中国土地财政原因及化解对策

摘 要 我国经济的飞跃式发展，带动了地方经济的突飞猛进，创造了更多的就业机会，解决了大量的就业问题，提高了人民的收入和生活水平。然而，地方政府利用出让土地使用权的收入来维持地方财政支出的现象也是屡见不鲜。本文以昆明为例，探讨了中国土地财政的成因、危害及对策措施，以期对中国化解土地财政困局有所助益。

关键词 土地财政 房地产价格 体制改革 税制

2015年，中央1号文件进一步强调了耕地保护工作，耕地保护政策重点一是进一步严格耕地占补平衡制度，二是持续推进永久基本农田划定，三是防范农地“非农化”“非粮化”。①2014年3月，全国两会政府工作报告提出“今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计”，这是一次备受关注的全国性专项审计，也是首次在全国范围内进行的土地出让金收支审计。②2014年全国两会政府工作报告对财税体制改革制定了红头文件，开拓了财税改革的新局面。现今，国家将财税体制改革视为国家经济领域的重点工作来抓，为化解当前“土地财政”的窘困局面带来了希望的曙光。

一、我国土地财政概况

中商情报指数对全国300个市县土地招拍挂市场监测的统计结果表明，2013年全年，我国土地出让金收入较前一年全国平均水平年而言增长了54%，土地交易市场回暖明显。

昆明2013年的土地财政状况在全国661个城市中居于第18位，每项增长幅度均在全国平均水平之上。土地出让金高达375亿元，较2012年增长10%；平均每平方米成交价格为1328元，较2012年增长92%；而规划建筑面积为28190000平方米，较2012年增长20%。几项指标比较而言，成交价格方面的增长幅度最大，换言之，土地出让成交价格在持续走高。2013年，昆明市的累计土地出让金占了公共预算财政收入的83%，俨然成了昆明财政收入的支柱来源。

目前，土地财政的问题是一个相当尖锐和突出的问题，“土地财政”是“寅吃卯粮”的短期行为，与国家所提倡的可持续发展战略是相悖的。许多地方政府把土地出让获得的收入作为城市建设的重要资金来源，其制度弊端已经越来越明显。土地财政正遭受各方的质疑、批判。

二、中国土地财政成因分析

（一）“似是而非”的学习

香港的土地批租制是中国土地财政学习的主要教材。然而，中国的土地财政只是学了土地批租制的皮毛，没有结合国内土地财政的实际情况进行深入剖析与深刻变革。首先，中国的土地所有权集中掌握在政府手中，香港则是分散给不同的部门，并把土地收益纳入基金管理，最大限度控制了土地出让金收支的随意性，从政府层面杜绝了腐败。其次，香港的建设用地供给走的是市场化路线，而内地的土地供给是政府的垄断行为。香港的土地属于私有性质，在出售或转让之前会进行初步开发，以提高出让成交价格，为土地出让者争取了更大的经济收益。内地政府则大肆低价强制性征收土地，再以高价转让给开发商，对土地出让者的利益视而不见。这是一场政府与民众间的不公平交易，政府在剥夺人民应得利益的基础上坐收“渔翁之利”，难免使民众怨声载道。

（二）“强干弱枝”的改革

1994年，我国推行分税制，中央政府将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，并按该划分标准由中央和地方政府各自征收、各自管理。就国税与地税征收的税种划分而言，中央所征收的税种虽然没有地方征收的税种那样名目繁多，但都是征收难度相对地方简单、税源大而且集中的税种。此外，中央与地方共享税中，中央与地方所占的比例有天壤之别，可以看出二者间财权与事权的不对等。中央与地方政府共享税是由国税局征收，再把相应的比例划入地方金库，而中央上收国库与下放地方的比例差距之大令人瞠目结舌。国家为了加强和巩固中央财政的主体地位，造成了我国税收体系“强干弱枝”的局面，其合理性与适用性在当前形势之下有待考量和改善。

（三）地方GDP“大跃进”的比拼工具

现今，土地出让已成为各地政府首选的融资手段。而土地是一种不可再生的稀缺资源，政府的卖地行为终究只是一种存量透支的不理性之举。地方官员通过卖地在任期内的确可以提高自己的政绩，甚至会有很大一部分“边缘收入”进入囊中，但是这种目光短浅的自利行为却给下一任官员解决财政问题带来了困难，同时也是极其失败的反面教材，容易滋生不良社会风气。此外，这些地方政府催生的形象工程和政绩工程，是否符合地方长足发展的需要有待考虑。昆明长水国际机场就是一个地方GDP“大跃进”的典型比拼工具。昆明市政府耗资近380亿元建成了这个具有重大意义的中国西南门户国际枢纽机场，但运营期间因为阴雨雷电、大雾冰雹等恶劣天气，机场航班经常大面积延误甚至停飞，乘客对此极度不满。长水国际机场固然规模宏大、富丽堂皇，然而专家的选址却令人啼笑皆非。

（四）地方债务的“救命稻草”

支出增长过快是地方债台高筑的主要原因，尤其是在抵御金融危机时期，为了响应国家拉动内需的政策，地方政府只好大力投资公共基础设施建设，机场、地铁、广场等项目不断增加。然而这些项目的建设在拉动内需、刺激经济发展、带动就业的同时，也带来了地方债务增加的问题。这些重大工程的建设往往需要巨大的流动资金作为支撑，政府除了接受中央拨款，还得向金融机构借贷，这无疑加重了政府的偿债负担。在旧债未清、新债又急剧增加的窘况下，地方政府为缓解财政赤字，尽快弥补财政收入与财政支出间的漏洞，只好抓住了见效快、收益高的土地财政这根“救命稻草”。

三、我国土地财政的危害

（一）恶化国民收入分配，扩大了城乡差距

在中国，对土地财政依赖比较严重的是经济不发达的城市和地区。因为缺乏高精尖产业的支持，这些城市和地区的人民收入水平不高，只能依靠出让土地来增加收入。政府为了改善和提高地方经济，就以低价征收人民的土地，而由土地出让带来的增值收益却被政府首先转移到自己手中，只将剩余的极少部分返给被征地的人民。这样，人们希望通过出让土地来增加经济收入的愿望就落空了，贫穷的人民愈发贫穷。毫无疑问，这扩大了社会内部的贫富差距。同样，城乡用地的征地价格也存在差别，土地收入大多集中用于城市，农村依靠土地出让金支撑地方财政支出的较少。按照昆明市人民政府的征地补偿标准，城市中心黄金地段的征地补偿价与偏远农村的征地补偿价每亩差价可高达12万元。例如，市中心护国、大观、龙翔等片区每亩征地补偿价为251196元，官渡区矣六山地区征地补偿价为216612元每亩，黑林铺的山地区每亩征地补偿价仅为122364元，越是贫穷落后的地区所获得的补偿越少。征地补偿越高的地区经济越发达，且市中心征地是规划城市建设的需要，土地出让金的征收可以更好地直接转化为经济发展引擎，同时解决城市人口就业问题。但是农村土地出让金大部分都是用于农村基础设施建设，甚至被地方官员转化为自己的“灰色”收入，不利于农村“三农”问题的解决。

（二）影响产业结构调整和升级

我国土地出让金掌握在政府手中，因此地方政府决定了资金的投向，继而引导了产业结构的变化。多年以来，地方的土地财政主要是用于城市建设，造成了建筑业的大发展，同时带动了与建筑相关行业的大繁荣，如钢筋水泥、机电五金和化工业等污染大、科技含量低、资源浪费大的低端产业。这些基础制造业过度的发展占用了大量社会资源，同时造成了产能的严重过剩，没有做到社会资源的合理配置，没有以最小的投入产出最大的效益，不符合经济利益最大化原则，同时与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。

（三）破坏耕地，侵害了农民的合法权益

土地是不可再生资源，尤其是农业用地于国家民生大计有重要意义，更是不可忽略。昆明呈贡新城的农民出让了461平方公里的土地给政府建造大学城和政府大楼等，占地22.97平方公里的昆明长水国际机场也是征收农民的耕地而得。虽然依据政府的安置和补偿工作，这些失地农民的安居安置工作已经基本落实，但是农民得到的征地补偿和政府征地所带来的收入远远无法形成正比。昆明的土地成交价格是征地价格的70倍，政府则把由这笔征地形成的巨大“剪刀差”收入收进囊中。另一方面，一次性全额补偿不利于农民的长期理财规划。一些农民在获得政府的大笔补偿金后，不考虑长远的生存和发展需求，可能会在短期之内就挥霍而尽。此时，没有土地又没有工作的这部分农民会与政府产生冲突，大量剩余劳动力的涌现形成社会的不安定因素。

（四）推高了房地产的价格

中国的高房价与政府对土地的垄断是密不可分的，甚至可以说互为因果关系。地方政府利用自身权利，强制性以低价收购土地，再通过土地招拍挂政策，将土地以高价转让给开发商。而房地产开发商为了弥补不断暴涨的地价与房价暴利之间的缺口，就将开发地块的房地产税费最终转化为商品房成本，最终又把相关成本和税费转嫁给消费者，由消费者为开发商的支出买单，这笔账单最终形成了高昂的房价。

据房价走势频道统计，2013年4月21日至2014年4月13日，昆明二手房最近一年时间内的价格波动在1000元以内，最高价为2014年2月2日的9554元，最低价为2013年10月20日的8594元。搜房网的统计表明，昆明住宅价格在2013年6月以后是趋于供给平衡的，但是供给还是略微大于需求。按照价值规律的表现形式，当供给大于需求时，价格应该下降，减少生产，平衡供求关系。但是昆明楼市价格乃至中国大部分城市的楼市价格与供求关系对价格的影响是相悖的，价格不跌反涨。这种现象的出现主要是由于大多数城市对楼盘的过度炒作，以及在限购令的压力下，大多数人重返二三线城市购房，无疑抬高了二三线城市的楼市价格。

（五）异化城市化过程

我国的土地财政已经由最初的政府低买高卖的简单方式转向由投资公司融资的高级方式，这种高级的土地财政模式刺激了政府疯狂的“圈地运动”。然而，城市化最主要的标志是城市人口在总人口中比重的上升。在我国城市化不断推进的过程中，政府依靠扩大城市空间规模来加快城市化进程是存在问题的，尤其是在中型城市，昆明呈贡新城的建立就是一个极其鲜明的例子。呈贡新城从2007年建成至今，出现了高楼林立却人迹稀少的荒凉景象。13座市政大楼自2007建成后被空置了3年，搬迁工作才开始进行；虽然现已有9所高校8.5万师生入驻，但是入住率仍然极低；除大学城附近外，想要看见一辆出租车简直比登天还难。因此，呈贡新城被外媒戏称为“鬼城”，也被舆论视为中国造城失败的集中体现和房地产泡沫的缩影。在加速化城市化的大背景下，多少城市沦为政治实验的“小白鼠”，城市被异化的现象屡见不鲜。

四、化解中国“土地财政”困局的政策建议

（一）加快我国征地制度改革

中国《宪法》规定，城市土地归国家所有，凡用于经营活动的国有城市土地，国家为所有者，然后下放一定权力给地方政府，地方政府在出让土地后，把土地出让金分为三部分：一部分上缴国家，一部分归地方财政，剩余部分则是中央和地方共享。因为土地出让金上缴国家的部分占了很大比例，地方可支配的份额相对较少，政府为了支撑地方支出就利用强权大量征地，强拆强买，侵害了农民的合法权益。为了农民的利益与土地资源的可持续发展，政府应减少行政干预，退出征地过程，实现建设用地的市场化，改变当前征地过程中的不平等现象，将政府主导的行政征地模式转变为土地出让者与购买者协商的经济模式。

（二）加强转变政府职能

我国现行土地财政最根深蒂固的问题在于政府对土地资源配置起着绝对控制和支配的作用。在社会主义市场经济条件下，政府应该减弱在经济活动中的参与行为，加强宏观调控和引导作用。尤其在土地财政问题中，政府应做的就是为土地交易市场创造公平良好的环境，制定和完善与土地交易相关的法律法规，引导土地交易顺利进行，不“喧宾夺主”，抢占市场在土地资源配置中发挥基础性作用。政府在市场调节失灵时及时伸出“援手”扶持即可。

（三）加大中央财政转移支付力度

在全国财政这块大蛋糕中，国家把最大的那一块分给了中央，约占整块“蛋糕”的五分之四，而地方财政占很小的一部分，只有五分之一。这样的划分比例难以满足国家改革的初衷，因为中央与地方土地财政之间的角逐是永无休止的，过分扩大中央财政的比例，毫无疑问就打击了地方税收的积极性。就中国现行政治体制而言，如若土地财政退出地方财政体系之中，要弥补这个巨大的财政缺口，就需要加大地方财政在国家财政中所占的比例，需要中央财政作出让步和调整。同时还要加大中央财政对地方财政的返还力度，以及地方上级财政对下级财政的补助。换言之，就是要重新切割财政蛋糕，重新划分国税和地税的比例，使地方财政切割财政蛋糕的比例大于五分之一，分成比例更多向地方倾斜。在改进和完善现行转移支付制度的同时，还应深化省级以下财政体制改革，建立规范的省对市、市对县、县对乡的财政转移支付制度，让地方政府逐步摆脱对土地出让金的依赖。

（四）土地出让金纳入全面审计

当前，土地收入的公开透明程度不断提高，但是支出部分的公开透明工作却没有取得很大进展。也就是说，政府只公开土地出让的收入情况，对这笔资金的使用情况却避而不谈。可想而知，在利用土地出让金的过程中，地方官员的寻租行为是不言而喻的。2014年全国两会政府工作报告提出：“今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计。”将土地出让金纳入国家审计，能够让地方政府利用土地出让金的支出更加透明化，减少腐败现象，从而保证土地出让金能够最大化地用于真正需要的地方，避免地方政府财政捉襟见肘的现象，同时规避可能由土地财政带来的系统性风险。

注释：①2015年土地政策评述与2016年展望，中华人民共和国国土资源部。

②2014年全国两会政府工作报告。

（作者单位为云南民族大学经济学院）

[作者简介：蒋芸（1989—），女，云南玉溪人，云南民族大学经济学院2014级研究生，研究方向：投资公司与资本运作管理。]

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