开展校级项目。考试的内容和形式则需按照新的目标来组织——“为升学和就业做准备”，各州和学区亦可采用 “共同核心标准”（Common Core State Standards）。针对NCLB要求的2014年实现所有学生英语和阅读百分之百达到熟练水平的标准。使不能达到熟练水平的学生百分比在六年内减半；保证到2020年使所有学生的水平达到百分之百熟练水平；采用全面、合理的方法是所有学生完成宏伟且可实现的目标。［14］

在各立法草案中，共和党《学生成功法案》声称“保持较高期望”，但却未将高学业标准落实于实处。民主党则将学业标准以及学校定级具体化，并引入学生参与度、资源配置等公平指标来实现对学校的评估与定级。ESSA最终则实行 “年度重大区分”制度（annual meaningful differentiation）。该制度要求从2017-2018年度开始，此后至少三年一次的学校认定。认定标准为学业表现最不佳的5%的学校、高中毕业率低于三分之二的高中、弱势群体学生学业成绩始终不佳的学校。［15］可以发现NCLB名目繁多的定级到豁免政策三类定级，再到ESSA单一定级，对学校定级的种类逐渐减少，这便在一定程度上缓解了来自定级而来的“标签”压力。

（三）干预

根据学业表现划定学校等级之后，干预措施便随之开展。2009年《美国复苏与再拨款法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009），其中“学校改善补助金计划”（School Improvement Grant，SIG），该计划旨在通过特殊干预与资金扶持相结合的方式，帮助各州表现最不佳的学校扭转局面。［16］在ESSA中，该计划名称被取消，但是在第一篇（Title I）给予相应活动的拨款却由4%却增加至7%。［17］换句话说，尽管“学校改善补助金计划”之名已亡，但是学校改进的行动与资金之实仍存。除了资金保障外方面，在制度层面ESSA还要求州、学区与学校对“年度重大区分”所认定的学校进行干预，即由当地教育部门制定基于证据的发展规划，并负责学校的改进任务。［18］

三、结论

在NCLB遭受众人声讨、成为众矢之的之际，世人很容易忘记NCLB当初乃是破解 “联邦三十载巨额拨款，教育上却收效甚微”这一困境的有力之举。因此，只有理清法案重新授权的历史脉络，方能明晰问责制乃至美国教育改革的变迁，方能洞悉教育变革的奥秘之所在。正如迈克尔·富兰（Michael Fullan）所说，“变革的真正杠杆在于：看到相互关系，而不是线性的原因—结果链；看到变革的过程，而不是一闪而过的画面。 ”［19］

（一）实现集权与分权“摆动式”前进

在法案变迁中，如图2所示各项政策在最强联邦问责与最弱联邦问责之间的摆动，即体现了联邦权力与州权力的博弈。以NCLB中“适当年度进步”为例，其计算公式成为联邦政府与州政府的角力场，联邦政府立下标准，州政府反弹；联邦松绑政策，州政府寻找最有利的计算方式继续争取补助金。［20］另外，在集权式教育改革之下，齐一式标准（one-size-fits-all）便再所难免。所以此番《初等与中等教育法》的重新授权，不可避免地触及集权（centralization）与分权（decentralization）二者之间的权衡。《纽约时报》称ESSA是一项“全面彻底的法案”（sweeping bill），扫除了联邦政府对教育的一切过度干预。的确，从上面进行控制是一种错觉，没有人能够从上面控制复杂的结构。［21］

但是，这并不意味着教育变革走向另外一端——完全摆脱联邦的约束。事实表明，在教育生态圈中，地方力量与价值观决定了什么在学校、教室中发挥作用；州可以发现问题并提出应对策略，而这可能是地方政府所不及的；联邦政府可以促进公平，并提供超出州与地方财政、管理能力所不及的资源。因此，集权与分权都行不通，自上而下和自下而上的策略都是必要的。改革所需要的是一种不同的双向关系，相互给予压力、支持和不断协商，这就是同时自上而下和自下而上的相互影响。［22］

（二）寻求教育评价的绩效责任导向与发展改进导向二者间的平衡

剖析美国学业评价现状，可以发现其基于高风险考试（high-stakes testing）的问责制度，实则是将学生的身心发展、教师的专业成长、学校的内涵发展裹挟在绩效的“战车”之上。为了绩效达标，各州、学区以及学校可谓“煞费苦心”。有研究者发现，NCLB实施后期的状况是靠弱势背景的学生“留在”少资源的学校，将学业成绩不好的“留级”或“留在”家里，以及学校重新“诠释”法规意涵所呈现的“漂亮成绩”单。面对这种“上有政策，下有对策”的做法，前任教育部长阿恩·邓肯（Arne Duncan）评论此策略为“向低点竞赛”（race to the bottom）。［23］究其原因，问题的根源或许正在于绩效责任的“求好”窒碍了发展改进的“寻短”。［24］也就是说，绩效责任目的常伴随后续的奖励或惩处，对学校教职员将构成实质威胁，而不愿意真诚地接受评价以求真正的改进，他们更指称发展改进与绩效责任是相互冲突的，一旦教育机构符合了绩效责任的要求，就会妨碍其改进的功能。

如上所述，绩效责任与发展改进处于教育评价的两端，如何寻求两者之间的调和则关乎教育改革的成败。所以，成绩指标是责任体系的资料，不是体系本身。绩效责任也只是教育评价的目的之一，而非教育评价的唯一目的。在上海PISA两轮夺冠之后，我们是否用考试成绩取代了绩效责任，是否用绩效责任取代了教育评价的全部目的，是否用教育评价取代了学生的发展与教师的成长，是值得社会做出反思的。

图2　各教育法案之政策定位

（三）发现教育变革的本土力量

对于这部颇具保守主义色彩的法案出台，美国评论界普遍将之归结于“总统奥巴马消耗殆尽的政治资本，教育部长阿恩·邓肯引发两党的众怒以及参议院委员会主席拉马尔·亚历山大精明老到的立法策略”。然而，有评论员注意到：此乃保守派与教师工会的联手，方能以压倒性票数终结联邦政府对学校事务的干预。联系到近期悬而未决的“弗利德利奇斯诉加利福尼亚教师协会案”（Friedrichs v.California Teachers Association）。

资料来源：根据下列文献整理而成Andy Smarick.Accountability and the Every Student Succeeds Act［EB/OL］.http：//edexcellence.net/articles/accountability-and-the-every-student-succeeds-act.

上述种种迹象表明NCLB以及奥巴马政府的教改如同其“医改”一般，遭到保守派与民间势力的否定。反观两股势力之联合，可以发现：保守派与教师工会交集之所在正是对当地传统与民间智慧的敬重。反之，奥巴马教改之所以阻力重重，或许也是因为其内在地缺乏一种“地方化的艺术”，是因为“一般化的公式没有，也不可能将粗糙的一般理解翻译为成功的、细腻的应用所需要的地方知识。如果要取得在当地的成功，那么越是一般适用的规则，就越需要通过翻译。”［25］对于政治高层、学者专家“精心”制定的教改政策，不可谓不科学系统缜密，然而“一般化”的顶层设计终究需要一线实践者的转化，更需要家长以及其他利益相关者的社会支持（至少不反对）。换句话说，如何让顶层设计的“精心”与本土变革的“民心”心心相印，这关乎着教育改革的成败。因此，教育变革不仅仅是政治家的事，更是教师、家长共同的事，每个人都是变革的动力……也不能把变革只交给专家，个人的思维模式和熟练掌握是最后的保障。［26］对此，在实践中地方教育行政部门和教师协会应该设法共同分析问题，寻找答案。参与式的过程与协商不是解决问题的灵丹妙药，但它们实际上是消除怀疑、为制定和实施教育政策创造积极氛围的必要途径。［27］

［1］Every Child Ready for College or Career Act of 2015［EB/OL］. http：//www.help.senate.gov/imo/media/AEG15033.pdf.

［2］National Coalition for Public Education，We oppose the portability provision in the discussion draft of the“Every Child Ready for College or Career Act of 2015”［EB/OL］.http：//blogs.edweek.org/edweek/ campaign-k-12/2015-01-26%20NCPE%20Alexander%20Portability% 20Sign-on%20-%20final.pdf.

［3］Comments to Senate HELP Committee on“Every Child Ready for College or Career Act”Discussion Draft［EB/OL］.https：//edtrust. org/press_release/comments-to-senate-help-committee-on-everychild-ready-for-college-or-career-act-discussion-draft/.

［4］Student Success Act［EB/OL］.http：//edworkforce.house.gov/uploadedfiles/bills-114hr5pcs.pdf.

［5］Opposing The Student Success Act［EB/OL］.http：//bobbyscott. house.gov/media-center/floor-statements/opposing-the-student-success-act.

［6］Minority View-H.R.5，“Student Success Act”［EB/OL］.http：// democrats.edworkforce.house.gov/sites/democrats.edworkforce.house.gov/ files/MinorityViews_HR5-FINALwSignatures_0.pdf.

［7］The Every Child Achieves Act of 2015-summary；Summary of H. R.5 as reported by the committee［EB/OL］.http：//edworkforce.house. gov/uploadedfiles/hr_5_detailed_bill_summary.pdf.

［8］［11］［15］［17］［18］Every Student Succeeds Act［EB/OL］.https：// www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-114s1177enr/pdf/BILLS-114s1177enr. pdf.

［9］Andy Smarick，Understanding the federal accountability spectra ［EB/OL］.http：//edexcellence.net/articles/understanding-the-federal-accountability-spectra.

［10］No Child Left Behind：Murray Outlines Priorities，Calls for Bipartisan Fix to Broken Law［EB/OL］.http：//www.help.senate.gov/ranking/newsroom/press/no-child-left-behind-murray-outlines-prioritiescalls-for-bipartisan-fix-to-broken-law.

［12］陈明印.美国2001年初等及中等教育法案修正法案之分析［J］.教育研究资讯，2002，（1）.

［13］ESEA Flexibility Policy Document［EB/OL］.http：//www2.ed. gov/policy/eseaflex/approved-requests/flexrequest.doc.

［14］陈艳萍，洪明.美国联邦政府基础教育改革的重大调整——《不让一个孩子落伍法》之豁免政策探析 ［J］.外国中小学教育，2014，（4）.

［16］Every Student Succeeds Act：More Programs and Federal Intervention in Pre-K and K-12 Education［EB/OL］.http：//www.heritage. org/research/reports/2015/12/the-every-student-succeeds-act-moreprograms-and-federal-intervention-in-pre-k-and-k12-education？h= 116

［19］［21］［22］［26］［加］迈克尔·富兰.变革的力量——透视教育改革［M］.中央教育科学研究所，加拿大多伦多国际学院译，北京：教育科学出版社，2000.

［20］陈佩英，卯静儒.绩效责任与社会正义之连袂：从美国NCLB政策实施谈起［C］//北京师范大学首届教育社会学论坛论文集.北京：2007.

［23］吴清山，王如哲，陈清溪.各国中等教育制度［M］.台北：国家教育研究院，2012：26-27.

［24］郭昭佑．教育评鉴研究：原罪与解放［M］．台北：五南图书出版股份有限公司，2007：133.

［25］［美］詹姆斯·C.斯科特．国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的［M］.王晓毅译.北京：社会科学文献出版社，2004：436.

［27］［德］安德烈亚斯·施莱克尔.建设高质量的教师专业：来自世界的经验［M］.孔令帅，丁笑炯，吕杰昕译.北京：北京大学出版社，2014：68.

（责任编辑：金传宝）

闻凌晨/华东师范大学教育学系