论公共领导力的构成要素

福州大学经济与管理学院 李钕铃 杜晓旭



论公共领导力的构成要素

福州大学经济与管理学院 李钕铃 杜晓旭

人们普遍认为公共部门领导是由公共组织授权其公共性和权威性，这决定了其不存在被评估的必要，而公共领导所应该具备的公共领导力在界定公共问题、制定公共政策、提高公共组织创造力上都具有不可忽视的影响作用。伴随着全球化浪潮和风险社会的来临，政府面临的环境日益复杂和严峻，对公共领导力也提出了新的要求和任务。本文对公共领导力及其构成要素进行分析和论述，对于新时期法治政府建设和大数据时代政府治理能力提高具有重要的理论和实践意义。

公共领导 公共领导力 构成要素

1 公共领导、公共领导力概念解析

公共领导由“公共”和“领导”组合而成。“公共性”是公共领导区别与一般领导的标志。哈贝马斯认为“公共性”与“公共领域”密切相关，公共性意味着“公共领域对所有公民无障碍的开放性、公众在公共领域内对公共权力和公共事务的批判性，以及遵守自由、民主、正义原则进行理性商讨所达成的可以促使独立参与者在非枪支状态下采取集体行动的共识”。罗森布鲁姆和克拉夫丘克在《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书中则从如下几个方面强调了“公共行政之公共性”：以宪法为基础、增进社会的公共利益、公共部门各项业务运作的价格标签，均是经由预算程序而非通过买卖双方在市场上的交易所决定的，主权属于全体国民。领导作为管理的职能之一，其关注的焦点是实现组织目标过程中领导者与被领导者的互动过程，因此领导必须有被领导者或追随者；领导者拥有影响追随者的能力或力量；领导者的目的是通过影响被领导者来达到组织的目标。

公共领导就是指具有“公共性”的领导，存在于公共领域、追求公共利益、依托公共权力。因此在这里给公共领导定义为：公共部门或公共组织领导者以公共性为依托，以民意为基础，在公共领域领导相关团队处理公共事务、制定公共政策、进行公共管理活动的过程中，为实现公共利益而进行的将拥有战略意义的领导活动。公共领导所掌握的职位权力表现为公共权力，因而其特殊性表现在：涉及对公共事项的处理、追求公共利益最大化、受公共道德规范和约束。公共领导者除了需要具备一般领导者需要具备的知识、能力等素养外，还需要具有坚定的政治方向和公共精神。他们要承担起对国家和社会民众的责任，成为公众的楷模，并对公共事务进行理性的思辨，他们具有双重身份，既是公共领导者又是独立的个人，所以在工作过程中必须要平衡公益和私利。

从领导的核心概念出发，领导力可以被认为是领导者在工作过程中所具备的实现组织目标以及影响被领导者的能力。2006年中国科学院“科技领导力研究”课题组将领导力定义为“领导者在特定的情境中吸引和影响被领导者与利益相关者并持续实现群体或组织目标的能力”。领导是一种行为或过程，而领导力则是胜任这种行为或实现这个过程所具有的能力。公共领导作为国家和政府的核心，处于权力的中心地位，其工作中所做决策决定着公共组织的发展轨迹和公共价值观。因此，公共领导者的领导力则指公共领导者在公共管理和决策过程中维护公共利益实现公共目标的能力。

2 公共领导力研究的必要性

2.1 内部压力

2.1.1被领导者工作满意度

“工作满意”一词最早由霍伯克于1935年提出，他认为工作满意是员工生理与心理两方面对环境因素的满足感受，也就是员工对组织环境的主观反映和工作者对其工作构成的不同层面的任职评价和情感反映。工作满意度直接影响组织的工作绩效和员工离职意愿。有研究通过对工作满意度、组织承诺与离职意向三者关系进行量表分析，结果表明工作满意度和组织承诺对员工的离职意向有不同程度的影响，与离职意向呈负相关。影响工作满意度的因素有很多，例如组织领导与管理、公平晋升、工作乐趣、工作中获得的尊重与自豪、工作和谐、工作环境、组织人际关系等。从心理学家费雷德里克·赫茨伯格的双因素理论来看，领导工作中的激励因素（如成就、认可、晋升、成长、工作本身、责任等）提升工作人员的满意度，激发起工作积极性，并通过保健因素（如政策和行政管理、监督与上级主管的关系、与同事的关系、工作条件、薪水、个人生活、地位、安全保障等）保持和提高工作中的满意程度。因而组织中的领导能否发挥其有效的激励作用，使得员工在组织中获得认可和成长机会会在不同层面影响员工对组织的工作满意度，从而提高组织绩效。

2.1.2被领导者组织承诺

组织承诺是一种心理契约，Becker（1960）作为第一个提出的学者，他认为组织承诺是员工因为组织的单边输入不得不留在组织的一种心理现象。加拿大学者Meyer和Allen把组织承诺定义为“反映员工和组织之间关系的一种精神状态，暗示员工是否留在该组织的决定”，并提出组织承诺的三个因素模型，分别为情感承诺、持续承诺和规范承诺。心理契约是组织和员工的双向约定，组织通过物质与非物质形式表达对员工的支持程度，物质形式包括薪酬、福利、工作环境等，而非物质形式则主要以激励、引导、支持、协调等方式表现出来，领导是实施这些非物质形式支持的方式之一。领导者通过树立良好的形象，用优良的品德和个人魅力激励和感染被领导者，提升员工对组织的依附感，同时用个别关怀①的方法让员工感知来自组织的支持，并愿意为组织的利益而努力。因而，通过了解领导力构成要素、领导方式、领导风格来实现领导者与被领导者的之间的心理契约从而提高组织承诺，再进一步提高组织绩效，对于公共组织发展具有现实意义。

2.1.3领导者自我实现和社会实现需要

领导者既是“经济人”也是“复杂人”，他们追求一定的经济和社会利益，但同时也在工作过程中追求自我价值。领导者希望完成与自己能力相称的工作，并使自己的潜能得到充分发挥，成为自己希望成为的人。其次，公共领导者的只能是为社会和公众服务，只有自己的工作和努力为社会的发展提供了物质财富和资源，产生社会价值和效益，才能得到社会的尊重和认可，实现社会需要。人们评价一个领导者是否实现有效领导，往往通过考察领导者自身的本职业务工作和其激励引导下属的能力双方面进行考察。所以，领导者也迫切需要了解何为领导力，如何提升领导力。

2.2 外部环境

2.2.1公众对公共领导者充满期待

公共领导者与公众之间存在权力的委托—代理关系，公共领导者作为权力代理行使者，不仅需要履行其在一定岗位和职务上开展公共管理活动时所承担的角色义务，同时应该具有在公共管理过程中主动追求公共目标并自觉接受监督、批判的态度和行为，当他们没有积极履行职责和监督时，应该承担相应的责任追究，并接受批评、惩罚和制裁。公众可以通过媒体网络等更直接的媒介来了解公共领导者，作为委托人一方，公众期待公共领导能够利用这些权力在政治、经济、社会、生活领域为他们谋得最大化的利益，得到公平公正的对待。公众对于政府的信任主要来自于政府服务质量和社会公平程度。

2.2.2风险社会给公共部门和公共领导带来新挑战

全球化浪潮下和转型中的中国已经进入公共危机的频发期，公共危机涉及的领域越来越广泛多样，给政府管理和决策带来了巨大挑战，是否能够妥善合理地处理公共危机关系到公众对政府的信任，同时也影响着国家政治稳定和经济发展。这要求公共领导者转变传统的领导方式，提升危机感知和战略管理能力。另一方面，大数据时代的到来，使得传统商业模式、思维方式、行为方式都将产生变革，公共管理主体逐步趋向多元、动态化，但同时也为公共领导工作创新提供了新的手段和方法，公共领导者需要更多地依靠创新管理能力、跨边界的相互依赖提高工作效率。

2.2.3公共领导力可能是政策执行过程中诸多问题出现的原因之一

我们通常会受到固有观念的制约，认为公共领导只是公共部门一种解决问题的工具，而没有进行研究的必要，当存在社会问题上升为公共问题时，将问题归因为社会固有矛盾或者是现存制度的不合理性，而忽略公共部门领导者的工作能力可能是问题出现的原因之一。公共领导是否具有足够的对问题的感知能力并进行恰当定义，比提出问题的解决方案更为重要，有效的领导能够对问题做出合理的界定。问题的界定是公共政策的初始环节，决定着问题的解决方案选择、标准评估、问题最后是否得以恰当解决等诸多因素。

3 公共领导力的构成要素

公共领导与一般领导一样是从管理活动中分化出来的职能之一，但公共领导者存在于公共组织具有公共性和政治性，所以公共领导者需要强大的外部政治支持和内部合作以及自身的领导资本。

3.1 政治要素

3.1.1领导者享有权力，并且保证权力不越界

权力是领导者影响追随者所必须具有的资源。领导者的权力分为两类，一类是职位权力，如奖赏权、强制权、合法权，另一类是个人权力，如专长权、参照权。从组织内部来看，具有充分职位权力的和个人魅力的领导者，其领导行为会对追随者产生有利的影响；而领导者如果缺乏必要的职位权力，其领导行为就难以对追随者产生预期的影响。从组织外部来看，公共领导享有的职位权力表现为公共权力，其权力的行使以公共利益最大化为目标，崇尚“服务至上”“价值为本”的价值观。公共领导者在享有特殊权力的同时要保证权力在制度、法律框架内运行。党的十八大在总结历史经验的基础上，提出全面推进依法治国，建设法治政府、法治社会。法治政府的核心在于依法执政、依法行政。这要求公共权力主体受国家法律的监督、控制和约束。摆正政府与公民的关系、权力与权利的关系，抑制特权思想和特权现象。

3.1.2政治技能

Mintzberg（1985）认为，为了更有效地生存，个体必须劝说他人、影响他人和控制他人，并把这种能力发展成为“政治技能”。那些能够有效解释社会线索，并根据情境做出应对性政治行为的个体将成为“高政治技能的人”。新时期要求，公共领导的领导力不应仅局限于政府内部机构，还应该适当扩展到一切参与公共服务活动的组织。公共领导者应该具备这种政治技能，通过协调不同主体间的关系，将职位、个人影响力扩展到其他组织，这有利于公共问题的协同治理。

3.2 管理要素

3.2.1恰当界定问题的能力

公共领导者的使命是鼓励和引导被领导者解决既定的现实问题，实现特定的组织目标，因此公共领导者必须对现存问题具有一个恰当的定义，有关问题的“标准是什么”。对问题的恰当界定来自于对外界复杂变化环境的正确感知，通过减少外部环境的不确定性，缩小问题范围，控制组织行动的风险。合理界定问题的方式有：通过市场调查、抽样统计、相关群体接触、专家访谈等形式获得信息；其次在不同阶段对问题进行重新界定，考察原来问题的症结是否还存在，是否出现了新的问题等。领导者需要结合自身的智力资源、新技术资源和权力资源，理性分析问题，找出问题的解决方案和标准。

3.2.2协调与被领导者、公众的关系

公共领导者的权力关系不仅局限于领导者与被领导者，公众也是影响领导者行为和工作绩效的因素之一。在公共组织中不仅公共领导者具有职位权力，其被领导者也可以通过各种渠道获得权力资源，并凭借所获得的权力资源与领导者形成抗衡。如果领导者是由组织任命，对抗权的主要来源是领导者依赖追随者达成其维持职位以外的其他目标，被领导者通过限制产量、罢工、代工、向上级抱怨或游行示威，会破坏上级领导的工作绩效；此外，被领导者往往具有特殊的技巧或者专业才能，这是其在组织中的影响力来源。当被领导者能够执行某些领导者自己也无法完成的功能时，便增加了领导者对被领导者的依赖。此外，公众既是公共权力的让渡者，又是公共领导的追随者之一，他们通过大众传媒和舆论以及集体行动的方式制约着领导者。因此公共领导应该能够协调与这两个群体之间的关系，最大程度上让追随者成为领导者的财富，共同促进组织目标的实现。

3.3 领导者个人因素

3.3.1公共领导者谨慎的自我定位

公共领导者归属于国家公务人员这一群体。所谓“公务员”，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。他们具有双重身份，首先是公民，使他们享有其作为一个公民在宪法与法律上规定的权力和履行相应的公民义务；作为国家公务人员，他们又不同于一般的公民，公务人员代表国家从事公务活动、享有国家公共权力。因此，作为公共领导者在公共组织从事公共事务，正确定位自己，树立自身的职业使命，平衡公益与私利，能够为被领导者和公众树立良好的个人形象，得到下属和公众的信任，从而增加他们对公共领导与公共组织的认同感。

3.3.2大数据思维

在信息爆发的大数据时代，领导者的工作过程和结果越来越透明化，传统的领导思维受到了挑战，但同时海量数据的收集、分析、处理也使公共领导者提高工作效率、领导决策智能化成为了可能。公共决策从依靠直觉和主观经验的模式向大数据驱动决策模式转变，把握过去、现在与未来社会发展的逻辑规律，趋向于以公共利益最大化和公众满意度为目标，提高政府治理能力，实现治理能力现代化。公共领导者应该接纳、学习大数据相关的理念和工作方式，使大数据服务于领导工作。同时，通过理性数据分析和价值判断来对社会公共危机做合理的预判和防治，在风险社会显得尤为重要。

3.3.3政治伦理素养

市场经济与社会快速发展背景下，个人价值观和社会利益格局的变化必然要求公共领导者在面临复杂的内外环境时不仅具有解决问题的能力和技术，同时也应该具有理性判断对错的伦理水平。一方面，公共领导在合理行使职位权力的基础上，应该努力通过非权力影响力来改善政府形象，即通过领导者素质、道德水平、个人魅力、感召力来影响被领导者。新时期的领导者不再是依靠“官本位”“权本位”理念执政，而是通过责任意识和服务理念提高政府公信力，改善政府形象。另一方面，公共领导应该具有良好的伦理道德水平，在职权范围内有所为、有所不为，将执政过程的行为与内化的价值观统一起来，在公共政策制定时最大程度地考虑公众的需求，提高政府公信力，促进公共领导者与被领导者之间关系和谐，社会不断发展进步。

3.3.4一般领导素养

公共领导具有一般领导的共性和自身的特殊性，因此公共领导力的塑造也基于一般领导的基本素养。领导者必须具备的感召力、前瞻力、影响力、决断力和控制力，构成了领导力的五力模型。 感召力是五力模型中最高级的能力，主要来自领导者独特的个人魅力、高尚的伦理价值观和道德形象；前瞻力是指领导者具有长远目光，着眼未来的能力；影响力则主要通过授权和有效的沟通而建立起的与影响被领导者的能力；决断力表现在领导者应对公共危机和突发事件时，所具备的理性的快速决断能力。

注释：

①个人关怀：变革型领导的维度之一。变革型领导维度还包括领导魅力、愿景激励、智力激发。

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