解决城乡中小学编制标准倒挂 大力促进教育公平

赵静 唐药

2014年11月，中央编办、教育部、财政部印发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发〔2014〕72号）。《通知》将原来的县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，对学生规模较小的村小、教学点，按照教职工与学生比和教职工与班级比相结合的方式核定编制，并就加强和完善中小学教职工编制管理提出了相关要求。该文件的出台，重点解决了社会反映较多的城乡中小学编制标准倒挂问题，对大力促进教育公平，统筹城乡教师资源均衡配置，推动城乡教育一体化改革发展具有重要意义。

统一城乡中小学教职工编制标准工作稳步推进

据调研，目前已有山东、重庆等16个省份实行城乡统一的编制标准，河北、安徽等5省份已研究起草了关于统一城乡中小学教职工编制标准的文件，正在积极推动出台。据统计，全国多数省份中小学教职工的整体配备情况已经达到城市标准，整体来看，28个省份的小学、27个省份的初中和25个省份的高中教职工配备均已比城市标准宽松。

许多地方根据当前基础教育均衡发展的新要求，在基本编制基础上，结合本地实际需求，采用明确附加编制标准、设立机动编制、采用班师比核编等多种方式增加中小学教职工编制。如：北京为解决教师产假、病假、进修、新增课程和设备维护等问题，在基本编制数基础上增加7%-10%的附加编制；上海根据学校教学任务情况设置了7%的机动编制；山东对学生数达不到标准班额的小规模学校，小学、初中分别按照每班配备2.4名、3.7名教职工的标准核定编制。

为贯彻中央严格控制机构编制和本届政府财政供养人员只减不增有关精神，确保核定后的中小学教职工编制不突破现有编制总量，一些地方进行了积极的探索，创新核定管理办法，深化后勤改革，加大政府购买服务力度。如：广西对于按城市标准重新核定的编制总量超过各地现有中小学教职工编制总量的编制，不再新增，而是作为核定聘用教师控制数，作为政府购买服务的依据；山东利用精简压缩和事业单位改革等方式收回的编制，建立中小学教师临时周转编制专户，用于补充满编超编中小学确需补充的专任教师；海南大部分市县开展了后勤改革，对适合社会力量提供的工勤和教学辅助等服务，采取政府购买服务方式解决，所需资金由政府财政保障。

与此同时，各地通过实行动态管理、开展全面清理、加强督察监管等多种措施，严格规范中小学编制管理。如：上海、重庆、安徽、湖南等多省市要求各地每1-3年，根据在校生数重新核定中小学教职工编制，建立了中小学编制动态管理机制；江西、湖北、山东、江苏、广西等省区对挤占、挪用和截留中小学教职工编制、长期聘用代课教师以及“有编不补”“吃空饷”等问题进行全面清理；陕西、辽宁等省加强对中小学核编工作的指导和监督检查，建立了中小学核编监督管理机制。

充分认识中小学编制管理中存在的突出问题

从调研情况看，目前全国中小学教职工编制管理总体情况较好，但也存在一些问题。

1，各地进展情况不同，尚未完全落实城乡统一的编制标准。

如前所述，仍有一半的省份未按照《通知》要求制定具体实施办法，主要分为几种情况：一是已研究起草了关于统一城乡中小学教职工编制标准的文件，正在积极推动出台。二是《通知》出台前，已经统一了城乡编制标准，尽管标准比国家规定的城市标准紧，但实际核定编制数已达到甚至略高于国家要求，因此暂未重新出台新的标准。三是现有核定编制数基本仁达到了城市标准要求，尚未出台新标准。四是根据学生规模核定的编制数多年未做调整，近年来中小学生数量不断下降，按照城市标准重新核定编制减少幅度过大，地方积极性不高。如有的省份现有编制是2002年根据当时的学生规模核定的，2014年全省中小学生减少129力，若单纯按城市标准重新测算将精简编制12.1万个，减编比例达39%。五是按照城市标准核定需要增加的编制数较多，但根据國家关于“坚持从严从紧，严格控制编制总量”的要求，即使统一编制标准也难以增加编制。如有的省份按新编制标准核定，需增加编制9万万气

2.增编因素考虑不足，不能适应基础教育发展的新要求。

尽管各地在核定基本编制的基础上，考虑了一些增编因素，但总体来看，确定的增编因素与基础教育发展的要求还是不相适应，不能满足需求。一是农村中小学布局调整后寄宿制学校增多，加上实施农村义务教育学生营养改善计划、加强中小学安保等因素，学校宿舍管理、用餐服务、医疗保健、心理健康指导、安全保卫等任务增加，而相关人员严重不足，大都由学校专任教师兼任，使原本教学工作紧张的教师额外增加了不少工作量。二是新课程改革后，小学、初中、高中均增加了‘些新学科或对原有学科教学进行了改革，造成新学科师资不足，小班化教学改革、新高考改革下走班制以及分层教学也对师资配置提出了新的要求。三是近年来城镇教师支援农村力度和对教师进行培训的力度加大，均会造成一定数量教师阶段性离岗。四是中小学女性教师比例大，随着“全面两孩”政策的放开，因生育请假女教师数量逐步增多，中小学将出现“产假式”缺编情况。五是随着近几年城区建设的快速推进，外来人口大量涌人，义务教育阶段适龄学生大量增加，未相应增加编制。

3.中小学教师队伍超编与缺编并存，结构性矛盾仍然突出。

近年来，随着中小学特别是小学在校学生数量减少，农村教师编制偏紧的情况有所缓解。目前，突出矛盾仍然是教师结构不够优化、配置不够均衡。一是在区域结构上，由于人口出生率下降、农村学校布局调整以及城镇化建设速度加快等原因，农村生源相对减少，城镇学生增多，加之农村中小学编制标准偏紧，导致农村学校整体超编，而城镇学校编制则相对紧张。有的省份目前50人以下的学校已占农村学校的40%，有些学校甚至只有两三个学生，教师相对富余。有的省份2009年至2014年，城市初中在校生规模增加了23.41万人，城市小学生规模增加了49.49万人，但由于未动态调整编制，导致城市中小学普遍缺编。二是学段结构上，近年来小学生数量呈递减态势，中学生数量相对稳定，生源结构变化导致小学教职工整体超编，而中学教职工编制相对紧张。三是学科结构上，语文、数学等主课教师配备基本满足需要，而英语、音、体、美、信息、双语等教师配备明显不足，特别是一些农村学校这.问题更加突出。如有的省份尽管总体超编，但2015年全省仅艺术、体育学科教师缺口就分别达4720名和10341名。

4.许多地方教师补充困难，仍存在违规使用临聘教师现象。

目前，许多地方中小学教师补充存在很大困难，主要分为四种情况：一是一些地方为节省财政开支，有意空编不补充新教师。如有的省份绝大多数市县没有建立乡村教师年度补充机制，个别县常年空缺1000个教职工编制却不补充公办教师。二是一些边远贫困地区，确因工作条件艰苦、工资待遇吸引力不够等，难以招到正式在编教师。三是一些地方因总量控制已无编可补。如有的省份各市县均不同程度存在教师编制紧缺情况，其中个别市按城市标准核算，缺编1.1万名，在严格控制编制总量的情况下，难以增加编制用于补充教师。四是一些地方即使按城市标准核定已经超编，但因新形势下部分教师不能胜任教学任务，仍需补充大量教师。如有的省区整体超编5万余人，但仍需补充大量双语教师和高中教师。有些市县因整体超编，人社、编制部门不同意招聘，已多年没有补充教师，停滞在一种“只退不进”的状态，而原有的紧缺学科教师便出现了“退一缺一”的现象，个别专业教师出现了严重的紧缺。为保障学校教育教学正常开展，学校不得不违规低薪聘用素质良莠不齐的临聘人员，.方面严重影响教学质量和教育公平，同时也因未对临聘人员实行合同管理，成为影响学校和社会稳定的隐患。

5.体制机制不健全，教职工编制管理难度较大。

据调查，全国相当数量的县市中小学编制日常管理工作仍由编制部门主管，用人与治事严重分离，教育部门很难对教职工编制进行有效管理。一是县级教育行政部门动态调整和统筹使用教职工编制的机制不健全。许多地方编制主管部门直接将编制核定到校，实行“一人一编一卡”的实名制管理，教师资源配置要经过编制、人社等部门审批，县级教育行政部门对本地区教职工编制缺乏统筹管理权，难以根据学生生源变化、学校教学实际需要等情况动态调整各校教职工编制，合理配置教师，推行县域内校长和教师交流轮岗制度困难较大。二是中小学教职工编制监督检查力度不够。一些地方仍然存在挤占、挪用和截留中小学教职工编制甚至“吃空饷”等情况。另外，近年来学前教育发展迅速，但公办幼儿园教师编制问题.直没有得到有效解决，幼儿园教师占用中小学教师编制的情况比较突出。

中小学教职工编制管理政策及思考

1.适时调整统一城乡中小学教职工编制标准有关政策。

2014年出台的72号文件从政策上统了城乡中小学编制标准，并对农村学校实行倾斜，改变了原有中小学编制核定中“重城市、轻农村”的做法，是推进城乡义务教育均衡发展的客观要求，有利于促进城乡教育资源的合理分配和流动，其中关于“严格控制编制总量”的要求，是对中央关于本届政府财政供养人员只减不增有关精神的贯彻落实，但也确实在一定程度上影响了部分省份教职工的补充配置。对于这.政策，建议因地制宜不搞一刀切，对确需增加编制的省份给予适当倾斜，以满足地方基础教育发展的需要。

2.分类指导地方落实统一城乡教职工编制标准。

针对地方整体超缺编的不同情况，指导地方结合本地实际创造性地落实统一城乡教职工编制标准政策。一是从满足基础教育发展的新要求出发，充分考虑农村中小学布局调整、农村义务教育学生营养改善计划、基础教育课程改革、高考改革、推进小班化教学等多种实际需求，对各项增编因素进行适当调整。二是科学测算中小学编制。按照新标准应核定编制数，不應简单根据全省中小学学生规模自上而下核算，而应根据每所中小学的学生规模，考虑各种增编因素的情况下，确定每所学校需要的编制，自下而上统计得出本省的中小学编制总量。三是对于按照上述办法算出的应核编制数仍小于现有编制总量，即需要核减编制的省份，在制定文件过程中，应尽可能结合本地实际充分考虑各种增编因素，对于应核减的编制，不能一次性核减，要制订计划逐步消化，同时还要保证教师的补充，重点要做好内部结构的调整。四是对于需要增编的省份，应尽可能争取相关部门的支持，将其他行业事业单位精简编制用于教育。

3.创新编制管理方式，切实保证中小学教师补充。

一是推动地方加强市域内教师编制调配力度，中小学现有编制总量达不到规定标准总量的县，可在县域事业编制总量内调剂部分事业编制用于补充中小学教师，县域内难以调剂的，可在设区的市事业编制总量内调剂解决。二是对有空编且有教师补充需求的省份，地方应明确教师年度补充计划，定期补充教师，保证教育教学需要。对于有意空编不补，违规使用编外聘用人员的情况，要严格追究相关人员的责任。三是对于无编可补的地方，要创新编制管理方式，如广西通过政府购买服务实现聘用教师控制数内教师的同工同酬，山东通过设立临时周转编制专户和农村教师机动编制用于补充农村中小学急需的学科教师，这些做法都值得推广。

4.完善编制管理体制，着力解决教师队伍结构性矛盾。

一是推动地方切实落实72号文件、《乡村教师支持计划（2015-2020年）》等文件中关于“县级教育部门在核定的编制总额内，按照班额、生源等情况统筹分配各校教职工编制，并报同级机构编制部门和财政部门备案”的规定，积极推进县域内义务教育师资校际交流，推动教师在城镇学校和农村学校之间合理流动、从超编学校向缺编学校流动，合理配置教师资源。二是探索建立省域内农村义务教育学校新进教师省级统招统派、经费省级负担、县级教育行政部门负责管理、农村学校使用的补充新机制。三是加强督导检查，不断提高编制使用效益。会同有关部门，进一步加强对中小学编制使用情况的督导和检查，严禁挤占、挪用、截留中小学编制和有编不补。