我国普通高中“特色发展政策”执行困境的制度分析*

●　　杨润勇

我国普通高中“特色发展政策”执行困境的制度分析*

●杨润勇

国家提出中小学“特色发展”目标以来，政策落实取得了一定进展。但调查发现，部分普通高中在政策执行中出现了“非常态”状况，陷入了“普遍滞后”、“偏差频现”以及“效能不高”等现实困境。从制度的视角剖析，正式制度缺失、非正式制度“大行其道”以及政策变迁受阻等因素是政策“执行难”的具体制约因素。全面有效落实“特色发展”目标，需追根溯源，在制度创新中寻求突破。

普通高中；特色发展；政策执行；困境；制度分析

1993年以来，我国普通高中明确了“特色发展”的政策目标。《中国教育改革和发展纲要》（1993）率先提出包括普通高中在内的 “中小学要办出各自的特色”；教育规划纲要（2010）中首次明确针对普通高中提出了“多样化、特色发展”的政策目标。①从政策学的角度审视，一方面，“‘多样化、特色化’是教育规划纲要提出的新时期我国普通高中教育发展的新目标，是国家教育政策文件中对普通高中的发展提出的明确方向”，［1］一经正式提出，就是实现了“教育政策合法化”；另一方面，教育政策经合法化之后，就已经进入政策执行阶段。［2］教育政策重在执行。没有政策的有效落实，普通高中实现“特色发展”的目标就会落空。

制度分析是一种跨学科的研究方法，对于教育政策执行研究具有独到的价值。按照制度分析的理论，“特色高中政策”的落实行为，需在一定制度的规约与保障下展开。因此，政策执行出现问题，往往与制度因素有着千丝万缕的关联。

一、普通高中特色发展政策执行“困境”调查

我们从全国东中西部抽取了30所普通高中，②对学校校长、教师以及学生家长、区域教育局相关管理人员100余人进行了访谈。调查发现，为落实教育规划纲要要求，一些地区立足学校或区域，对普通高中“多样化、特色化”发展进行了初步探索，政策执行有所进展，有所成效。但是，总体讲，特色发展政策执行“滞后现象”明显，政策目标落实陷于现实“困境”之中。

（一）政策执行普遍“滞后”

调查发现，特色高中政策普遍推进缓慢。除了少数各级普通高中为“多样化、特色发展”试点学校外，大多数被调查教师认为学校“距离特色发展目标还相差甚远”，“多年下来，没有见到学校有不同于其他学校的独特性出来”，而且“区域内各个学校情况大同小异”。总体看，“特色高中政策”落实“滞后”现象比较普遍。政策执行“滞后”，主要表现在各地政策落实时间上出现“迟滞”。教育规划纲要颁布已近5年时间，其任务期限已经时间过半，但很多学校、地区依然“千校一面”；政策执行“滞后”，也表现在行为上的搁置。较多的学校“只有口号，缺乏行动”；相当一部分学校还“置身于政策之外”，对政策的要求“无动于衷”。

分析访谈结果，一部分学校对于政策的落实，属于“无意滞后”，受到了客观条件、环境的强力制约；也有一部分学校则明显带有“主观意愿”，认为特色发展目标在目前普通高中而言，“说起来，非常正确；做起来，根本不可能”，较真实反映了政策执行“滞后”的现状。

（二）政策执行频现“偏差”

“特色发展”政策落实陷入“随意化”怪圈。一是政策执行“表面化”，没有实质性的进展。“特色发展只是摆摆样子、走走形式”；“只提出了空洞的口号”，“没有全校共同特色目标，没有行动方案，没有长远计划”；“领导们不想来真的，不愿来真的”。有的校长反映“上级（主管部门）对此不提不念，学校如果太积极反倒是喧宾夺主，自找没趣”。

二是政策执行“面目全非”，特色发展目标被严重曲解。特色高中政策在执行中被扩大、被歪曲。很多老师反映，特色发展“如今成了一个筐，学校任何想要的都往里面装”；有的学校“很随意地确定了学校的所谓特色目标”，更有甚者，有的学校竟提出了“最大特色就是高考成绩”。

三是政策执行“一窝蜂”，凸显急功近利的倾向。“特色发展，就是一个运动，像一阵风，来得快走得也快”。“（落实工作）在‘纲要’刚颁布后热闹了一番，上级曾要求各校在保证高考成绩的情况下谋划各校的特色项目，以后动静越来越小，现在（特色发展）基本不提了”。一些地方短期内“迅速”评定出若干特色高中，追求“立竿见影”，把原来重点校换名充数；还有的地方给各学校“分配特色”；学校“定位在迎合上级要求，不能够面对特点和优势，盲目照抄外地经验”；一些地区搞“一校一特色”，很多事“以小规模项目充当整体特色，以小范围代替全体学生”。

特色高中政策执行表面化、随意化导致政策的权威性不足，政策严肃性受到较大挑战。这反映出教育主管部门，特别是普通高中学校“不解”政策本意，无法正确执行；但更多时候是“有意”为之，表达的实际上是“拒绝执行”的态度。“上有政策，下有对策”成为选项，部分学校“我行我素”，以“应付”态度回应特色发展落实。

（三）政策执行“满意度”不高

被访谈教师、校长及地方教育局管理人员普遍对特色发展“满意度”不高。普遍认为“‘千校一面’的问题并没有得到有效解决”，“学校的特色发展目标根本不切实际”；“学校特色课程体系构建方面没有实质性改革，还是高考占据绝对上风，压倒一切”；“课堂教学一如既往，没有改变”；有的学校“也下功夫设计了一些项目，但只是少数几个人负责，绝大多数师生并不参与，中看不中用”。

校长们认为，政策执行效率不高的根本在于“政策的贯彻上，上下政令不甚通畅”。“在这个问题上，上级领导说的与做的，并不十分一致”；在政策落实的问题上，“设置了一些人为的条件，比如高考不能受影响，保证家长们不能提出意见”等；“评价导向、标准没有把‘特色发展’作为重点，只能走过场”。

地方教育管理人员认为，“从区域角度讲，普通高中走向特色发展，时机还不是很成熟，应该先从大城市，重点高中来”；“如果冒进推行，不确定性太大”。所以“上面不抓紧，下边学校有顾虑，这个事情快不起来，一时半会不可能有显著的推进”。

“特色发展”落实陷入困境，会导致政策执行低效；反过来，政策执行满意度不高，客观折射出政策执行中效益不高，也会引发政策执行进一步陷入 “困境”。

二、“特色高中政策”执行困境的制度分析

以制度分析的视角，制度是造成“特色发展”政策落实困境的重要因素。

（一）正式制度缺失，政策执行“无章可循”

按照制度经济学的理论，正式制度包括法律制度框架、组织细则以及具体组织运行的特定规则。

与普通高中“特色发展”相关的正式制度，可以具体概括为：上级明确规定并公布的，对普通高中“特色发展”的行为和活动具有规约、保障作用的规则体系和行为要求。

因此，特色发展政策即为正式制度的重要内容之一。显而易见，作为一种正式的制度，特色高中政策体系呈现明显“缺失”状态。一是特色发展专项政策、相关法律制度缺失。教育规划纲要发布后，各地都积极试点，探讨特色发展的路径。但国家层面始终没有出台特色发展的专项政策；在整个国民教育体系中，特色高中政策目标还没有上升到国家法律层面，普通高中领域没有专门的法律规约。正式制度缺失，直接导致普通高中面向多样化、特色发展的定位、目标、管理，以及相关的与政府、社会之间的关系的法律界定和规约均有缺失或不甚清晰之处。二是特色高中政策的内容缺乏系统性。普通高中特色发展的目标，是教育规划纲要明确提出的。目标落实于政策文件，对普通高中发展趋势提出了方向。但特色发展的落实，既没有明确的标准，也缺乏“应该如何”、“不应该如何”的要求，更缺乏各地政策执行中必要的“如何运行”的安排。缺乏系统的配套政策，政策内容就呈现“不系统、不全面”的特征，“特色发展”就成了一句口号。三是特色高中政策执行所需机制不健全。组织制度是法律政策所涉及目标实现的必要载体。政策过程，尤其是政策执行过程，一般都是在复杂的组织中进行的。［3］特色高中政策落实中，教育政策执行的组织结构并不完整，教育主管部门相关的监督机制、激励机制没能及时落实到位，普通高中学校的落实政策的动力未有充分发挥，整个落实组织未得到有效整合，力量没有充分展现。整体看，政策执行所必需的组织制度，特别是微观运行机制都有短缺之处。

正式制度是一种“外在、强制”的规约。正式制度“缺失”，政策执行主体便“无章可循”，政策就会丧失权威性、强制性，政策执行力度就会减弱；不仅如此，正式制度核心要素“缺损”，也造成政策执行者“无所适从”。正式制度不完善，是造成政策落实缓慢、偏差频现的重要原因，必然影响政策执行的有效性。

（二）非正式制度“喧宾夺主”，政策执行行为受到“潜规则”强力影响

特色高中政策落实，离不开非正式制度。非正式制度，一般包括价值观念、伦理道德、风俗习惯以及意识形态等。在政策过程中，非正式规则与正式制度是同时存在的。正式制度必须嵌入于非正式制度之中，才能发挥作用。二者之间的关系一般可分为“相容”或“相悖”两种情况。根据调查情况分析：

其一，特色高中政策执行中，正式制度与非正式制度呈现“此消彼长”状况，非正式制度发挥了“喧宾夺主”的作用，“非正式制度”在特色高中政策的执行中发挥了“一家独大”的作用。

其二，特色高中政策落实面临的环境中，非正式制度的基本取向与“特色发展”的目标是格格不入的。也就是说，当下的非正式制度属于“与正式制度相悖”的类型，是一种对政策执行起负面作用的非正式制度。现在盛行的“非正式制度”是在多年来普通高中深陷“应试教育”的激烈竞争不断积累“壮大”起来的，虽然不能一言以蔽之，但它造成了普通高中学校在办学理念、管理方式等日益趋同是个不争的事实。而应试的取向成为共同的追求，这与特色发展的政策目标是完全背离的。

特别是，当下普通高中教育中“潜规则”盛行，左右了特色高中政策执行的政策环境，极大地影响了政策落实的行为和进程。受访人员描述的教育教学中的诸多“弊端”、“担心”和纠结，其实都可列为“潜规则”的影子。“潜规则”背后，实际是多年来社会形成的“功利”价值观，是对高中教育的片面理解，对学生全面发展的淡漠，以及对特色发展的曲解、不理解，以及由此形成的“教育教学惯性”。“潜规则”特点是“隐秘”，却普遍存在而作用巨大，“对人不对事”，能极大影响人的行为。

总之，在正式制度有所缺失的大背景下，有悖于“特色发展”的价值取向的非正式制度，一定程度上主导着特色高中政策执行。

（三）“路径依赖”现象严重，政策执行“穿新鞋走老路”

普通高中“特色发展”目标的实现，实际上是一个制度变迁的动态过程。制度变迁，是指制度的替代、转换与交易过程。［4］制度变迁理论认为，过去的东西，都会起作用，强调“路径依赖”对制度变迁具有极强的制约作用。“路径依赖”即指“一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内，持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的路径，制度变迁只能按照这种路径走下去”。［5］

多年来，“普通高中政策虽然不同阶段各有侧重、各有特点，但却显现了“重点发展”、“规模扩张”、“调整改革”三条政策主线”，［6］形成了我国普通高中独有的发展路径。特别是上世纪50年代以来我国基础教育经久不衰的“重点校”政策，以及近十多年重视普通高中“规模扩张”等政策取向都对普通高中办学产生了重大影响。或者说，特色高中政策是在这样背景中展开实施的。各地、学校出现了较为明显的“路径依赖”现象，表现为“穿新鞋走老路”的倾向和做法。

“穿新鞋走老路”有两种表现形式。一是故步自封，对已有的发展模式形成“依赖情结”。无论是地方教育主管部门、普通高中学校领导、教师还是学生家长，他们都希望“稳固”普通高中现有的环境与局面，普遍希望“重点学校”继续存在，以确保升学需要。虽然，不同群体对于“特色发展”的要求各有差异，但有一点却达成了一致，即认为“已经存在的，就是最好的”，不愿意做出轻易改变；二是政策变通，搞“换汤不换药”。原有的“重点高中”、“示范高中”摇身一变即成为“特色高中”。这些“快速制造”出来的“特色学校”，虽然都经历了“合法”的遴选程序，但实际上是地方教育管理部门采取的“政策变通”的方式。也就是说，经过巧妙的“包装”，一批特色学校“脱颖而出”了。

总之，“故步自封”导致人们钟情以往，不愿尝试新的发展模式；“政策变通”则不断变换办学理念、随意跟风，造成特色高中政策被各取所需式的“改动”、“调整”而“面目全非”。两种情况都是普通高中发展中“路径依赖”的典型标志。

普通高中为什么“路径依赖”现象如此普遍？一方面，放弃已有的路径，走上特色发展模式，学校办学、管理等都需投入较为高昂的转换成本，所以人们宁愿“恪守以往”；另一方面，学校师生对于“特色发展”的未来预期并未看好。实现特色发展固然是趋势，但当下风险很大，搞不好就会“竹篮打水一场空”。因此，按照原来路径按部就班成为最稳妥的选择。“路径依赖”的实际存在，束缚了人们的行动，禁锢了制度变迁的脚步，阻碍了特色高中政策执行的进程。

（四）制度变迁方式“渐进性”，政策执行“刚性不足”

分析我国特色高中政策推进模式，可透视出“渐进性”色彩，并产生执行不力的问题。

从国家层面审视，政策落实采取了“摸着石头过河”的方式。如教育规划纲要颁布后，国家采取了先试点后推广的策略。国家教育体制改革小组批准北京、上海、黑龙江、新疆和南京市4省（区）1城市等5个单位实施“普通高中多样化、特色化发展”项目办学试点；采取了自上而下的变迁路线，即由国家高层发动，进而推至全国；为了减少阻力，选择部分“条件适宜”的地区率先突破；同时，政策推进过程中，采取了在继承普通高中发展优势的基础之上，融入“特色发展”的新要素。也就是说，试图通过部分地区试验取得一定成效后，再进行深入、全面改革。“摸着石头过河”的变迁方式，先易后难，循序渐进，初衷是确保特色发展目标实现的稳妥性。

但是，渐进的推进方式给普通高中学校落实特色发展带来了两方面的问题，其一，部分学校“置身其外”。部分高中学校校长教师觉得“特色发展”与己无关，导致了落实政策的积极性受到影响。其二，引发政策落实中的冲突。渐进式的路径，造成上下不协调、不相容。上级往往是“特色发展”的积极倡导者，而区域教育管理部门，乃至于学校态度则显“暧昧”：既不想得罪上级，获得一个“违反国家政策”的罪名，更不能在区域内失去“原有位置”；以学生家长为代表的社会群体，则认为“特色发展，只能保证学生们成绩不受影响的绝对前提下，才可一试”，实际上站在了“政策的反对者”一方。多种矛盾的对立，导致在原有问题解决未果之时，又不断衍生新的问题。

采用渐进性制度变迁方式，一定程度上导致了特色高中政策执行中，刚性不足，推动乏力；加之，上文提到的相关核心制度缺失，制度供给滞后等因素，势必会造成国家政策权威不足，地方对于政策执行的“推诿”、“观望”甚至在某些具体操作中“变相抵制”现象时有发生。这种状况，势必导致政策不能及时推进，政策落实迟滞。

总之，实现“多样化、特色化”发展，是我国普通高中教育改革的必然趋势，也是国家的政策明确要求。没有有效的政策落实，“特色发展”的目标就会落空。当前“特色发展”政策执行困境，折射出当前相关制度体系对特色发展保障性、约束性以及激励性等不足的问题。而“离开相应制度的建构、变革和创新，普通高中特色发展将失去方向，失去必需的保障，也会失去动力”。［7］在这种背景下，摆脱困境，需全力实施“制度创新”。当务之急需着手做好三项工作：一要创新制度环境。制度环境的创新，本质是一种深刻的制度创新。各级政府要尽快特色发展所需教育法律、法规，为特色发展构建强有力合法性基础；尽力引导全社会逐步认同“特色发展”的内涵；同时，各普通高中学校树立“特色发展”的理念，逐步培育形成各自的特色文化。通过正式制度与非正式制度有效融合，创新特色发展落实的环境。二要创新落实机制。进一步明确特色发展落实机构的职责。明确各级教育管理部门在普通高中多样化、特色化发展中的责任，搞好区域特色发展顶层设计，切实加强政策落实过程中的督导机制，落实政策执行的激励、问责制度；确立普通高中特色高中政策落实的主体地位，全面调动政策落实的主动性、积极性。同时，加强完善教育主管部门对特色高中政策执行的宏观调控机制，丰富调控手段，逐步形成上下联动，“保障、激励、约束一体化”的落实机制。三要创新“关键”制度。一是尽快形成“特色发展”的评价标准，清晰基本要求；二是要形成全国推进“特色发展”的专项制度，明确推进路径和措施。在关键制度上率先取得突破，并逐步完善特色发展相关的配套制度体系。

注释：

①为行文方便，本文把“我国普通高中特色发展政策”简称为“特色高中政策”。

②2009 年，中央教育科学研究所启动“普通高中特色学校研究项目”；访谈学校是从实验学校中分层遴选的。下文中凡没有专门标注的引用语，为被访谈要点的摘录。

［1］杨润勇等.我国普通高中“多样化、特色化”发展新目标及其落实的政策分析［J］.当代教育科学，2012，（24）.

［2］袁振国.教育政策学［M］.江苏教育出版社，2000，115.

［3］［英］米切尔·黑荛．现代国家的政策过程［M］.赵成根译．中国青年出版社，2004，129-132．

［4］卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京：中国发展出版社，1996，71.

［5］卢现祥，朱巧玲.新制度经济学［M］.北京大学出版社，2007，474.

［6］杨润勇等.我国普通高中发展二十年政策回顾与分析［J］.教育理论与实践，2010，（7）.

［7］杨润勇等.完善政策制度，推进普通高中特色发展［J］.人民教育，2013，（9）.

（责任编辑：张斌）

杨润勇/中国教育科学研究院研究员，教育学博士

*本文系全国教育科学“十二五”规划教育部重点课题“我国普通高中特色发展的制度保障研究”（课题批准号：DHA110248）的研究成果之一。