美国空气污染治理政策模式研究

蔡　岚

(广东外语外贸大学　政治与公共管理学院，广东　广州　510420)



美国空气污染治理政策模式研究

蔡岚

(广东外语外贸大学政治与公共管理学院，广东广州510420)

摘要：美国空气污染治理政策经历了以法令为基础的管制与命令模式、以成本与收益为基础的市场激励模式及区域共治模式三种类型。管制与命令模式可再细分为以地方和州为主导的管制，及以联邦政府为主导的管制；市场激励模式以泡泡政策和排污权交易政策为典型；区域共治体现为广泛的州际合作、州内合作和部门合作。分析美国治理空气污染中的政策模式及内容对我国空气污染治理不无裨益。

关键词：空气污染；治理；美国政策

目前，我国跻身全球第二大经济体，在创造腾飞奇迹的同时，也付出了环境退化的沉重代价。“中国因PM 2.5污染致过早死亡约35—50万，平均折寿0.72—1.85年”。“中国每年因空气污染造成的疾病成本超过6000亿元，空气污染带来的隐形经济损失，正降低世界对其未来可持续发展的信心”[1]。如何有效防治空气污染，是中国政府面临的迫在眉睫的问题。美国是世界上最发达的资本主义国家，曾经历了辉煌的工业文明，但也付出了沉重的环境代价。从早期普遍认为林立的烟囱和浓密的黑烟是繁荣发达的象征，到美国各级政府对空气质量日益严格的管制和命令，再到成本—利益分析基础上市场手段的引入，美国在与空气污染作斗争的漫长过程中，通过多种政策模式使空气质量有了明显的改善和提高。本文在对不同时期美国的空气治理政策进行梳理的基础上，重点分析美国联邦、州和地方政府治理空气采用的多种政策模式及内容，以期为我国的空气污染治理提供参考。

一、管制与命令模式

美国自建国以来就形成了联邦和州分别行政的政治传统。在20世纪之前，美国从未制定过全国统一的政策和原则。著名政治学家比尔德把这一历史时期称之为“联邦和地方政府完全不发生关系时期”[2]831。在空气污染治理问题上，地方政府、州和联邦政府重视、介入和实施管制的时间并不相同。下文首先从历史维度来剖析美国三级政府对空气污染实施的管制行为和政策。

(一)以地方、州政府为主导的管制和命令。

治理污染在传统上是地方与州的责任与权力。美国工业革命以来，州与地方政府在当地居民和环保团体的要求下开展了空气污染治理工作。早期的努力集中于通过颁布法令来消除黑烟和露天燃烧。[3]169美国最早的空气污染控制法是1864年圣路易斯市的空气污染治理法。该市的一名男子对其邻居提出起诉，理由是邻居家烟囱排出的烟使他无法将自己的房子出租出去。密苏里州最高法院最终裁定被告赔偿原告50美元。据此，美国出台了第一部空气污染控制法，该法要求圣路易斯市的所有烟囱必须高于周围建筑物20尺以上。[4]131881年，纽约也颁布了《烟尘法令》(Smoke Ordinance)，禁止在纽约使用含硫高的烟煤。[5]191902年，圣路易斯市、布法罗等工业发达城市也制定了相关的烟尘控制法令。底特律市于1907年制定了烟尘法令。接着，其他城市如芝加哥、丹佛等城市也相继制定了烟尘法令。据统计，1900—1930年美国共有45个城市颁布了空气污染控制法律。[4]19

在各城市制定法律的同时，有的州也开始参与空气污染的防治工作。加利福尼亚州在1941年制定了美国历史上最完善的一部清洁空气法，并在20世纪50年代制定了美国历史上第一个空气质量项目。此后，加利福尼亚州制定了美国历史上第一个机动车排放标准，对汽车尾气的排放作出了严格规定。1952年，俄勒冈州成为第一个从实际意义上执行空气污染控制法令的州。[6]111到1954年时，州出台的法令已达到14个。虽然各州和地方政府颁布的法律条令有些遭到法院的起诉，如圣路易斯颁布的一些烟尘控制条例就被最高法院以违宪为由予以废除，但其总量是相当可观的。“截止到1956年，共有82项地方空气污染控制计划出台。”[4]26

除直接颁布法令管制空气污染之外，地方政府还强力推进新技术在实际生活中的使用。1912年，芝加哥市政府把通过罚款与拨款募集的25000美元用于购买新燃烧设备，使得“芝加哥市中心的烟尘减少了75%”[4]17。地方政府通过强力推进新技术相当大地改善了烟尘污染问题。从1911年到1933年，芝加哥固体燃料的使用量翻了一倍，但烟尘浓度却下降了约50%；从1912年到1917年，匹兹堡1到6月的浓烟尘从29天降到了6天，轻尘日则从64天降到了44天。[4]15可以说，地方和州政府通过立法管制较好地解决了烟尘问题，但这一时期以地方政府和州政府为主导的管制具有以下特点：

其一，碎片化管制、各自为政。通过立法进行管制的主要目的是在提高生产、促进经济发展的前提下对烟尘进行控制。治理的方法比较简单，最主要的措施是禁止露天燃烧。而且，由于法令多由州和地方政府颁布，导致了当时的空气管理法令五花八门，没有统一的管理办法，其局限性在于每个州只能在自己的行政范围内对本州的空气污染进行治理，一个州的法令和治理不能影响其他州。

其二，管制缺乏科学性。在当时的科学技术条件下，人们认为烟尘是造成空气污染的主要原因，因此只针对烟尘制定了各种法律法规。并且，只有在芝加哥、纽约等发达城市，才设立了专门的烟尘观察员，对烟尘问题进行专门研究和专业化管理，其他地区则没有任何对空气污染原因进行研究的专门机构。

其三，简单化的法律条文。由于时代的局限，该时期法令条文非常简单，当时被赞誉为“最完备”的芝加哥烟尘控制法令也只有28条，空气污染最严重的匹兹堡的烟尘治理法令只有简短的10条。[5]这与后来联邦政府的《清洁空气法》内容有400多页，1000多条形成鲜明对比。虽然存在诸多局限性，但这一时期是美国环境治理的肇始阶段，这些烟尘控制法令为美国20世纪60年代开始的大规模环境治理奠定了法律基础。

(二)以联邦政府为主导的管制和命令。

虽然美国在20世纪60年代前已基本解决烟尘问题，但美国空气质量并没有得到更大提高，公害事件依然时有发生。20世纪中叶，世界著名的八大污染公害事件有两件发生在美国。污染公害进一步引起了公众对环境污染问题的重视和环保运动，联邦政府在环保运动和社会舆论的压力下，也开始重视空气污染问题，并逐渐承担起空气污染治理的责任。

为解决继烟尘问题之后出现的新型污染、尤其是可吸入性粉尘污染与新型烟雾污染(smog)，1955年联邦政府第一次颁布了全国性的控制空气污染立法，即《空气污染控制法》(Air Pollution Control Act of 1955)。该法指出州和地方政府仍是控制空气污染的主要主体，但联邦政府可以通过提供调研、培训和技术支援的方式帮助州和地方治理空气污染。这是“美国第一项全国空气污染治理立法，标志着联邦在空气污染治理政策上有限的角色转变”[7]169，联邦政府开始介入并逐渐成为空气污染治理的主导力量。

表1.污染物超标天数对比

20世纪60年代，美国出台了三项重要的空气法案，即1963年的《清洁空气法》，1965年的《机动车空气污染控制法》与1967年的《空气质量法》。《清洁空气法》是美国第一次以清洁空气的名义治理空气污染，也是联邦第一次用“命令—控制”模式通过联邦行政机构的具体管理来实现对空气污染的治理。该法授权联邦健康教育福利部(Department of Health, Education and Welfare, HEW)处理跨州空气污染；承认机动车尾气排放对全国空气质量有明显影响；虽然该法加强了联邦政府对空气污染治理的强度，但却未对机动车制定排放标准和规范。因此，1965年联邦政府颁布《机动车空气污染控制法》(Motor Vehicle Air Pollution Act of 1965)，要求健康教育福利部部长(HEW)为各类机动车及发动机制定排放标准，并对符合标准的机动车或发动机发放合格证书，[8]进口到美国的机动车或发动机也必须遵行该法。为避免各州试图抢先制定本州机动车污染排放标准的情况，1966年联邦政府召开了第三次全国空气污染大会(National Conference on Air Pollution)，直接推动了1967年《空气质量法》(Air Quality Act of 1967)的颁布。该法的八个主要方面几乎涵盖了空气污染问题的所有方面，被称为“国家系统管理空气污染治理问题的蓝本”[9]。如要求建立州内和跨州空气质量控制区(Air Quality Control Regions, AQCRs)，并以地区(Region)为准开发与实施空气质量标准(Ambient Air Quality Standards)；[4]30概言之，这一时期的三部法案奠定了此后美国空气污染治理政策的基调与走向，也标志着美国联邦政府开始主导空气污染治理的进程。

20世纪70年代，美国联邦政府全面接手空气污染治理问题，连续两次修订空气污染管制法令。1970年的《清洁空气法修正案》结合60年代立法的经验，将该政策的联邦化推向最高潮。该修正案授权美国环保局为6种主要空气污染物设立两个级别的国家环境空气质量标准(National Ambient Air Quality Standards, NAAQS)，一级标准必须做到保护敏感人群的健康与充分安全，二级标准则必须保护公众的福利；[10]16要求各州必须提交州执行计划(State Implementation Plan, SIP)，详细说明怎样管制已有污染源排放的主要污染物，并证明州内所有空气质量控制区都能遵守国家一级标准。[11]1970年法案在美国空气治理政策史上有着不可替代的地位，“除了个别条款之外，在1977年与1990年对此法令所做的修正案只能称得上是在其1970年的基本框架上做了些小修小补罢了”[6]10。通过管制，美国在减少空气污染污染物排放上取得了相当大的成绩。联合国1988年调查了全球54个城市空气中二氧化硫与固体颗粒物的浓度，并以世界健康组织的标准衡量了超出标准的天数。表1中并列了中国三个大城市和法国巴黎、美国纽约在二氧化硫和固体颗粒物超标天数。[12]16可见，70年代美国空气污染治理已经取得了非常值得肯定的成绩。

尽管如此，美国联邦政府成为空气治理的主导力量还是引发了多方指责。尼克松政府时期正式确立的“命令—控制模式”(Order-Control)受到了前所未有的质疑与挑战。除立法本身带来的高支出问题外，更多人认为联邦政府不应该直接介入地方和州政府的事务处理。1981年里根明确提出采取“成本—收益分析”法替代原有的“命令—控制模式”，要求废除那些社会管制成本高于收益的法令，新法令必须满足收益最大化目标。[13]56随着保守主义思想的上升，1977年到1990年的十几年间美国空气污染控制政策出现了重大停滞。这种停滞状态在布什总统(George H. Bush)上台后出现了变化。在国会与环保团体的压力下，布什政府时期环保法和环保绩效有了明显提高。环境专家与美国公众也在这段时间进行了反思，认为既不能不计代价地治理环境，也不能完全经济至上忽视对环境的保护，因此，20世纪90年代美国确定了在成本—收益的基础上治理空气污染的道路。在此背景下，停滞了10多年的清洁空气法修正案终于在1990年获得通过，进一步扩大了需要限制的污染物的范围，更好地保护了公众健康。

二、市场与激励模式

在联邦政府以管制和命令模式治理空气污染的前20年里，尽管企业有各种抱怨，但这种管制战略还是有效的。不过，如前所述，从70年代末开始，命令与控制手段的覆盖面和权力受到了质疑。公众普遍认为，极力使用命令与控制手段在经济上、环境上已经不再可行。在此背景下，联邦创造了很多治理空气污染的市场手段，最著名的就是泡泡政策和排污权交易政策，这些政策的实施，使美国的空气质量得到更进一步提升。

(一)泡泡政策。

泡泡政策是美国1979年制定的一项非常著名的环境管理政策。一家工厂或一个地区的空气污染物总量被比喻为一个“泡泡”。它设想工厂或地区笼罩在一个大泡泡下，空气清洁法只对泡泡适用。泡泡可大可小，可以是单个工厂，也可以是拥有多个工厂的一家公司，或是某一特定区域。一个工厂或一个地区在生产过程中通常会向环境中排放出多种污染物。由于各个工厂的生产情况不同，它们排放的污染物种类和数量也各不相同。如果用统一的标准去衡量，必然会出现有的污染物远远低于标准，而有的污染物严重超过标准的现象。要每一家工厂对每种超过标准的污染物进行治理，恐怕要花费较大的代价。[14]99-120因此，泡泡政策要求，只要这个泡泡向外界排出的污染物总量符合政府按照环境质量标准计算出来的排污量，且不危害周边区域的空气质量，则允许泡泡内的各种排污源自行调节，即，可以以一种污染物的减少，来抵消另一种污染物的增加。这样，工厂就会对治理费用较低的污染物加强控制和处理，进一步减少排出量，把多余“额度”留给治理费用较高的污染物，工厂就能以最小的花费达到最好的治理效果。而在地区这一“大泡泡”范围内，环境保护部门可以根据各个工厂的实际情况，对排放的污染物适当提高或降低排放标准，使工厂之间排污量互相调节，而排放总量仍然在国家规定的标准之中。[15]93

泡泡政策受到了广泛欢迎，在改善空气质量的同时也取得了很好的经济效益和社会效益。环保局开始在同一公司下属的子公司或工厂之间推广泡泡政策。这些子公司或工厂都归同一公司管辖，通过内部调节就可以保证在相同的污染处理费用之下实现污染物的控制。

(二)排污权交易政策。

在泡泡政策的基础上，美国联邦环保局为缓解企业发展经济与环境保护之间的矛盾，在实现《清洁空气法》所规定的空气质量目标时又进一步推出了排污权交易政策。排污权交易政策的主要思想是利用市场机制，在污染物排放总量控制指标确定的条件下，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。[16]56美国政府用排污权交易政策使环境使用这一经济权利与市场交易机制相结合，把政府的有形之手和市场的无形之手结合起来，以控制环境污染。

排污权交易政策的独特之处在于，它利用市场机制使企业为了自身利益而提高污染治理的积极性。当一个企业因为超量减排而使排污权有所剩余，它就可以通过出售剩余排污权而获得经济回报，这相当于市场对该企业环保行为的经济补偿和激励。而污染超标企业就不得不花费更多的费用来购买新增的排污权，所花费的费用实质上是该企业污染环境的经济代价。这样，治理污染就从政府的强制行为转变为企业自觉的市场行为，从而很好地控制了污染排放的总量。据有关部门统计，排污权交易政策已使工业部门节约污染处理费用10亿美元以上。[15]93

此外，联邦政府创新性的市场手段还包括污染税、配额存储和净得政策等，其共同特点都是减除余额。[17]13-15通过在清洁空气法中引入市场手段，美国将保护环境与经济发展有效地结合起来，保障经济的可持续发展。

三、区域合作共治模式

美国是一个联邦制国家，地方和州在国家事务中的权力非常大。加上美国长期以来的政治传统，认为管得越少的政府就是好政府。从立法角度来讲，联邦并没有宪法所赋予的环境治理权，在空气污染出现后相当长一段时间内，都是由地方和州政府根据宪法赋予的权力，对空气污染进行治理。但这种模式存在着严重的缺陷，因为地方和州政府只能在自己的行政区划范围内对空气污染治理起主导作用。对州际之间的空气污染，一个州的治理法令就无法约束另一个州的污染行为。因此，在空气污染治理肇始阶段，美国就在各项法令中要求以各种合作来应对跨州空气污染。这种区域共治表现为州际合作、州内合作以及部门合作。

(一)州际合作。

美国州与州之间合作共治空气污染最典型的例子是臭氧运输委员会(the Ozone Transport Commission，OTC)。OTC的前身是美国东北各州空气使用合作管理会(Northeast States for Coordinated Air Use Management NESCAUM)，起初这个区域性组织运行并不成功，尤其纽约对其不满意，因为纽约认为在其极尽全力的同时，其他州要么无所作为，要么背道而驰。大部分州除在协商会上纸上谈兵之外，几乎没有哪个州在制定其环境政策时把区域空气纳入考虑范围。这种状况一直持续到OTC的成立。1990年，《清洁空气法》修正案批准设立OTC，主要就运输问题向EPA提供建议，同时为解决各州的地表臭氧问题制定并执行相关区域性的解决办法，这些州包括康涅狄格州、特拉华州、哥伦比亚特区、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新泽西州、维吉尼亚州、纽约、佛蒙特州、罗得岛州和宾夕法尼亚州。

OTC规定参加会议的成员必须是政府环境委员，其中美国环保局(EPA)是常务成员。这样的要求可以使联邦政府和各州政府共同面对和商讨环境问题。当州政府需要通过OTC向EPA提出议案时，EPA可以赞成也可以驳回该提议。但驳回OTC的建议，EPA必须给出理由，并提出可以达到相同目的的供选择的其他方案。[18]OTC的主要职责分为三块。其一，危险评估和模型研究。主要关注对人体健康造成潜在危险的空气污染及赞助解决空气问题的最新科学研究等；其二，制定对移动污染源(主要针对汽车)的治理政策；其三，制定对固定污染源(主要针对电厂)的治理政策。OTC的主要管制工具也有三个，其一是清洁空气法的授权；其二是OTC各州共同签署的理解备忘录(Memos of Understanding, MOUs)；其三是OTC联合决议机制，以在某一问题上代表OTC各州向联邦政府或其他州表明态度和立场。OTC各州在共同签署的理解备忘录指导下，通过合作协议，相互合作、共同协商对区域内空气污染源进行有效控制。[18]

(二)州内合作。

州内合作治理空气污染最典型的例子非加利福尼亚州莫属。为控制跨界空气环境污染，加州政府将全区设为13个质量管理区实行区域管理，但各个区域独立的管理已经不能解决整个区域的环境问题，通过区域间的非正式合作与协商解决区域环境问题也被证明是无效的。[18]1976年加州创设了南海岸空气质量管理区(the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD)。在SCAQMD的领导下，南加州地区的空气质量得到了极大改善，成为解决区域内跨界空气问题的典范，并一直沿用至今。

SCAQMD主体由加州构成，由国家立法机关和政府授权成立。其管理范围涉及洛杉矶(Los Angeles)、橙县(Orange)、河边县(Riverside)和圣伯那迪诺(San Bernardino)四个大县和几十个城市。管理区设有一个管理委员会，下设12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大的城市代表组成，有的城市市长亲自参加。作为一个区域性管理机构，SCAMQD最主要的职能职责是加强跨界合作，与地方政府和其他社会团体共同制定和实施跨界合作计划，并将研究的跨区域管理政策向美国国家环保局(EPA)和州政府提出，以便制定出使整个国家受益的空气环境政策。这些年来，SCAMQD向国家提出了不少空气环境管理方面的建议，被采纳的不计其数。[19]

(三)部门合作。

加州治理空气污染的过程中也存在着大量的部门间合作。如前所述，SCAQMD制定的方案既要体现联邦政府、又要体现州政府的空气质量标准，就必须得到区域内联邦政府部门、地方、州的合作及同意。加州空气质量管理计划(AQMP)草案由南海岸空气质量管理区(SCAQMD)、南加州政府协会(SCAG)，加州空气资源委员会(ARB)合作起草。除前述SCAQMD对制定空气标准负主要责任以外，SCAG作为南加州的区域规划机构，负责在南加州6个城市实施联邦政府和加州授权的规划职能，整合6个城市在土地使用、交通、经济和环境方面的问题和需求。SCAG在前期调查研究和筹划准备草案中发挥主要作用，并且负责起草方案中的交通运输、增长管理和土地使用要素等方面的内容。此外，ARB由州长任命的9名兼职成员构成，主要负责制定全州机动车排放标准、燃料规范和消费类产品标准，为空气治理制定机动车排放污染控制措施。

在加州空气质量管理计划(AQMP)历时5年的制定过程中，包含着大量的部门间合作。这种合作不仅存在于南海岸空气质量管理区中3个州政府与9个县政府、城市政府的合作，南加州政府协会中6个城市政府的合作，也存在于南海岸空气质量管理区(SCAQMD)、南加州政府协会(SCAG)，加州空气资源委员会(ARB)在内容起草方面的合作，此外，这种合作还体现在政府在搭建合作平台、丰富合作方式、调动参与者积极性等方面，加州空气污染治理过程中举办了几十个地方研讨会和演说会、10次公众听证会、以及10个月的公众反馈期，超过50个城市和各种环保社团、社会团体参与了方案的制定和出台。[20]部门间的合作为加州空气污染治理政策的制定和顺利实施提供了极大推力。

四、借鉴与启示

从19世纪美国以地方和州政府为主导来治理空气污染，到20世纪中期联邦政府开始介入并逐渐成为主导力量，再到20世纪70年代市场与激励模式的引入和应用，以及联邦政府对跨界空气污染的重视，不难看出，美国整体空气质量的提升离不开空气污染治理的“三管齐下”，从中我们也可汲取部分经验。

(一)管制为先。

政府必须以严密的、精细的法令严格管制空气污染问题，这是美国治理空气污染政策中最明显的特点。这里的政府，既包括联邦政府，也包括州和地方政府。

在我国地方政府层面，部分城市近期启动了立法管制空气污染的进程，北京和天津在空气污染防治立法方面走在前列。除了出台《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》、《天津市清新空气行动方案》之外，《北京市大气污染防治条例》于2014年1月22日获得通过，并于3月1日起实施，该条例被称为北京史上最严格、处罚力度最强的环保条例。[21]其次，在中央政府层面，虽然我国早在1979年就出台《环境保护法》，1987年出台《中华人民共和国大气污染防治法》，并先后在1995年、2000年经历两次修改，2006年后又进入修改程序。但是这些法律存在着很多问题，一是这些基本法律属于行政主导的法律，在官方分类中被归于行政法序列，日常管理主要依靠的也是行政化手段。对政府在保护和完善空气质量方面的责任没有明确地规定，政府防治空气污染的指标也不明确，导致大多数地方政府只重视GDP指标，优先发展经济；二是我国虽然建立了空气质量评价指标体系，并初步建立了包括PM 2.5在内的细颗粒物空气质量评价办法，但仅限于工作层面，在法律层面的体现还不明显，而且标准化、规范化、区域化、协调化还存在欠缺；三是现有的《大气污染防治法》可操作性不强，过于综合化、原则化和宽泛化。而从美国的经验可以看出，成体系的、具有强制效力的、可操作的精细化的法律是长久、根本治理空气污染的保障。借鉴美国的空气立法经验，改善我国的空气质量，是我们首要的必修之课。

(二)市场并重。

美国经验充分体现了市场激励手段对空气污染治理的有效性。由于管制法令不可避免地会带来不必要的开支和行政繁琐问题，传统的“命令—控制”模式在20世纪70年代末受到了广泛质疑。“市场—激励”手段在调动污染排放主体的积极性方面发挥着不可替代的作用。我国的实践也证明，以市场为基础的环境政策大大降低了污染控制的费用。近几年，我国也在一些城市开展了空气污染物排放交易的试点研究。从1990年起，原国家环保总局针对排污权交易在我国包头、太原、贵阳、柳州、平顶山、开远等6个重点城市进行了大气排污权交易试点，[22]但目前除太原市制定了相应的规章外，其他地区还没有具体的行动。在我国空气污染问题相当突出，而国力又限制着我们不能像美国早期控制污染那样进行大规模投入的情况下，运用市场机制减少污染控制费用具有相当重要的意义。

(三)区域共治。

空气的流动性决定了空气污染的治理不能按现有行政边界各自为政。美国广泛存在的州际合作、州内合作以及部门合作，极大地提升了美国整体的空气质量。在我国，总体而言，现阶段的区域共治是口号多于行动。我国部分区域先后宣布了合作共治的意愿并采取了一些行动。例如，苏、浙、沪于2008年12月建立了两省一市环境保护合作联席会议制度。山西省11个市也在2010年8月试图联手共同防控大气污染。[23]几乎同时，四川省也出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》的实施方案，并在成都、绵阳、乐山等15个城市率先施行。[24]长三角地区9个城市53个空气质量自动监测站曾经构建起区域环境空气自动监测网络，并建立了空气质量共享会商平台，在国内首次实现了跨省市的空气质量联合预报。[25]但是，这些合作似乎都不尽人意。苏、浙、沪两省一市环境保护合作中的数据共享、预报会商机制因上海世博会的落幕而于2010年11月15日停止。两省一市互查冒黑烟车，因为只是临时性措施，现在也已停止。导致这种局面的原因，既包括现有合作机制的不完善，也包括具有指令性的、跨区域的、专门负责区域空气污染治理的公共机构的缺乏，还包括区域社会公众参与渠道的匮乏。但无论如何，坚持以区域合作来治理流动的空气污染，是我国提升空气质量的必由之路。因此，构建完善而高效的区域共治机制，是空气治理漫长而艰巨的过程中我们必须解决的问题。

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[25] 区域合作机制需由虚变实——关于长三角大气污染联防联控的报告[EB/OL]. http://www.cenews.com.cn/xwzx/zhxw/ybyw/201202/t20120207_712317.html, 2015-10-09.

责任编辑：王升平

收稿日期：2015—12—13

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《区域经济一体化中政府合作的法律问题研究》(编号：11JZD010)。

作者简介：蔡岚(1975—)，女，湖南郴州人，广东外语外贸大学政治与公共管理学院副教授、管理学博士，美国佛罗里达州立大学、哈丁大学访问学者，主要研究方向为区域公共管理。

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1008—4533(2016)02—0011—08

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.02.002