我国行政责任制度建设的路径探析

章菁雯

[摘 要]行政责任制度的建设对于约束行政人员行为，树立行政责任意识，实现公共管理目标，建设服务型政府，保证政府的清正与廉洁具有重要的价值意义。然而目前我国行政责任制度建设存在立法缺位、监督机制不完善、行政人员实现行政责任面临诸多困境等问题，亟需通过制度设计与道德约束进一步加以培育，以期我国行政责任制度的建设能够以监督机制为抓手、以行政人员的自律为依托，力求自律与他律的有机结合，使行政责任制度在塑造责任型政府中发挥应有的作用，最终实现行政人员履行行政责任的伦理正当。

[关键词]行政责任制度；监督；自律

[中图分类号]D922.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）06 — 0039 — 02

行政责任制度是指行政主体在行使行政权力时应该承担的行政、法律和道德责任的制度，实质是规范和监督行政机关及其公务员的行政行为和行政活动，规范和监督行政权力的正当合理行使，使行政权力的运用合乎特定的法律、政治和道德规范，服务于社会公共利益的需要。在我国行政责任制度包括四个方面的内容，即“宪政责任制”、“政党责任制”、“有限目标管理责任制”、和“公仆责任制”。〔1〕当前我国行政责任制度建设存在一些问题，需要我们加以培育和完善，以期更好地约束行政人员行为，提高政府工作效率，促进我国勤政廉政建设，为构建责任型政府、法治政府奠定坚实基础。

一、我国行政责任制度建设存在的问题

（一）行政责任制度立法缺位

目前我国设立行政责任制度的法律法规主要有：《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政监察法》《国家公务员暂行条例》。〔2〕从这些法律法规中我们可以看出许多缺陷，一是行政责任承担主体界定不清。对于行政责任是否应完全包括“行政主体及其公务员承担的行政责任和行政相对人承担的行政责任”表述得不是很明确。二是行政责任分类标准不统一。由于对行政责任的理解有广义和狭义之分，可能会出现“同一种行政行为产生的后果是否应当承担行政责任”的争议，会导致一些行为逃避惩罚。三是行政责任设定不全面。现行行政责任的设定大多是基于行政违法行为，对于行政不当行为，法律则没有设定相应的责任。然而在现实生活中由于行政不当行为引起的相对人权益受到侵害的事件屡见不鲜。四是行政责任追究不完善。由于我国行政部门职能不清、职权分散、“多头行政”等问题导致行政责任追究困难。此外，行政责任追究的手段过于单一，现行法律多采用惩罚性和强制性追究方式，而对于补救性追究方式运用得不多，特别是行政损害赔偿责任的规定不够完善。加之行政责任追究力度不够，没有达到应有的问责效果，一些被问责官员“高调问责、低调复出”便是很好的例证。

（二）行政责任监督机制不完善

当前我国行政责任监督机制相当不完善，主要表现为内外部监督机制没有完全发挥作用。在外部监督中，人大监督地位不高，没有体现出最高权力机关的威信；人大代表没有充分表达人民群众的利益和诉求，监督作用没有充分发挥。司法机关的监督缺乏独立性，有时会受制于行政权力，往往重于事后监督，在事前监督、事中监督方面发挥的作用较小。此外，社会监督机制不完善。由于我国传统封建文化长期占据主导地位，很多民众政治参与感极其淡薄，普遍缺乏权力监督意识，没有充分发挥社会监督作用。在内部监督中，起主导作用的主要是行政机关内部上级对下级的监督。然而，下级对上级的监督不足。一些下级受制于上级机关的权威，害怕打击报复，不敢举报上级机关的不法行为。一些人正是由于行使了对上级机关的监督权，而为此付出了沉重的代价。比如郭光允，原河北省石家庄市建设委员会工程处处长，因举报处长李山林的腐败行为，被开除党籍、判处劳教两年。此外，我国行政监察机关在建设廉洁政府中发挥的作用不够大。由于我国行政监察机关为双重领导体制，即监察部受国务院领导，地方行政监察机关受本级人民政府和上级行政监察机关的领导，这在一定程度上难以保证监督的独立性，发挥的监督作用有限。特别引起关注的是，由于我国长期不注重道德监督对行政人员行为的调节作用，在行政监督体制中缺少专门的道德监督机构，一些行政人员出现“失范”现象，致使行政监督沦为行政人员的外在制约而不是发自内心的自我约束。相反，一些西方国家非常重视伦理监督的作用，已经成立了专门的道德监督机构，如美国政府伦理办公室、加拿大政府道德咨询办公室等，这些做法可以给我国提供许多借鉴和思考。

（三）行政人员实现行政责任面临的困境

我国行政人员“官本位”思想浓厚，存在一些官僚主义作风，在行使公权力时行政责任意识淡薄，往往面临伦理困境，表现为权力冲突、角色冲突和利益冲突。权力冲突是指行政人员面临的两种或两种以上权力之间的冲突，如服从上级与服务公众之间的冲突、遵守法律与遵从上级要求之间的冲突等。角色冲突是指行政人员在行政组织中因扮演不同的角色而涉及的主客观责任的冲突，比如行政人员既是上级又是下级、既是父母又是子女等。这些不同的角色赋予不同的义务往往会造成行政人员履职的冲突。利益冲突是指行政人员应履行的义务与其个人利益之间的冲突。诚然，行政人员在行使公权力时，要将满足公共利益最大化作为价值追求，但不可避免也会追求私人利益最大化。公共利益与私人利益性质不同，属于两个不同领域，有时维护公共利益可能会损害私人利益，追求私人利益可能会损害公共利益，由此会出现“以权谋私”、“权钱交易”等腐败行为。〔3〕

二、完善我国行政责任制度建设的路径选择

为进一步提高行政人员履职能力，加强道德修养，政府部门应从自身做起，完善行政责任制度，进一步明确自身职能定位，以制度的道德化约束自己的行为。

（一）明确行政责任制度建设的基本原则

政府部门应重视行政责任制度的设计和安排，以道德化的行政责任制度去影响行政人员行政责任意识的生成，约束行政人员的不当行为，因此在完善行政责任制度时应遵循如下原则：一是服务原则。当今政府管理模式越来越强调“服务行政”，越来越重视“人”的因素，越来越满足公民的诉求，这就需要在行政责任制度建设中融入“服务原则”，逐渐树立“人本主义”行政观。二是公正原则。我国是社会主义国家，政府维护的是最广大人民的根本利益，这就要求政府在进行社会管理时不应偏袒某一阶层的利益，尤其是在当前我国贫富差距悬殊的背景下，政府更应该确保政策法规的公正合理，以促进社会良性运行。因此，在行政责任制度建设中要融入“公正原则”，以求行政管理能够获得更多的“制度公平”。三是效率原则。行政责任制度建设应遵循“效率原则”，为行政人员的工作提供更多可以考核量化的标准，以提高行政效率，减少行政成本，获得更好的行政产出。

（二）完善相关法律法规

为了更好地落实行政责任制度，我国应制定一部专门的《行政责任法》，明确界定行政责任承担主体、行政责任分类标准、行政责任设定、行政责任追究的方式、程序等方面，使行政人员的行政行为有法可依，并加大违法处罚力度，从根本上制约行政人员的不法行为。此外，应进一步完善《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等相关法律法规，加强行政责任落实的可操作化程度，确保行政责任制度的落实。今后国家在制定和完善法律法规时应融入道德精神，重视行政伦理的作用，以道德化的视角激励行政人员提高为人民服务的水平，以实现“公共利益最大化”为职业追求。

（三）健全权力运行监督机制

我国应进一步完善内外部监督机制，形成监督合力，让监督真正发挥实效。目前，我们要特别重视社会监督作用的发挥。社会监督主要包括公众监督和网络监督。一是要加强公众监督。一方面，政府部门要进一步推进政务公开，加强公众对政府工作的认识，扩大知情权；完善信访举报制度，支持公众通过信访举报制度对官员的渎职行为提出申诉和控告，并制定相关法律保障举报人的权益。另一方面，我国人民是国家的主人，行政人员的权力是人民群众赋予的，促进行政责任制度的建设也是每个公民的责任。因此公众应增强权利本位意识，提高自身素质，积极参与政治生活，为国家发展献计献策。二是要加强网络监督。和传统媒体监督相比，网络监督具有时效性强、辐射面广、透明高、威慑力大等优点，能够在全社会形成一种惩恶扬善的舆论氛围，在监督机制中发挥着越来越重要的作用。但我国网络监督的发展尚处于初级阶段，存在着许多问题：如法律缺失、政府引导不力、信息失真等。因此政府应积极引导、规范网络监督，将其纳入法律化、制度化轨道，充分发挥网络对舆论的正确导向作用，确保监督有力。

此外，我国可借鉴西方国家，成立专门的行政伦理监督机构，充分发挥其独立性、专业性和科学性，制定出更切实可行的职业道德标准，将行政行为纳入伦理评价的范畴，突出价值取向。行政伦理监督机构可以时刻监督行政人员行为，纠正不当决策，对于提升行政人员的道德水平、赢得群众好口碑、革新行政文化、塑造责任型政府具有积极的意义。

（四）行政人员要树立行政责任意识，实现自律

行政责任制度的实现需要以行政人员的责任意识为基础，如果行政人员缺乏职业道德和责任意识，那么行政责任制度无论如何也不能发挥它应有的作用。因此，一方面，行政人员要加强自身道德修养和训练，提高“公正”、“仁爱”、“宽容”、“求实”、“节制”的责任意识，树立廉政观、勤政观、培育高尚的行政人格，努力提高处理伦理冲突问题的技巧和能力。另一方面，行政人员要加强自律，自觉地把外在客观要求转化为内在的道德法则，把道德义务转化为道德良心。然而，行政自律的形成不是一蹴而就的，它需要在实践中加以培养，需要行政人员把追求行政自律当成人生目标，时时自重、自省、自警、自励，自觉地按照内心的道德信仰调节支配自己的行为。

三、结语

行政责任制度是我国一项十分重要的管理制度，它的建设与完善，就是要通过使制度伦理化，以制度的形式确立一系列明确的行政责任规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使其有着正确的道德评价定位和价值取向。我们有理由相信，随着我国行政责任制度的完善，行政人员的道德水平将得到进一步提升，公共行政必将彰显伦理价值。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张康之，李传军.行政伦理学教程〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2012.

〔2〕徐全彬.我国行政责任的制度化研究〔D〕.福建：厦门大学，2009.

〔3〕卢智增.浅析公务员的行政责任伦理〔J〕.河北青年管理干部学院学报，2008，（03）：15-18.

〔责任编辑：张 港〕