美国排污许可制度管理经验——以水污染控制许可证为例

张建宇

(美国环保协会，北京　100007)



美国排污许可制度管理经验
——以水污染控制许可证为例

张建宇

(美国环保协会，北京100007)

摘要：随着公众对环境问题的关注和对环境质量的要求日益提升，环境保护在中国面临巨大的压力和挑战。因此，迫切需要建立更加系统和完善的环境保护管理体系。美国的排污许可证制度已成功应用于水、大气等多个重要的环境领域，其管理体系相对完善。以美国针对水污染管控的国家污染物排放消除系统(NPDES)为例，从许可证的功能定位、管理体系、适用范围、类型及流程、费用、信息公开、公众参与、未来发展动向等方面系统地介绍了美国排污许可证制度的做法和经验，以期对中国发展排污许可制度提供参考和借鉴。

关键词：美国；排污许可证；国家污染物排放消除系统

排污许可制度在美国水、大气等多个领域得到广泛应用，并取得了显著成果，被认为是美国环境管理最为有效的措施之一[1]。美国的排污许可制度最早确立于水污染防治领域。1972年11月，美国国会正式通过《联邦水污染控制法修正案》，美国排污许可制度由此正式确立[2]。其后，美国国会于1977年对该法案进行修订，最终形成美国防治水污染和实施水污染排污许可制度的法律基础，即《清洁水法》[2]。1990年，借鉴《清洁水法》，美国国会又修订《清洁空气法》，确立了针对大气污染物排放的许可证制度。

排污许可在中国虽已有实践，但尚未在全国范围内建立起统一的排污许可制度，正在进行的顶层设计受到各界的广泛关注。因此，本文以美国针对水污染管控的许可制度国家污染物排放消除系统(NPDES)为例，通过介绍美国排污许可制度，为中国排污许可证制度的建设提供借鉴。

1排污许可制度的作用

许可证实际上是一个由政府权威部门颁发且必须取得的资格证明。排污许可制度是一项在相关法律授权下，对所有排污设施、设备要求官方许可，使排污主体能够更好地理解并遵守相关法律，进而维持和改善环境质量的制度[2- 4]。排污许可证作为一种强制性的法律文书，设定了工业行业必须遵守的法律法规要求和污染物排放限值，未按要求依法取得许可证或者未按许可证规定对污染源进行管理排放污染物，需要承担法律责任。同时，排污许可证的申领需要具备特定条件，而已具有许可证的排污设施或设备若达不到许可条件，排污许可证将被依法吊销。

排污许可制度为限制排污的监管者(即联邦环保局、州和地方政府)、被监管者(排污主体)和公众的参与都提供了有力支持：

(1)排污许可证是监管者的监管手段。对于美国联邦环保局、州和地方政府，许可证制度提供了一个统一有效的机制，州和地方环境管理机构可以据此实施联邦、州的法律以及相关的环境要求；该制度还加强了州和地方政府对工业排放标准的预期，帮助州和地方政府达到环境质量标准，避免杂乱的地方排放控制标准[4]。

(2)排污许可证是排放主体的守法依据。排污许可证制度可以帮助排污主体充分了解其需要履行的责任和义务，以及所有适用的法律要求；该制度使公司在申请许可证的过程中，可以了解污染物控制要求，从而采取措施遵守这些规定和要求；有助于公司或企业更好地遵守关于污染物排放的要求；排污许可证制度还可以降低法律法规的执行和守法成本，避免法律法规之间的相互矛盾，为基于市场的排放交易提供制度保障[4]。

(3)排污许可证为公众参与环境管理提供了有效渠道。在许可证发出、续期或大幅度修改之前，会向公众和市民发出通知，并提供评论期，包括公开听证会等，有效地保障和加强了公众的参与和监督[4]。

2许可证的管理体系与适用范围

2.1许可证的管理体系

美国联邦环保局在相关法律的授权之下对于排污的设施和设备，按照一定的条件和要求签发联邦许可证。这里需要指出的是，联邦环保局可将全部或一部分签发许可证的权力授权州或地方政府执行，但前提是州或地方政府应有相应的或更为严格的污染物排放标准，并且执行机构有权力且有能力执行这些标准。各州和地方政府可就权限下放提出申请，联邦环保局将于接到申请之日起90天之内，决定是否授权州或地方政府签发许可证[1]。若申请予以准许，则将由州或地方政府在管辖范围内自行签发许可证；若申请予以驳回，则仍由联邦环保局负责签发在该范围内的许可证[1]。

在很多领域内，联邦环保局都会将签发许可证的权力下放到州或地方政府。在水污染排放管控领域，尽管各州所获授权的情况略有不同，但绝大部分州(46个州)已获得全部或部分授权，可自行签发水污染排放许可证[5]。

除联邦许可证外，一些州或地方政府还自行设置了一些排污许可证。根据规定，联邦环保局须确立适用于所有州或地方许可证的最基本要求，并为州或地方政府确立自己的许可证制度提供指导；州或地方政府可在确保达到联邦最低要求的同时，根据自身的情况和需求，建立自己的许可证制度[4]。例如，纽约州在《环境保护法》第17条的规定下，建立了纽约针对水污染排放的许可证制度[6]。

美国联邦环保局对于许可审核与签发者的能力建设给予高度重视。例如，联邦环保局发布了一份详尽的工作手册，为许可证签发者提供了关于联邦许可证制度的整体框架和脉络的概括性说明，也为许可证签发者的培训提供基本依据。同时，联邦环保局还为许可证签发者提供了各种线下及线上的培训课程和研讨会，以确保许可证制度的有效实施。

2.2许可证的适用范围

《清洁水法》第301(a)条规定：除经清洁水法§402 或§404许可，禁止所有工业和市政污染物排放。在国家污染物排放消除制度下，从任何点源向在美国境内的水体排放污染物的设施都需要获得排污许可证[2]。据统计，这其中囊括了85 000个工业排污源及15 000个公共污水处理工厂。这里需要对“点源”、“排放”、“污染物”、“水体”做进一步界定。

典型的点源排放物主要包括从公共污水处理厂、工业设施排放的排放物，以及城市径流所带来的排放物。需要说明的是，这里的点源排放物只是针对直接点源，即那些直接将废水排入受纳水体的污染源。

从污染物类型来看，主要包括排入水体中的任何种类的工业、市政以及农业污染物，可划分为三大类：传统污染物、有毒污染物以及非传统污染物[2]。

联邦环保局将美国境内的水体定义为包括所有可航行水域、可航行水域的支流、州际间水域以及州内的湖泊、河流和小溪等水体。这一定义被理解为在美国境内所有实质上的地表水体，包括湿地和季节性河流，以及与附近地表水有水文关联的地下水。

3许可证的类型及流程

3.1许可证的类型

国家污染物排放消除制度下的许可证中包含了两种不同的许可证：针对单个设施的许可和多个设施的一般许可。

(1)针对单个设施的许可

>>排污许可制度在美国水、大气等多个领域得到广泛应用，并取得了显著成果，被认为是美国环境管理最为有效的措施之一。

这一类许可是针对于某一特定设施的专门许可。许可申请提交后，负责签发许可证的当局依据许可申请中的信息，如生产活动的类型、排污的属性和受纳水体的水质，签发一个不超过5年期的针对该指定设施的许可证[2]。此类针对单个设施许可证的特征是，一次申请只能签发一个许可证，并且要先申请后才能签发许可证。

(2)针对多个设施的一般许可

这类许可证包含某一特定种类中的多种设施。在许可证签发之后，企业通过提交多个意向通知书，可把其他污染源包括在先前签发的许可证中。此类许可证适用于：在同一地理范围内需要许可证的多种相似污染源；污染源排放的排放物相似，且污染源的许可条件相同或相似。此类许可证中必须确定其所覆盖的范围、所涵盖的污染源，以及意向通知过程的信息。此类许可证设置的目的是更有效地分配资源，从而提供更加及时的许可覆盖，同时保证对于相似设施许可条件的一致性[2]。

3.2许可证流程

无论是针对单个设施的许可还是针对多个设施的一般许可，均需要遵循如下程序：

(1)受理排污许可申请；

(2)审核申请完整性及准确性；

(3)如有必要，要求申请者补充材料；

(4)通过申请方提供的数据及其他相关资料核算以技术为基础的排污限值；

(5)通过申请方提供的数据及其他相关资料核算以环境质量为基础的排污限值；

(6)比较以上两种(技术/质量)排污限值，选择其中更为严格的数值作为核定排放限值；

(7)制定针对于每一种污染物的监测要求；

(8)制定特别许可条件；

(9)制定标准许可条件；

(10)考虑可能的变化情况及可适用的其他规定；

(11)准备情况说明书，总结概括在准备许可证草案时应考虑的主要事实和重大法律、方法和政策问题，包括草案公告及其他辅助文件；

(12)完成审核及签发流程；

(13)签发许可证；

(14)确保许可证中的各项要求都予以实施[2]。

3.3许可证的费用

许可证签发机构向污染源(即污染排放者)收取费用，以确保许可证制度的运行，且这些费用的金额必须足够涵盖运行许可证制度的合理开支[7]。各州可根据自身的情况收取“推定最低费用”和“年费”两种费用。两种收费方式均规定排放每吨污染物的起始金额，并且规定这一数额在每年9月依据通货膨胀的比例进行调整。推定最低费用的起始金额为25美元/吨，2015年9月1日至2016年8月31日的收费金额为48.49美元/吨；年费的起始金额为32美元/吨，2016年的收费金额为50.16美元/吨。

4信息公开与公众参与

在发放排污许可证的整个过程中，公众参与都被高度重视，并通过有效的信息公开和完善的救济渠道来保障公民参与的权利。美国许可证的许可条件中明确要求赋予公民参与的权利，可以通过提交公众建议、参加听证会或参与许可证修订等方式，从整个授权过程的初始阶段就可行使[8]。公众参与因其能够更有效地利用社会资源从而弥补政府和企业的不足，在许可证审查、签发、监测与报告等一系列环节中起到至关重要的作用。同时，公众参与对于确保许可证制度在当地能够有效实行也至关重要[8]。

保障公民参与的前提是有效的信息公开。美国许可证制度把信息公开贯穿于排污许可制度的始终。从联邦环保局网站上可见，对于公众参与，联邦环保局提供了关于参与方法与步骤的详尽指导和相关文件；各州或地方被授权的情况以及授权当局主要负责人的联系方式都可获得且易于查找。同时，《清洁水法》中对许可证申请人及持有人都规定了严格的提供排污信息的义务。美国排污许可制度中许可条件明确要求给予公民向联邦环保局提起撤回许可证请求的权利或向法院提起诉讼的权利。

5发展方向与可供借鉴经验

5.1未来的发展方向

最近，联邦环保局正着重进一步将国家污染物排放消除系统整合到流域规划的概念之中。这一过程包括检验系统的核心功能，以及评估如何优化系统，从而更好地促进以社区为基础的水资源管理，而不是依据每一个污染源进行许可[2]。同时，联邦环保局正在开发用于流域许可项目的模型，该模型允许当地有关管理部门进行流域规划并选择适合自身的管理方式来达到流域目标和《清洁水法》的要求[2]。流域许可可能会在未来呈现一个由联邦环保局、州和社区组成的特殊体系，来实现《清洁水法》和当地水域管理活动的目标。

5.2可供借鉴的管理经验

排污许可证是在相关法律要求下，由政府权威部门颁发且必须取得的一种资格证明，为监管者、被监管者和公众在达成环境保护和环境质量改善目标中所应承担的角色都提供了有力支持。美国的排污许可制度为美国奠定了进行科学有效、统一有序的环境管理的基础。综合美国水排污许可证的管理经验，以下几点管理经验可供借鉴：

(1)清楚设定不同层级政府管理部门的职责是确保排污许可证得以有效运行和管理的前提。美国联邦和州在排污许可证的管理上具有清楚的职权界定，联邦环保局是在相关法律授权下进行统一许可证管理的国家机构，州或地方政府依据联邦环保局的授权发放排污许可证。

(2)许可证的功能定位要明确，服务于监管部门的管理和执法、企业的守法以及公众在环境管理过程中的参与，要将公众参与贯穿始终。

(3)许可证的管理范围要充分平衡经济成本与便利性。并不是所有的排污企业都要纳入许可证管理范畴，也并非是对所有的排污企业采取同样的许可管理办法。美国水排污许可证明确规定了适用许可证的污染物类型，采用单一污染源排放许可证和多个排放源纳入一个排污许可证的混合许可方式，有效提高了许可效率。

(4)排污许可证的发放要以改善环境质量为目标，联邦环保局正在整合国家污染物排放消除系统与流域规划，力图同时达到国家和当地的环境保护和环境质量改善目标。

参考文献(References)：

[1]EPA. NPDES Home[EB/OL]. [2015-10-12]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/.

[2]EPA. Water Permitting 101[EB/OL]. [2015-10-13]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/basics/upload/101pape.pdf.

[3]EPA. Protecting the Nation’s Waters Through Effective NPDES Permits: A Strategic Plan[EB/OL]. [2015-10-13]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/basics/upload/strategicplan.pdf.

[4]EPA. Air Pollution Operating Permit Program Update: Key Features and Benefits[EB/OL]. [2015-10-13]. http://www3.epa.gov/airquality/permits/permitupdate/brochure.html#what.

[5]EPA. State Program Information[EB/OL]. [2015-10-13]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/basics/State-and-Tribal-Program-Authorization-Status.cfm.

[6]New York State Department of Environmental Conservation. State Pollutant Discharge Elimination System (SPDES) Permit Program[EB/OL]. [2015-10-13]. http://www.dec.ny.gov/permits/6054.html.

[7]EPA. Fees[EB/OL]. [2015-10-14]. http://www3.epa.gov/airquality/permits/fees.html#_ga=1.251265862.1363508612.1437750642.

[8]EPA. Interested Citizens[EB/OL]. [2015-10-14]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/basics/Interested-Citizens.cfm.

A Review on Environmental Permit System in the U.S.:A Case Study of the NPDES

ZHANG Jian-yu

(Environmental Defense Fund China Program, Beijing 100007, China)

Abstract:With environmental issues increasingly concerned in China and public requirements in terms of environmental quality increasingly rising, environmental protection, in China, confronts enormous pressures and severe challenges. Therefore, to establish systematic and completed environmental protection and management systems is urgently required.Successfully implemented in many important environmental fields such as air and water pollution control, the environmental permit system of U.S. has been treated as an effective environmental management system. By taking the National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES) in the U.S. as an example, this paper first reviewed the core functions of permit systems, and then explored the management system of NPDES and introduced its coverage, types of permits, whole process and costs. In addition, this paper also highlighted the information disclosure, public participation and future development of the system in order to provide reference for China.

Key words:U.S.; pollutant discharge permit system; national pollutant discharge elimination system (NPDES)

收稿日期：2015-12-30

作者简介：张建宇(1972—)，男(满族)，北京人，美国环保协会中国项目主任，博士，主要研究方向为环境政策与环境管理，E-mail：jyzhang@cet.net.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.006

中图分类号：X323

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)02-0023-04