普及高中教育的经济学分析：经济增长、人力资本需求与教育政策制定

●龙怡



普及高中教育的经济学分析：经济增长、人力资本需求与教育政策制定

●龙怡

摘要：在高中教育规模扩张和学龄人口减少的相互作用下，普及高中教育的条件已经具备。经济发展及其对人力资本需求的阶段性分析表明中国从低端制造业向高端制造业和服务业发展的经济结构转型需要人力资本的总体提升，特别是中等教育和职业教育的发展。然而发达国家的经验表明伴随着技术升级、劳动力市场对高技能劳动者需求增加的同时，难以外包给其它国家的低端服务业仍然吸纳了大量低技能劳动者。即使走向资本和技术密集型经济，中国的低端服务业仍旧需要低技能劳动者。那么是否每一个学龄人口都必须接受高中教育值得商榷。

关键词：经济增长；人力资本；高中教育；教育政策

十三五规划把普及高中教育列为未来五年教育发展的关键策略之一。在普及九年义务教育基本完成之际，普及非义务教育阶段的学校教育似乎成为自然的政策逻辑。然而，教育政策的制定不仅需要根据教育逻辑探讨教育与人的发展，还需要从其它学科和角度进行分析。特别是自改革开放以来，教育服务于经济发展的功能得以逐渐确立（Ngok,2007），那么从经济发展对教育需要的角度来分析教育政策就很有必要。在政府的各项公共服务都需要开展而资源依旧稀缺的当下中国，政府需要做出把资源优先用于发展哪个领域的决策。普及高中教育的政策目标是否具有经济上的合意性？这篇文章将从经济发展与人力资本需求的角度来解释发展高中阶段教育的意义以及复杂性。

一、我国高中教育的发展现状

在中国政府提出普及高中教育的政策目标之前，中国的高中教育已经经历了多年扩张。高中阶段毛入学率从2002年的42.8%增加到2014年的86.5%。高中阶段的在校生数从 2002年的2908万人增长到2011年的4687万人。虽然之后的年份高中阶段在校生的绝对数量有所下降，但是毛入学率仍然保持了缓慢的增长趋势，说明高中阶段教育仍然在小幅度扩张。

与此同时，高中阶段学龄人口在经历增长之后在2005年达到峰值，之后就呈现保持下降的趋势，根据估计值在十三五规划期间（2016到2020年）仍然会小幅度下降。若在十三五规划期间普及高中教育，估算的2016年高中学龄人口数为4469万人，甚至低于2007到2012年的高中在校生数。如果高中的教师和硬件资源配置水平不发生变化，从现有资源的存量上看，普及高中教育的条件已经具备。

图1　高中阶段学龄人口、在校生数和毛入学率（%）

数据来源：高中阶段在校生数和毛入学率来源于《全国教育事业发展统计公报》（2002-2014）。由于高中阶段毛入学率从2002年开始报告，因而在此选择了2002年作为起始年份。高中学龄人口数是估算值。2002到2014年学龄人口数直接用高中阶段在校生数除以毛入学率得到。2014年以后的数据基于《中国人口和就业统计年鉴（2014）》中公布的2013年分年龄阶段人口数据推算。2015年用2013年14到16岁人口数据加总，2016年用2013年13到15岁人口数据加总，以此类推到2020年。

高中教育多年的扩张和学龄人口减少的相互作用使十三五期间普及高中教育的条件已经成熟，似乎普及高中教育是一项自然的政策选择。但是条件具备毕竟不是普及高中教育的充分条件，让每一个学龄儿童接受高中教育的必要性仍然值得探讨。

二、产业结构升级、技术工人需求与高中教育

继土地、资本、劳动和技术之后，人力资本被纳入经济增长模型。一方面，人力资本能够推动新技术的掌握、应用以及技术创新，从而提高劳动力和资本的生产率，进而使总产出增加。另一方面，人力资本会增加劳动者的收入，从而加强其消费能力，增加总需求，防止产能过剩带来的危机。因此，政府通过合适的公共政策特别是教育和卫生政策对本国公民进行人力资本投资长远来看有益于经济发展。就数量而言，普及高中教育将在总体上提升中国未来劳动者的人力资本，人力资本对经济增长的贡献似乎为这一政策提供了合理性。但是，人力资本除了整体水平的问题，还存在结构差异。人力资本可以根据其技术水平划分为不同类型。Joshua（2015）将其分为四类：仅仅接受过小学教育的非技术劳动者，接受中等教育的技术劳动者，接受高等教育的、参与研发的科技劳动者和接受职业教育培训的劳动者。

不同类型的人力资本对经济增长的贡献在不同的经济发展阶段有所差异。各种类型的人力资本必须与合适的技术匹配才能达到人力资本、物质资本和技术的最优配置水平。当经济结构发生变化的时候，新的技术和设备需要与之相应的人力资本，那么人力资本就需要转型（Galor&Tsiddon,1997）。Joshua （2015）详细解释了在不同经济发展阶段不同类型人力资本对经济增长的贡献。在经济发展的第一阶段，主要的生产方式是技术含量低、劳动密集型的农业和低端制造业，劳动者只需要接受基本的小学教育就可以掌握相应的生产技术，因而小学教育对经济增长的贡献是最为主要的。这个阶段的国家基本上是低收入国家。随着生产率提高和工业附加值增加，以及低技术劳动者的工资大幅上涨，经济增长进入第二个阶段。低端制造业开始转移到人力成本更低的国家和地区，资本密集型、高端制造业的产生方式开始占据主导地位，从而对技术工人的需求增加。这个阶段需要劳动者接受中等教育或者职业教育培训才能掌握相应的生产技能，因而这两种教育对经济增长的贡献不断增加。国家也因此进入中等收入行列。随着工业附加值和生产率的继续提升，经济发展进入高技术密集型生产方式，对高技术工人以及研发人员的需求增加，因而职业教育和高等教育对于经济增长越来越重要，而低技术工人则会因为缺乏工作机会而失业。当经济体依赖创新来驱动增长，那么它就更需要受过第三级教育的劳动力队伍（Lee,2001）。

已经存在一些实证证据支持这个理论模型中经济发展对不同人力资本需求的阶段性分析。Mingat and Tan（1996）发现低收入国家从扩张小学教育中获得的社会回报率最高，而中等收入国家从扩张中等教育的投资中获得的回报率最高，高收入国家提升高等教育的覆盖了产生了最高的回报率。World Bank （1993）发现日本和亚洲经济四小龙相比于大多数非洲国家在二战后经济迅速成长的原因之一就是政府重视对于小学和中学教育的投资，而不似其它国家政府将稀缺的资源投在高等教育。

这个理论模型也被Joshua（2015）用于对中国经济发展和教育需求的阶段性分析之中。改革开放之后，中国开始参与到全球化生产链之中，由于巨大的劳动力人口优势以及资本相对匮乏，经济发展主要集中在附加值低、劳动密集型生产上（Gaulier,Lemoine, &ünal-Kesenci,2007）。接受过初等教育的劳动者就能够掌握这个阶段生产所需的技能。Qian and Smyth （2006）对20世纪90年代的中国经济增长核算的实证研究表明，人口中接受小学教育的比例对GDP增长有显著的正向影响，而中等教育及第三级教育对GDP增长的贡献并不显著。这印证了Joshua（2015）对于经济增长第一阶段小学教育对经济增长贡献为主的理论。

随着劳动生产率的提升以及人口结构的变化，自21世纪初开始中国部分地区低技术工人实际工资迅速提高（Cai&Wang,2014）。由于劳动力成本持续上升，不少低端制造业开始转移到劳动力成本更低的国家和地区，特别是沿海城市的低端制造业工厂面临关闭，从而被迫向产业链的高端发展，对工人的技能也提出了更高的要求。Heckman（2005）也指出中国的物质资本回报率开始下降，其中一个重要的原因是工人缺乏掌握新技术和操作新设备的能力，从而不能最大限度利用资本形成的产能。中国开始从一个劳动力剩余经济过度到资本密集型和技术复杂型经济，而后者需要更高质量的人力资源、设施、金融和管制措施的投入（Garnaut,2010,2011）。根据Joshua（2015）的理论模型，中国经济的阶段性转型需要更多劳动力人口接受中等教育和职业教育，从而与更复杂的技术相匹配。在初中教育已经基本普及的情况下，Joshua阶段性理论为让更多的劳动者接受高中教育提供了理论依据。这不仅仅是因为接受高中教育的劳动者具备这个阶段所需的人力资本，高中教育也同时是高等教育的过度，为下一个阶段高等教育人力资本需求奠定基础。

然而，这个模型虽然能够推断出发展高中教育的重要性，却并不能为“普及”高中教育提供依据。因为Joshua的模型关注的是推动经济发展的占主导地位的部门，却并未提到其它经济部门的变化。主要经济部门的技术升级要求劳动者的平均受教育程度和技能水平的提升以达到二者的匹配，但是其它经济部门却可能并不需要劳动者人力资本的提升。

三、知识经济与技能需求的两极化

当知识和技术对经济增长有着越来越重要的作用的时候，除了主要经济部门的转变，其它经济部门会发生什么变化？这对劳动者的技能需求又会产生什么要求？从发达国家的经验来看，虽然低端制造业逐渐转移到劳动力成本低的国家和地区，但是低端服务业却异军突起，创造了越来越多的工作岗位，因而对低技术劳动者的需求也增加了。低端服务业的从业人员一般受教育程度并不高，在中国只有小学或初中学历，在美国这样的发达国家一般也只具备初中学历或者高中辍学，但是他们能够胜任工作的要求。

知识经济意味着经济的主要驱动力在于知识创造和技术进步，需要受过良好教育的劳动者（Powell &Snellman,2004）。高技能劳动者从事知识密集型的工作更有价值，他们也更可能将一些低技能的事务外包，比如做饭、清洁等等。虽然理论上这些工作都可以完全自动化，人力会渐渐被替代，但事实上低端服务业的资本和技术的替代性不强。此外，商品具有很强的贸易性，如果国内不生产技术含量低的商品，很容易通过国际贸易向其它国家购买；相对而言，由于低端服务的生产具有很强的本地性，很难通过国际贸易购买，因而这个部门的规模不会缩减。

日前，"海洋石油982”刚完成在国外的钻井作业，返回国内并抵达惠州港11号锚地，进行休整并开展物料补给。该平台自下水后尚未开展船旗国检查，而依据有关规定其又到了开展船旗国检查的窗口期。为了保障海上石油钻井平台安全适航，惠州海事局经研究决定利用“海洋石油982”的休整期，对其实施船旗国检查。

基于美国的历史数据，Goldin and Katz（2007）观察到从20世纪80年代开始接受过大学教育的人相对于没有接受大学教育的人的收入优势在逐渐扩大，他们认为这是因为经济发展对高技术劳动者的需求增加而对低技术的劳动者需求减少。但是Acemoglu and Autor（2012）认为这个模型有一个很大的缺陷，那就是只把人力资本分为低技术劳动者和高技术劳动者，而且认为低技术工作很容易被机器替代。他们进一步区分了低技术劳动者和中等技术劳动者，发现收入差距的拉大更多是发生在高技术和中等技术劳动者之间。而且根据美国近40年各个职业大类的就业人数变化数据，Acemoglu and Autor（2012）发现除了技术员和专业人员这两种高技能劳动者的就业人数一直持续增加之外，三种低技能的服务性职业——个人护理、餐饮/清洁服务、保镖工作的就业人数也在持续增加，即使在2008年经济危机爆发之后也没有减弱的迹象。反观中等技术含量的职业——办公室和行政辅助人员、销售人员、机器操作和工业生产——的就业人数却遭遇不断下降。虽然这几类职业的从业人员大都受过高中教育或者大专教育，但是由于其工作相较于低端服务业更容易被自动化，因而对其技能的需求不断减少。

图2　美国1979到2010年按职业分就业人数变动率（Acemoglu&Autor,2012,p.443）

这种技术需求两极化的模式在欧盟国家也得到了体现。Goos,Manning,and Salomons（2009）对16个欧盟国家1993年至2006年的数据进行了分析，结果表明低收入职业的工作岗位相对于中等收入的岗位增长了10个百分点。这就意味着随着产业升级和知识经济的深化，低技能工作未必会消失，根据发达国家的经验反而会在一定程度上增加。

虽然中国目前的发展阶段还不能与美国和欧盟发达国家比较，但是如果这些高度发达的经济体中仍然存在对低技术服务人员的需求、而且这种需求不断增加，那么没有理由假设随着中国经济向着基本和技术密集型的方向发展，就会出现低技能工人大规模失业的情况。梁文泉和陆铭（2015）认为高、低技能的劳动者之间具有互补性，随着城市创造更多高技能就业岗位，随之而来的是对低技能服务人员的需求增加。从图3中可以看到，劳动力市场除了对专业技术人员的需求很高，对服务人员、涉农人员和设备操作人员的需求也高，唯独对文书等办事员的需求很低。这表明虽然中国经济现阶段还未出现对技术需求的两极化特征，但是低端服务业的劳动力需求并未随着产业结构升级而降低，同时一些中等技术的工作岗位可能已经出现了被资本替代的趋势。

图3　2001到2013年各类工作空缺职位与求职者比例

在中国产业结构升级的关口，面对整体人力资本的提升要求，我们仍然不能忽略低端服务业对于低技术劳动者的吸纳能力。如果普及高中教育，那么未来新增劳动力人口都接受过高中教育，一旦低技能劳动者存量耗尽的时候，谁来承担低端服务业的工作？

四、普及高中教育的合意性及其政策含义

由于高中阶段的规模扩张以及学龄人口的不断减少，普及高中阶段教育的条件已经具备。然而，从经济发展对人力资本需求的阶段性分析以及资本技术密集型经济对劳动者技能的需求分析都难以对普及高中教育进行有力论证。从经济发展对人力资本需求的阶段性分析中我们看到了人力资本整体提升和发展职业教育的重要性。从资本技术密集型经济对劳动者技能的需求分析中我们还看到了低技能劳动者的重要性。

（一）人力资本整体提升的途径

此外，普及高中教育仍然是一个数量目标，而提升人力资本水平的关键还在于质量的改善。Hanushek and Woessmann（2015）在对人力资本与经济增长的跨国分析中，用PISA、TIMMS等国际测试的成绩来构造指标度量各国的教育质量。他们发现一旦将教育的质量纳入经济增长模型，那么教育数量对经济增长的贡献就会变得不显著。他们也发现各国政府的教育政策制定往往追求诸如受教育年限、入学率等数量目标，而很少设置质量目标。就连发达国家俱乐部的OECD也对基础教育的质量提出了担忧，敦促各国政府把扎实的基本技能纳入政策目标（OECD,2015）。在基本知识和技能的强调之上，学校教育还需要训练学生的批判性思维、创新能力以及终身学习的能力（Ramesh,2013）。教育数量的扩张不能掩盖对于教育质量的重视。

（二）职业教育与普通教育

在经济发展的第二阶段，Joshua的模型把中等教育和职业教育进行了区分，并认为接受过职业教育的劳动者对这个阶段的经济增长非常关键。特别是经济发展这一阶段涉及到低端制造业向高端制造业转型，必然需要大量接受正规职业教育的技术工人。他的实证研究表明职业教育推动了中国大多数省份的经济增长。因而当政府提出普及高中教育的时候，需要特别关注职业教育的发展，对高中教育的普通轨和职业轨之间的结构比例也应该进行更细致的考察和规定。从目前的发展趋势来看，高中教育仍然偏向于普通轨的发展，职业教育从数量上看有所收缩，从质量上看更是不容乐观。

从图4中可以看到，1999年高等教育扩招以来，普通高中在校生数经历了大幅增长，在2007年达到峰值之后缓慢下降，但是此后的变化幅度并不大。尽管普通高中在校生数的绝对数量经历了一个先大幅增加再平缓降低的过程，但是相对于高中学龄人口数的比例一直保持上升趋势。中等职业教育在校生数在2010年以前也保持了快速增长，在2010年达到峰值后开始下降，降幅明显大于普通高中，而且其相对于高中学龄人口数的毛入学率也在下降。虽然政府近年来越来越重视职业教育的发展，但是仅从这一个维度来看，职业教育在最近几年的发展似乎并不顺利。

图4　普通高中和中等职业教育的在校生数和入学率（%）

此外，职业教育的质量依然不令人满意。Shi等人（2015）的研究表明职业教育质量低所导致的教育回报率低是农村学生不愿接受高中教育的重要原因之一。即使政府希望让个人遵从国家意志去接受高中教育，但是职业教育质量不高仍然会阻碍个体对职业教育的选择。目前政府向中等职业教育注入了大量资源，但是如何有效地利用资源来提升职业教育的质量是一个仍然需要解决的问题。

（三）普及目标与强制手段

无论经济体发展到技术多么密集型的地步，它的低端服务产业不会逐渐消失，反而会扩大规模，从而对低技能劳动者的吸纳能力增加。那么未来的低端服务业从业人员是否有必要接受高中教育以累积更多的人力资本？单纯从经济的角度考虑，如果这些岗位只需要劳动者有义务教育所授予的技能，而高中教育给他们的技能无法运用到工作之中，就会产生过度教育的问题，如此普及高中教育就会耗费宝贵的公共资源。对于个人而言，如今高校毕业生就业难在一定程度上也是因为接受过高等教育的人很难接受低技能的岗位，那么接受过高中教育的劳动者未必愿意从事低端服务业的工作。

不同于低端制造业产品可以通过国际贸易购买，低端服务业的产品往往需要本地生产。如果由于过度教育的学生不愿意选择这些职业，那么劳动力需求空缺又应该通过何种方式来填补？发达国家尚且可以通过国际移民来填补这部分服务人员的空缺，但是人口大国的中国应该如何来解决这个问题？为了普及的目标而强制学龄人口接受高中教育可能会给整个社会以及个人带来极高的成本。“普及”是否等同于义务教育阶段的“强制”、是否在接受高中教育的问题上仍然给个人选择退出的机会是值得商榷的问题。

当然，教育的功能并不仅仅是为经济发展服务，而且教育政策的制定也不仅仅依赖经济学的逻辑，但是经济学分析的确有助于我们对于公共政策成本和收益的讨论和衡量。“普及高中教育”看起来是从人口大国向人力资源强国迈出的重要一步，但是人力资本的整体提升并不意味着每一个人都需要接受高中教育，我们似乎并不能仅仅把“发展”或“提升”等同于“普及”。此外，普及背后所隐藏的教育质量问题以及普通教育和职业教育的结构问题需要更多的关注。

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（责任编辑：刘君玲）

龙怡/澳大利亚蒙纳士大学商学院管理系博士研究生，主要从事教育经济和管理领域的研究