利益相关者逻辑下职业教育治理模式构建研究

□张春晓　李名梁



利益相关者逻辑下职业教育治理模式构建研究

□张春晓李名梁

摘要：随着职业教育事业的深入发展，其治理模式也获得了跨越式的发展，为经济和社会进步提供了强大的人力资源支撑。但是，目前关于职业教育治理模式的研究，无论是在理论上还是实践中都没有明确的概念界定和清晰的逻辑框架，严重阻碍了职业教育事业的进一步发展。文章从利益相关者视角出发，尝试在分析已有职业教育治理模式的基础上，提出职业教育公共治理模式，并分析构建的理论基础、逻辑框架、基本功能和实现路径。

关键词：利益相关者；职业教育；治理模式；公共治理

随着我国经济建设步入新常态，社会就业形势日益严峻，新技术革命日新月异，职业教育发展面临的内外部环境发生了巨大变化。这些变化既为职业院校的发展带来了机遇，也提出了严峻挑战。其中，当前职业院校的治理体系及其治理能力不太适应经济社会发展对职业教育人才培养提出的需求就是一个亟待研究的重要课题。如何在新常态下构建一套科学合理的职业教育治理模式，从而有效促进职业教育人才培养的新要求，是本文重点探究的核心问题。

一、职业教育的利益相关者

之于不同的人，职业教育的利益相关者是不同的，之于不同的职业院校，其利益相关者也是有轻重缓急差别的。如何界定利益相关者是职业教育发展过程中一个关键的、长期以来未取得一致共识的问题。但因为职业教育的各种利益相关者在其权威性、合理性和合法性上存在一定差异，据此可以将职业教育的利益相关者分为两大类，一类是确定型的利益相关者，包括学生、教学者、行政人员、政府或上级行政部门、相关合作单位等，一类是预期型的利益相关者，包括社会组织、捐赠人、贷款人、校友、家长等[1]。职业教育治理模式的构建，需要利益相关者的支持和帮助，职业院校与利益相关者之间的关系纷繁复杂。传统观点认为，职业院校与利益相关者之间是“一对一”的关系，事实上，职业院校和利益相关者之间的关系并不仅仅是“一对一”的“一元”互动关系，作为职业教育的利益相关者，同时也是我们的社会成员之一，必然要担任相应的社会角色，因此职业教育和利益相关者之间是非常复杂的多维关系（见图1）。

图1　职业院校与利益相关者的多维关系网

二、职业教育治理模式分析

（一）政府统治型治理模式

政府统治型治理模式是指在政府主导下对职业院校进行集权管理的模式，相当于我国计划经济时期的管理模式，职业院校受政府的统一领导，没有市场和社会的参与（见图2）[2]。政府统治型管理模式的优点是便于中央统一制定关于职业教育的政策规划，对国家的职业教育事业进行统一的管理，均衡各地的教育资源，保障国家职业教育战略目标的实现。缺点主要是效率低，排斥社会和市场，不能适应当前市场经济发展的需要。当然，在政府统治型治理模式框架下，并非没有公众的参与行为，只是这种参与并不是社会个体主动实施的，更不可能通过自身的行为来制约政府的行政行为，使职业教育的治理模式与公共利益保持一致。在这种模式下，如果政府不再具有社会动员的力量，那么职业教育的治理主体就会缺失，这种政府的行政垄断行为在当前我国职业教育治理中是普遍存在的，传统政府垄断治理的文化氛围严重影响了职业教育事业的发展，社会公众被排斥和不受重视是理所当然的[3]。当前公众参与职业教育治理的积极性不高，职业教育事业发展缺乏活力，行政权力垄断职业教育事务等现象都是此种模式运作的结果。

图2　政府统治型治理模式的框架结构

（二）市场管理型治理模式

市场管理型治理模式是指市场在职业教育治理中处于主导地位，学校作为平等的市场主体，与其他民事主体一样，按照市场规律遵循平等、自愿、协商一致的原则进行民事活动的治理模式（见图3）。在当前采取这种治理模式的主要是民办职业院校，学校的教学和管理都根据市场需求决定[4]。这一治理模式将市场引入职业教育治理中来，充分发挥市场机制的作用，弥补了政府垄断机制的不足，这种模式框架可以有效地发挥社会公众参与职业教育事业的积极性，给职业教育事业注入活力，不同于政府统治型治理模式，市场管理型治理模式创设了一种社会公众以平等市场主体身份参与职业教育事务的模式。但是完全依靠市场治理职业教育是不现实的，它仅仅是一种理想化的治理模式，因为市场具有盲目性和滞后性的特点，当出现市场失灵时，将无法保证受教育者享有平等的权力[5]。因此，在市场管理下的职业教育仍需要政府的参与，单纯依靠市场管理职业教育事务在现实中是根本无法实现的。

图3　市场管理型治理模式的框架结构

（三）社会合作型治理模式

社会合作型治理模式是指以社会团体为主体，对学校的教育教学活动进行管理的治理模式（见图4）。这种治理模式从人们的经验和理性出发，将社会中人与人、人与政府和人与社会的权力义务关系以社会契约的形式来表达[6]。这种社会契约是从人与人之间的常识性认识和约定俗成的习惯引申而来的，并不是建立在法律基础上的。在这种模式中，社会团体对学校进行管理，不依据法律法规而是依据约定俗成的规则进行。社会合作型治理模式的优点在于对学校的管理是建立在社会团体共同的认知和愿景的基础上，遵循的是约定俗成的规则，将非政府组织引入到职业教育领域，使得职业教育治理不再受政府行政权力所左右，在这种混合型的治理模式中，社会公众以顾客的身份进入到职业教育领域来表达自身的诉求。缺点就是无法单独采用，公共决策权仍然被政府垄断，仍然是政府占统治地位的封闭架构。权力寻租依然得不到解决，也就是说，虽然社会合作型治理模式在治理理念、治理机制和治理手段上多样化了，效率也得到了提高，但是它的权力分配模式没有发生根本转变[7]。

图4　社会合作型治理模式的框架结构

（四）多中心治理模式

多中心治理模式是以政府为主导，同时注重发挥市场和社会作用的全体社会公众参与到职业教育中来的一种治理模式（见图5）[8]。相比社会合作型治理模式重视社会团体的作用和价值，多中心治理模式解决的是公众如何参与到职业教育中来的问题，社会公众参与任何公共事务都必须借助一定的组织形式来实现，否则将无法和政府组织相抗衡。在多中心治理模式中，政府、市场、社会组织、公众都可以进入到治理主体系统中来，他们的地位是平等的，治理决策的形成也是各方利益主体共同作用的结果。他们既相互合作，同时也相互制约，保证职业教育治理充分体现民主平等的精神和公平正义的理念。这一治理模式既符合社会主义市场经济的发展要求，又能协调政府与学校、政府与市场、政府与个人之间的关系，要想发挥多中心治理模式的作用，就要对政府的职能进行监督和控制[9]。在发挥市场基础性作用的基础上，适当地宏观调控，摒弃以前的专制管理模式，适度地放权给其他的市场主体，积极地促进市场和社会参与职业教育的办学。当然这种放权必须坚持适度的原则，否则将会导致政策的失灵，丧失公众对政府的信任。

图5　多中心治理模式的框架结构

三、职业教育公共治理模式的框架及实现

以上四种职业教育的治理模式虽然也存在合作，但这种合作无论在形式、结构还是关系上都被政府的权力所限制，依附和屈从于政府[10]。以权力机关、非政府社会组织、私人机构和社会公众联合起来持续性的共同治理职业教育事业的公共治理模式代替现存的四种治理模式，是有伦理和法治做支撑的。首先在伦理上可以使不同的利益相关者对职业教育的治理有共同的伦理认知；其次在法律上，公共治理的法治理念也是解决当前职业教育面临问题的重要理论。

（一）职业教育公共治理的建构基础

1.职业教育公共治理伦理的形成。伦理是社会进化的产物，是人们在相互对话合作和竞争博弈的过程中形成的观念与规则的集合，存在于人类的整个生存和发展过程中[11]。随着社会的发展，它的适应范围也从最初的个人逐步扩展到家庭、团体、宗族乃至国家，其中所形成的观念、规则与制度都没有完全脱离人的范畴。因此，随着职业教育的关注程度越来越高，理所当然的要将职业教育治理行为、规则和制度列入到伦理审视的范围。

2.职业教育公共治理法治理念的确立。进入法治社会以来，法律逐渐代替宗教、道德和政治成为支配社会生活的基本准则，法治理念排斥身份特权和行政垄断，倡导法律面前人人平等，它坚持程序公正原则，依法治理职业教育，禁止因结果公正而考虑法外因素，不允许超越法律范围的变通处理。因此，法治社会中职业教育的发展可以概括为：在法律框架内，在协调个人和社会权利的过程中实现职业教育的依法治理[12]。

3.公众参与职业教育治理的勃兴。在职业教育发达国家，关注职业教育问题，积极参与职业教育治理，是每一个社会个体不可侵犯的权力。现代民主政治宣称：“人人应当受到尊重，人人应享有较大程度的自由和参与社会生活的权利”，所以基于人们参与职业教育的强烈诉求和职业教育的重要性，一个改变传统观念和制度的新时代将会被开创[13]。在这个新时代，社会个体依据法治理念运用法律规则，关心职业教育治理问题和参与职业教育治理已成为现代社会个体的现代角色和行动方向。

（二）职业教育公共治理模式的框架与功能

1.职业教育公共治理的多维框架。通过以上关于职业教育公共治理相关理论的论述，职业教育公共治理模式的框架机构已非常清晰（见图6）。

图6　公共治理型模式的框架结构

第一，在性质上，职业教育公共治理是政府、非政府组织和社会公众共同参与的持续性合作的治理模式。因此，职业教育的利益相关者在职业教育公共治理的框架内是平权关系，政府并不因其拥有公权力而享有高于其他社会组织和公众的垄断地位。

第二，在主体关系上，职业教育公共治理是政府与职业教育组织、政府与社会公众、职业教育组织与社会公众三维立体化的合作范式[15]。公众可以通过职业教育组织或是参加职业教育组织，来扩大自身在职业教育治理中的影响，这种合作范式是公众与职业教育组织共同作用的结果，公众与职业教育组织既可以就职业教育事务开展合作，直接治理职业教育，也可以与政府的职业教育行为开展合作，监管政府的治理行为。

第三，在范围上，公众不仅参与政策法规的制定，而且可以进行政策法规的实际操作，与传统的治理模式相比，更加强调公众对政策法规的执行和实践。换言之，公众不仅享有对政策法规的决策权，而且享有执行和监督权，是一种从立法、执法、司法、监督的全过程参与，进入到治理职业教育的微观层面，全面覆盖职业教育治理的各个环节[16]。

第四，在手段上，职业教育公共治理的手段也区别于传统治理模式中的单一治理手段，公共治理的手段既包含政府层面的垄断性管制手段，也包含市场层面的市场化管理手段，同时还包含有社会组织的协作化手段和公众的民主化手段[17]。

2.职业教育公共治理的基本功能。在职业教育公共治理的框架内，职业教育的治理责任转化成政府、社会组织、公众等利益相关者的共同责任，表明职业教育公共治理日益走向规范化、组织化和制度化，从而使职业教育公共治理模式具有了以下基本功能：

首先，职业教育公共治理模式内含了对政府垄断公权力的认可。在既定的政治体系内，认可统治者的权威地位并服从其命令，是社会稳定的基石。在代议制民主的制度框架内，政府垄断地位的形成与运行是基于社会公众的一致同意，由于对垄断权利的一致同意并不具有持续性，要想获得持续性的一致同意，就必须允许公众参与到对这种垄断性公权力的持续性监管中来[18]。

其次，职业教育公共治理将政府的职业教育职责转变为政府、市场、社会共同合作承担，形成一个政府、市场、社会相互合作、相互制约共同治理职业教育的网络体系，在维护公共利益的基础上，坚持政府权力让渡、市场自由竞争和社会公众参与的基本原则[19]。这一治理模式可以使公众通过法定程序和途径，参与到与职业教育有关的立法、执法、司法、监督活动中来，具有更强的稳定性和更大的吸引力。

再次，职业教育公共治理是对公民政治权利和资格的确认。在公共治理的框架内，公众不仅是参与者，也是受益者，让利益相关者通过协商的方式确定相互间的权利义务配置，有利于形成职业教育协商治理的环境，避免消除政府的权利垄断，形成公众参与和权利限制的协商对话机制[20]，同时公众的参与权是其他权利的基础，协商对话机制有助于提高职业教育的公益性。

通过以上阐述可以发现，职业教育的公共治理模式与传统治理模式的不同在于：传统的治理模式中公众被排斥在决策和执行之外或公众的参与权被限定在一定的范围之内，而公共治理模式以民主参与为基础，以协商合作为方式，以公共利益为目的，构建一个职业教育治理与公民资格、利益表达和行动模式相互勾连的治理框架。

（三）职业教育公共治理的建构路径

1.搭建理想的合作规范模型。区别于传统治理模式中政府、市场、社会之间在制度上的相互限制和制约，职业教育公共治理彰显的却是职业教育本身的公益性和职业教育共同体的法治性[21]。在公共治理的框架内，职业教育法律法规不再是单方面的法律集结，而是社会公众协商合作的共识，职业教育法也不再是抽象的法律条文，而是利益相关者的利益表达。在这样的治理模式下，职业教育治理有以下几个要求：首先，将职业教育治理问题的解决作为目标。在公共治理模式框架下决策者和利益相关者要进行信息交流、决策沟通和决议共审等，以此达到以信息共享为目的的公众参与。其次，利益相关者全程参与职业教育治理。利益相关者参与职业教育治理的全过程，有助于平衡职业教育治理中各个利益相关者的利益冲突，保证治理决策的形成以及执行的合法性和公平性，实现以全程治理为目的的公众参与。再次，全局性治理方案和局部性解决方案并存。全局性治理方案在治理框架内居于主导地位，决定着职业教育公共治理的常规性方向，而局部性的解决方案是因地制宜的解决局部具体问题的临时性方案[22]。最后，摒弃传统治理模式中公与私的责任分配方式。职业教育的公共治理模式重新配置公权力和私权利，将利益相关者引入到职业教育治理的立法、执法、司法和监督中，增强了公民的参与意识，使公权力与私权力相互制约、相互影响，保障职业教育法令和决策的实施[23]。

2.建立连带制衡机制。无论是政府垄断职业教育治理，还是社会公众参与到职业教育治理中来，社会公众都应享有更多的自主权，将职业教育治理深植于社会公众当中，使公权力与社会公众之间形成良性互动。同时，要消除已有治理模式的不足，就应当将政府内部的权利与义务一一对应的关系破除，建立一个政府与社会公众之间以责任和利益为纽带的相互制约的连带制衡机制[24]。利益连带和责任连带是连带制衡机制的两种方式，其中，利益连带是把公众的职业教育利益与政府内部的奖惩机制联系在一起，而责任连带则是指将职业教育治理不力作为质疑政府工作不力的理由，这种连带制衡机制构成了对政府公权力的限制，降低了政府治理工作失败的概率，使治理工作更符合公众的职业教育利益和情感诉求。

3.建立社会合作伙伴关系。“社会伙伴关系”最初是西方国家为了调节各个社会利益集团之间的关系而提出来的，目前欧盟、加拿大、新西兰等国家将此引入到职业教育治理领域取得了显著的效果。它强调在不同团体之间建立一种共赢的合作关系，加强相互间的对话合作，基于职业教育组织的公益性和私营部门的趋利性，可以通过建立合作伙伴关系的方式将职业教育治理权利由政府和私营部门共享。在合作伙伴关系中，政府不再是领导者，而是辅助者，政府应当在制定政策法令时保障私营部门的参与决策权，并接受私营部门的监督。各个伙伴不仅要考虑自身的利益，同时还要为了其他主体的利益而行动，为了整体的利益贡献自身的专业知识和特殊技能。

4.发挥软法机制的功能。在已有的职业教育治理模式中，政府的行政权力居于垄断地位，因此一统性的职业教育法令主导着职业教育治理。在高度分化的市场经济社会，职业教育的治理主体日益多元化，企图通过强制的、固定的和统治者意志化的一统性教育法令来治理职业教育显然是行不通的，而具有持续适应性和反思性的软法更适合当前的职业教育治理，因为一统性的职业教育法令根本无法约束公权力之外的市场主体，对于公权力之外的市场主体只能通过交流沟通和对话协商的方式，这无疑是软法所擅长的应对策略。职业教育的公共治理是一个多方位互动学习的过程，是经过反复论证形成的集体共识，在公共治理的模式下，并不排斥一统性的教育法令，它作为治理规则的一部分，与软法机制一起共同对职业教育的治理方式、治理目标和治理结构进行顶层设计和宏观指导。

5.建立复合的策略工具。职业教育公共治理主要是将政府公权力部门、职业教育组织、私权利部门和社会公众等结成网络，在这个网络中促进多种治理策略之间的交流、沟通、协商、整合，最终达成广泛共识，实现整体效益最大化。在职业教育的公共治理框架下，策略的形成机制有两种：其一是互动式策略形成机制，它主要通过权力分化的方式促进权力的自上而下流动，在政府的决策团队中加入专家学者和利益相关者，通过协商互动以及对话的形式，提供专业性的意见和明确的利益结构图，它构成职业教育公共治理的前提[28]。其二，结构式策略形成机制。它主要是通过权力集中的方式促进权力自下而上流动，具体策略有治理中的问责、治理中的财政补助、治理中的权力下放等。其中互动式策略机制主要实现在外部水平层面的权力分配，而结构式策略形成机制主要适应于内部垂直层面的权力配置[29]。

6.塑造公民的职业教育意识。由于理论研究的不足和现实条件的限制，目前为止还没有一种合作策略可以完全解决职业教育治理过程中出现的各种问题，而只能减少或是减轻他们的负面效应。这就意味着我们在寻求职业教育有效治理模式时，应该加强对那些被法令和情感所忽略的道德元素，通过价值观的重塑来影响职业教育的治理。塑造公民的职业教育意识，应从教育观念、教育分流、教育预期三个方面进行把握，同时应该加强制度创新，发挥制度的指导、调节功能，消除影响职业教育认知度的制度性障碍[30]。职业教育没有得到应有的重视是制约职业教育发展的重要因素，要重构职业教育的社会认知度，政府要进一步出台和完善有利于职业教育发展的法律法规和政策措施，学校要加强职业教育内涵的招生宣传，社会舆论也要坚持正确的舆论导向，积极的宣传关于职业教育发展的典型案例和优异成绩[31]。

四、职业教育公共治理模式的期待

事实上，无论是在职业教育治理领域，还是其他的社会治理领域，由于社会生活具有多样性和不可预测性，我们需要加强实践调查和理论研究，避免因社会生活的困境和自身理论的不足阻碍社会事业的发展。职业教育治理是整个社会治理的一部分，公众的参与行为和政府公权力的垄断行为都不应当构成阻碍职业教育发展的理由。我们要进一步改进公众的参与行为和政府公权力的指导地位，建立职业教育公共治理的模式框架，以此来促进职业教育的发展。

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责任编辑宋庆梅

作者简介：张春晓（1988-），女，山东平原人，天津大学文法学院2013级硕士研究生，研究方向为法学及职业教育研究；李名梁（1976-），男，湖北黄石人，天津外国语大学国际商学院副教授，硕士研究生导师，博士后，研究方向为职业教育、高等教育、创新创业教育与人力资源管理。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“利益相关者视角下的职业教育吸引力驱动机制及提升对策研究”（编号：11YJC880057），主持人：李名梁。

中图分类号：G710

文献标识码：A

文章编号：1001－7518（2016）04-0039-06