农村承包地确权中的政府介入与乡村治理

摘 要：农村土地承包权确权登记办证工作是一项经由顶层设计农村产权制度改革，其推进离不开各级政府的行政背书，所以各级政府要通过介入来高效地推进该工作。但另一方面，土地确权工作要让农民真正满意，必须经由乡村社会的消化，所以又必须离不开乡村自治的互动。文章即从政府介入与乡村治理角度出发，探讨了土地确权工作的属性、传统利益观、农村自治因素、政府介入的外部性，以及试图在政府介入与乡村治理的良性互动上给出自己的见解。

关键词：土地确权；顶层设计；乡村自治

中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）07-127 -03

农村承包地的土地确权指的是各级政府推进的对农村承包地的确权登记颁证工作，通过解决承包地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全的问题，实现“四相符”即承包地面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书的相符，“四到户”即承包地块、四至边界、承包合同、承包经营权证书到户，同时还要分级建立省、市、区（县）土地承包经营权信息管理系统，进一步建立土地承包经营权登记制度。从行政法与管理学的角度来说，确权是各级政府以国家的法律、政策为指导，经过入户调查、实地测量、公示、审核批准、登记注册、颁发权证等一系列的程序，最终确认某块地的所有权、使用权等权属关系和权利内容。

一、土地确权的顶层设计属性

顶层设计是网络工程学中的一个学术词语，英文是Top-Down Design，国内学者将其翻译为“顶层设计”。Top-Down Design的本意是在明确目标后，从高层开始自上而下的层层设计，让所有层次和子系统能够围绕着总体目标产生所预期的整体效应。由此可见，顶层设计应该是自上而下的层层设计，而不是我们一直误以为的高层设计。顶层设计作为改革的战略思想是有其深刻的意义的：一是改革进入“深水区”“攻坚期”后，原有的利益格局和体制机制制约了经济社会的发展，我们难以仅仅靠“修复”来解决问题；二是单纯“摸石头过河”的改革方式已经很难满足当前形势需要，得从长远和整体出发，系统、科学地设计改革路线；三是今后的改革更像“网络工程”，应有全局性意义的“蓝图”来指导推进。土地确权工作从其目的、内容和实施方式来看，更具有顶层设计的性质，而不仅仅是对底层需求的呼应和以往探索的总结。土地确权的理论源泉就是土地权利束的概念，政策目的在于强化农民土地承包经营权的物权保护，激发农村生产要素的内在活力，所以从一开始就带着明晰权利的烙印，是一种产权制度的安排。从其的推行方式来看，中央统一部署、地方全面负责，则可以看出土地确权的行为主体是各级地方政府，具体来说实践的主体是乡镇政府和村自治组织。所以土地确权工作不是农村基层农户自发组织的行为，也不是部分地方政府因地制宜的政策探索，而是全局性有着明确蓝图目标的顶层设计。

二、传统利益观与产权明晰的冲突

裴宜理通过中西方权利观念比较发现，中国人的权利观念更多集中在生存权和发展权，奉行实用主义而非抽象的产权和政治权利，更多体现的是“规则意识”而非“权利意识”。相比起学理上的排他清晰的产权认识，农民更关注的是实际的土地种植或流转收益。土地确权的理论内核决定了其更多出于对个体权属的尊重，尤其在当下的农村社会，个体权利意识的觉醒正当其时。但站在农村社会传统的公平价值取向以及土地承载的道德意义而言，土地承包权是一种“成员权”，利益均沾才是集体行动的逻辑。集体力量的运行往往会借由“集体”的名号而超越个体的权利，这就容易导致个体权利与集体行动逻辑之间的尖锐张力。在权属关系混乱、二轮承包未开展或者不规范开展，治理条件差的村组，政策因无法适应村庄社会需求而导致表达与实践之间的脱节，则会出现土地确权工作遭到基层自治组织（主要是村委会和生产队）、农村社会以及农民的抵制。但土地确权有着强大的行政背书不得不推行下去，农村社会和农民就会被动式的接受而非主动式的体认，最终很可能导致土地确权在打破了现存的村庄秩序和利益分配格局却没有马上植入一套契合于农村社会现实和农民需要的秩序机制。

三、土地确权中政府介入的外部性

学者汪锦军认为，构建一个有效的农村社会管理体制，政府的介入是必要的。但伴随着政府介入，其产生的外部性很可能不完全是正外部性的。下文将探讨土地确权工作中，政府介入的外部性。

（一）正外部性

对于中国社会而言，由于乡村社会自身发育的不完善，很多时候必须依赖强制强制性外来制度为农村社会构建运行机制，而政府的介入可以有效避免村民自治可能出现的停转，同时也有以利于优化村干部队伍结构和素质，为政府、社会、农民三者间互动创造良好条件。以土地确权工作为例，首先这是一项需要财力、物力、人力支持的工程浩大的活动，如果没有各级政府的介入，是无法全面、高效地开展这项工作；其次土地确权是对目前农村土地产权制度的一种改革，具有前瞻性甚至是需要打破惯有的平衡，如果没有政府介入建立一个制度框架，仅凭乡村治理的力量很难克服现有的利益钳制；最后土地确权很可能带来乡村社会土地产权利益的洗牌，所以面对大量的涉土矛盾，如果没有政府介入，很难保障乡村社会的稳定。中央提出在成都、安徽等试点的基础上，用五年时间完成全国的土地确权工作，如果没有政府牵头对农地产权进行明晰，在全国这么大范围开展确权工作几乎是不可能。而在五年的任务面前，各地推进的效率也是有目共睹，以江苏省常州市武进区为例，区委区政府下发的《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》中指出要用两年时间基本完成全区农村土地确权工作。

（二）负外部性（行政侵蚀）

政府介入是一把双刃剑，正如福山所指出的，国家过多地介入社会内部会削弱人民进行组织和协调的能力。学者汪锦军把政府为加强管理而侵蚀农村社会生长的政府管理模式称为行政侵蚀。一方面，政府介入一旦加大，很可能会放大官僚主义缺陷，比如说基层自治组织（村委会）已经从传统的民间组织变为半正式的官僚组织，其科层化、正规化、行政化和渗透力得到前所未有的加强，如果这一过程中乡村自治能力却没有与之增长，则极有可能政府介入是以乡村社会的退出为代价，乡村自治能力被破坏和取代。而且政府介入加大后，控制力和影响力也会逐渐膨胀，最终也可能演变成马基雅维利所说的“利维坦”式的怪物，这种基层政府侵害乡村利益的例子也不在少数；另一方面，分权的“压力型体制”，也就是说各级政府将工作以指标任务的形式层层下压，最终以考核来进行政治和经济方面的奖惩，使得基层政府和自治组织在行政人物和村民需求冲突时选择“唯上”和“维稳”，结果导致越是下一级政府农民信任度越低。在土地确权过程中，有些农民遇到问题，就直接越过生产队、村而找到镇级确权办，如果没有得到自己满意的答复就赶到区、市，甚至扬言要到省、中央一级去“告御状”。这背后既折射出村组集体影响力的式微，同时又反映出农民担心村组集体与民争利或者偏袒不公。

四、在土地确权中构建政府与乡村社会的良性互动

要使土地确权工作能够又好又扎实的推进，最好的路径在于构建政府与乡村社会的良性互动，构建政府介入与社会运行的“吸纳增效”模式，也就是说政府县无论对有效社会管理和农村社会发育，都是增效的。

首先，在政府主导下，需要推进社会协同和公众参与。上文所述，在乡村自治能力仍很薄弱的阶段少不了政府构建制度安排，要让土地确权这种制度安排更好地融入乡村肌理从而发挥作用，还需要社会协同和最广大农民的支持和参与。信息公开、增加透明度是构建现代政治体制，建设法治、创新、廉洁政府的有效途径，也能够极大提升公众参与度，激发公众的责任感。土地确权工作虽然是一项以行政权力作为保障的政治任务，但其更是一项适应农村经济社会发展、有效打破城乡二元结构的伟大的农村改革，最终能够赋予农民更多的财产性收益。所以应当激发出农民的参与积极性，才能真正的实现工作目标。通过多渠道的土地确权政策、工作方案步骤、工作进展的宣传，可以将民主自治的形式、程序以范例形式下发至村组，监督好村组落实民主自治，比如，下发民主决议文本，村民（代表）大会流程范例等，使得农民能够及时全面地了解土地确权，避免农民对于政策的各种误读，真正引导农民参与到确权工作以及确权矛盾纠纷的化解中，真正“以民之力行为民之事”。

其次，要为农村多种社会组织发展提供平台和空间。改革开放以来，我国农村社会传统治理模式主要是政府、民政部门主导下的以村党支部和村委会为主体的二元混合治理模式。但随着经济的发展、社会结构的变迁以及公民社会的成长，目前“强乡政、弱村治”的格局已然不够适应当今利益多元、矛盾多发的现实。要在土地确权的工作中，除了让更多的村民参与其中，还应该发挥好已有的自治监督力量，比如村务监督委员会、民主理财小组。同时培育更高层次的民间自治组织，让有较高文化、威信的村里人在土地矛盾纠纷调解、土地确权方案的制定、土地确权绩效的监督方面发挥更多的作用。这种自治力量是间于基层政府和村委会，没有承接乡镇政府职能的义务，带有客观性与超然性。从目前实践来看，各地探索建立了“议事会”这种第三方自治民间组织，前黄镇也应借鉴经验，积极培育发展自治民间组织，构建起“小政府”“大社会”的协同治理结构。

最后就是政经分离。有学者认为由于基层政府本身具有强化行政主导的结构激励，因此需要从机制上为消减这种主导型提供制度安排。但笔者认为，基层政府也有一定的自利性，而且由于事权下沉需要加强对乡村社会的控制，所以一定意义上来看，很难从哪一级政府自发主动的消减主导型。目前来看，广东南海试点的基层自治组织的“政经分离”给消减行政主导破解压力型基层提供一种可行路径。政经分离指的是自治职能与经济职能的分离，村经济社管理人员不能同时从事村委会管理工作。从自治职能来看，最好应转变为两股力量，一股是党委政府主导力，一股是村代会、村监会等组成的自治力。主导力负责承接上级的指标任务，自治力负责监督和矛盾解决。而经济职能从现在形式上由村经济合作社管理变为实质上的管理，负责农村经济事务，接受党委政府和村代会、村监会的监督。

五、结论

土地权属不仅在于国家构建，更与基层治理有着紧密的关系。土地确权作为不得不往前推进的行政改革任务，应在推行过程中妥善弥合好政策的顶层设计与基层践行中的隔阂，在政策执行的逻辑与乡村社会治理间能够建立起有效的沟通。通过构建社会协同、农民参与的制度安排，培育各类乡村自治组织以及尝试探索政经分离等路径，促使乡村社会与基层政府的“共舞”，才能更好地将土地确权深入乡村社会肌理。

参考文献：

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作者简介：

李解，女，供职于常州市武进区前黄镇政府，中国矿业大学2013级MPA研究生。