大数据与教育治理现代化：机遇、挑战与优化路径

姚松

摘 要：作为一种积极的治理资源，大数据技术在推进我国教育治理现代化转型方面具有广阔的应用空间。大数据技术为促进教育治理体制、治理方式、治理模式及教育治理理念的转变提供了良好的机遇。但教育治理大数据意识匮乏、共享机制不健全、大数据研究及应用能力薄弱也对我国教育治理现代化建设提出了一系列挑战。面对大数据时代教育治理转型这一关键议题，转变政府办教育的职能和角色，激发市场和社会组织内在活力，构建政府、市场、社会之间的多中心、多主体治理模式是国家教育治理体系和治理能力现代化建设的不二选择。

关键词：大数据；教育治理；转型

中图分类号：G40-058 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2016）02-0076-05

自改革开放以来，伴随经济和社会转型的快速推进，我国教育治理的时空环境和历史背景均发生了深刻的变革。传统与现代性问题相交织，后现代与转型共涌现，教育治理问题复杂性不断凸显。教育治理难度在不断加剧，迫切需要在治理模式上有新的转型和突破。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出：当前深化改革总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” [1 ]。治理体系和治理能力的现代化已被提升至国家发展战略层面。这为教育治理的转型与改革指出了新的奋斗方向。面对新形势，如何加快推进教育治理体系和治理能力的现代化，业已成为一项重要而又紧迫的任务。从当前时代背景来看，以物联网、云计算、互联网等为代表的新信息技术，正悄然为人们提供了全新的视角和思维模式，全方位地改变着人们存在和发展的逻辑，解构和重塑现有的社会运行机制，进而对包括教育治理在内的整个社会治理产生重大影响。大数据时代的中国教育治理转型面临着新机遇和挑战。在这个挑战与机遇并存的新时期，如何将教育治理体系和治理能力现代化与大数据进行有机联系，优化教育治理转型路径，是一个极为重要的时代命题。

一、大数据时代教育治理现代化转型面临的机遇

在教育治理现代化转型的演进逻辑中，适切的治理技术是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要媒介。大数据作为积极的技术型治理资源，能够优化教育治理过程的生态环境，拓展教育制度框架设计的弹性空间，诱发教育制度变迁和治理转型。同时，大数据所引领的海量化、近似全样本的数据分析技术能够通过关联性和深度化的分析，洞悉教育事件背后所蕴含的深层逻辑，并对未来的发展进行有效预测，进而为解决现实的教育治理难题提供全新的技术支撑。作为一种新时期的治理资源，大数据技术能够在推进教育治理体系和治理能力现代化建设上能够发挥重要作用，充分释放大数据所带来的技术红利对教育治理现代化具有至关重要的意义。

1. 促进教育治理体制从“碎片化”向“网格型”转变

当前，教育治理“碎片化”是教育治理体制面临的突出问题。其突出表现为承担教育治理职能的政府部门协同性与合作性不足，部门之间的教育职能存在交叉与重叠，“信息孤岛”和“信息矛盾”现象并存。近年来在异地高考、流动子女异地入学、农村教育布局调整等重要政策议题上，不同部门之间职能交叉、分工模糊、部门利益化等问题均有所体现，催生一系列政策执行问题。这种“碎片化”的教育治理体制易使教育治理陷入执行成本高昂而效率低下的困境之中。

随着大数据时代的到来，传统纵向科层制和横向分工制结构将会被重塑，形成网状型和扁平型结构。纵向来看，借助大数据的整合和优化技术，能够优化信息上下传递渠道，简化信息的传递层级，加快信息的传递速度，确保信息沟通和反馈渠道通畅，从而缩短各种教育信息传递层级，降低信息不对称对落实教育政策的不利影响，提升教育政策的执行效益。横向来看，借助大数据的分析技术，能够为教育部门内部之间，教育部门与其他部门之间降低协调成本提供信息化基础。借助大数据技术，能够促进教育多个部门、多个环节的管理无缝化、高效化的协作机制建设，充分实现教育服务对象全覆盖、教育资源信息全面共享，部门和岗位职责逐级落实的目标，进而改变原来分割化、被动式和分散型教育管理结构。

2. 促进教育治理方式从“基于有限个案”向“基于数据说话”转变

长期以来，囿于治理资源的有限性，我国占主导地位的教育治理思维是：基于部分抽样或个案试点进行治理需求推断和预测。这实际上是基于有限的数据来推测多数人乃至整个社会当前或未来一段时期的教育治理需求，根据抽样地区或试点地区的教育治理经验来推断更广泛地区的教育治理经验和干预政策。这种基于抽样或有限个案为基础的教育治理方式固然有其可取之处，但局限性亦十分明显：一是难以充分甄别和把握不同群体之间教育治理需求的差异性；二是难以对不同地区经济、社会发展平衡性的情况进行权衡和分析。

大数据时代，教育治理大数据的重要价值在于能够充分提高教育决策的科学化和治理过程的精细化。通过大数据技术，数据收集、储存、分析和应用方面的限制已被最大限度地“最小化”。应用各种智能终端和物联网，能够为决策者提供海量、及时而又准确的数据。云终端提供了海量数据储存问题，而各种智能分析软件等技术的成熟确保了处理大数据的能力。如果说以往的教育决策实证基础主要源于“抽样调查”和“个案试点”的话，大数据时代能够为教育决策提供近似“全样本”的数据基础。这无疑能够为选择最优的教育决策方案奠定坚实的实证基础。同时，借助大数据技术，数据挖掘能够更加深化和精细化，有利于引导政府部门提供更加具有个性化和人性化的教育服务。比如，政府借助数据挖掘和关联技术，对公众在教育网站、微信、微博的登录次数、热点栏目关注度、发表评论等方面的分析，从而充分了解公众的教育需要进行分析，并更加有效地推送个性化教育服务。

3. 促进教育治理模式由“静态化”治理向“动态化”治理转变

长期以来，教育治理的基于模式是在维系一定稳定基础上，展开渐进式的改革促进教育稳步发展。教育治理模式更多是一种静态的 “谋而后动”而非动态的“随动而谋”。然而，改革开放以来，伴随城乡之间、阶层之间流动性的不断增强，社会转型和变迁的速度不断加速，教育问题更加呈现出复杂化、动态性的特征。原有的静态化教育治理模式已难以充分适应快速变化的社会需要，亟待加以转变。

在大数据时代，随着信息技术的快速发展，社会公众教育诉求的表达和信息传递成本在不断下降。每个教育行动主体均可运用信息化手段来表达个人的观点和利益诉求，这些构成了海量的“微”数据和“微”事件。政府部门可以运用大数据挖掘技术，将这些广泛散存在的模糊数据进行序关联，分析教育问题、危机和各类教育诉求可能发生的概率，进而适时根据情况变化做出恰当的教育决策。此外，大数据时代各类决策往往受社会舆论的影响和引导。通过对各种论坛留言、微博转发、网站浏览等一些网络舆情的关联分析，政府部门能够及时、准确了解公众所关切的教育议题、民众迫切的教育需求和期望。以此为基础，政府的教育决策将能够更及时回应社会公众的教育意愿，更好聚集民意和民智。更为重要的是，大数据还可以提高政府的教育应急管理能力。在信息化时代，以微信、微博、论坛、QQ等新媒体已成为新的信息传播发源地。由于网络传播的快速性和信息辨识度低的特性，使得网络易成为散发、并不断扩散各种教育虚假性新闻或问题的“策源地”。大数据技术可以为应对这种危机提供更多资源支持。例如，政府部门可利用大数据对教育热点、名人微博或微信等海量社会数据进行追踪与分析，寻求突发性教育危机事件的真正起因、传递渠道、涉及主要人物等，进而可以有效还原各种突发性教育危机发生的过程，在此基础上，再以客观、权威的事实和数据整理事件的真相，最大程度上降低突发性教育危机事件带来的不良影响。

4. 促进教育治理理念从“管理本位”向“服务本位”转型

“治理”一词并非陌生概念。新公共服务与整体性治理两大主流理论体系已对其进行详细的分析。尽管侧重点不一，但治理理论的基本共识即是，通过对话、合作、协调，形成主体治理的多元化、民主化、平等化 [2 ]。教育治理的转型，即是要求政府部门要从传统的“管理者”向现代的“服务者”身份进行转变。政府职能定位也从以前的“划桨者”向“掌舵者”转型。

教育治理现代化，实际上是意味着教育要从以往的“管理”或是“管制”模式，转型为政府、学校、社会等主体共同参与、民主对话、协作共赢的新模式。对比大数据的社会属性，其所体现的开放性、参与性、关联性、包容性理念，与教育治理现代化所蕴含的理念不谋而合。因为惟有在充分开放的氛围下，多主体、多中心参与教育的共同治理才能切实实现；而惟有在包容的心态下，多主体在协调各自教育利益诉求时，才能彼此理解和尊重，具有广泛共识的教育治理方案才有可能达成。此外，随着大数据技术的深入应用，关联化和深度化思维方式能够引导政府主体形成新的决策理念，更加精准地提供公众所需要的教育服务，更有助于政府部门服务者身份和掌舵者角色的发挥。

二、大数据时代教育治理现代化转型面临的突出挑战

从当前教育治理建设和转型现状来看，教育治理效能与政府所规划的教育治理现代化转型仍存在“脱嵌”问题。大数据时代，现有教育治理体系中的治理理念、运行机制和关键流程，在面对快速的信息技术变迁中显现有一定的不适应性，这给我国教育治理体系和治理能力现代化提出了严峻的挑战。

1. 教育治理大数据意识匮乏

随着大数据时代的到来，大数据技术为智能性、服务型教育治理模式的实现提供重要基础。然而，以大数据为基础的现代教育治理模式的实现，必须以运用大治理数据的意识为前提。然而，从目前实现情况来看，教育治理大数据的运用意识仍显不足，一些传统的教育治理思想仍在发挥作用。首先，“重管理，轻服务”的管控思维仍然存在。受传统观念和制度惯性的影响，“重管理，轻服务”的管理思维仍广泛存在当前教育治理体系中。在这管理思维下，强化管控而并非服务成为教育治理的重要目标，重视自上而下的垂直型、权威化的管理模式，对教育治理各主体间的水平互动和数据共享重视不足，致使教育治理大数据形成缺乏强有力的平台支撑。其次，“重局部，轻全局”的部门利益导向。理想状态下，政府部门上下级之间，组织成员之间基于维护和发展公共教育利益追求，可以实现工作“无缝承接”及政策执行的顺畅。然而，在现实情况中，受“经济人”理性影响，承担教育治理职能的政府部门基于各自利益诉求，各自为政，协同性与合作性不足现象并不鲜见，从而导致教育治理大数据意识的形成失去重要动力来源。再次，“重政府、轻社会”的偏见。这一偏见长期存在，致使政府包揽一切事务，其他社会组织、社区及社会公众在内的多元主体在教育治理的参与性严重不足，从而导致教育治理大数据的收集和形成缺乏广泛的社会基础。

2. 教育治理大数据共享存在诸多障碍

大数据时代，教育治理大数据的形成必须要以各教育治理主体所掌握的相关数据完全共享为前提。然而，目前我国教育治理相关数据共享仍面临诸多问题。首先，缺乏大数据应用的标准和制度。当前大数据的应用尚处于起步阶段，缺乏整体的大数据应用机制。教育系统内存在着各类型的统计数据，但数据之间的转换、计量标准及应用规范等并没有一个权威性的标准和规范；其次，缺乏专门的法律法规。我国尚未出台对教育治理数据在内的各种大数据生产、使用、归属及共享等问题做出专门规定的法律，现有相关法律之间也存在模糊不清的问题。因此教育治理的大数据共享没有明确的操作指南和目标规划。其次，信息安全问题。大数据时代，如何切实保护好各类数据是教育治理能力建设过程中不容回避的问题。由于大数据强调是对海量数据的收集和储存，那么集中储存的各类教育数据恰恰可能增加泄露风险。现在“智慧校园”正不断兴起，借助网络技术，学校、家长、学生更加紧密联系。然而，家长、学生个人信息被泄露和倒卖的问题并不鲜见。特别是事关教育行动主体个人隐私的泄露，将会对其产生较大的伤害。再次，新的数字鸿沟。虽然近年来，我国正加快推进农村数学化校园建设，但农村学校人均拥有电脑数，网络开通率及专业人员配置方面，均远远落后于城市学校。有数据显示，2012年城乡数字鸿沟指数为0.44，地区数字鸿沟指数为0.32 [3 ]。以最新一次人口普查结果为基准，农村拥有网络的人口数与城市拥有网络的人口数比为12.69 [4 ]。这意味着，在农村地区有相当一部分教育利益相关者无法借助网络了解教育议题，表达个人教育利益诉求和偏好，也就难以主动进入大数据时代国家教育治理的决策视野。

3. 教育治理大数据研究及应用能力薄弱

大数据时代，提升对教育大数据的分析和应用能力，是加强教育治理能力建设，促进教育治理现代化转型的关键性因素。目前，大数据应用于国家教育治理能力建设才刚刚起步，教育治理大数据研究和应用能力仍然较弱。首先，缺乏对教育治理大数据分析能力。我国的教育数据资源虽然非常丰富，但由于缺乏实证文化，严谨收集数据、全面分析和应用数据意识尚显淡薄。在实践中，教育数据不够准确、系统和全面的问题较为突出。教育决策更多依赖经验、个体智慧或直觉。基于实证数据分析教育事实，立足于扎实的实证数据进行教育决策的意识尚显薄弱。模糊分析重于精准分析，因果推断重于关联分析。其次，缺乏基于大数据形成的教育需求转化为有效教育治理和服务的能力。随着大数据时代的到来，通过海量的教育大数据收集、处理和分析，能够更全面把握不同地区、不同阶层的行动主体教育治理需求，从而为供给有效的教育治理服务奠定良好基础。但是，这一目标实现有赖于相应能力的提升为基础。从当前实际情况来看，各教育治理特别是政府部门依据教育大数据形成教育治理需要的意识与能力不足，而将这种需求转化为有效教育治理和服务的能力更加缺乏。再次，缺乏大数据处理的专业人才。教育大数据的收集、分析和应用实际是一个多学科专家协作的过程。这要求分析人员既能够熟悉教育业务和需求，同时又能够充分掌握和应用大数据分析技术。然而，从现实情况来看，教育相关职能部门主要构成人员为管理或服务人员，而非大数据分析的专业人员，专业技术支持力量仍较为薄弱。

三、大数据时代推进教育治理现代化转型的优化路径

大数据时代的各种数据、技术资源广泛分布在政府、市场及社会不同子系统中。以结构化数据为主的教育行业内数据资源（例如教育业务数据、教育调查类数据等）、以半结构化数据为主的物联网数据资源以及非结构化数据为主的互联网数据资源，弥散分布于政府部门、市场领域及社会组织及个人之中。从长远看，市场和社会组织大数据技术应用和开发具有更为广阔的应用前景。因此，大数据应用和服务于教育治理体系和能力现代化建设的核心即是协调好政府、市场及社会三者之间关系，在打造多中心、多主体协作治理模式的过程中实现政府角色的现代化转型。

1. 政府部门主导是大数据时代教育治理现代化转型的关键

政府部门主导主要体现在四个方面：第一，注重顶层设计，强调规划先行。政府部门应重视大数据应用教育的顶层设计，将大数据上升至教育战略之中，形成专门的大数据发展规划，明确教育数据搜索的标准，规划建立相关数据管理部门，完善教育数据搜索、管理、分析和应用机制，增强政府对教育大数据的统筹能力。第二，转变传统思维，形成大数据意识。政府部门需要加快转变传统的教育治理思维和决策习惯，自上而下倡导大数据治理教育的意识，重视基础、真实的教育数据收集，重视分析数据内在的教育联系，构建专门的基于大数据的决策运行机制，确保大数据分析预测结果与教育决策方案的有机衔接，提高教育决策的科学水平。第三，加快相关立法建设，保障教育数据合理、合规使用。大数据的收集与利用应有法可依。当前应尽快制定诸如《信息公开法》等相关法律法规，让教育数据的挖掘和开放步入法制化轨道；应明确教育数据搜索的范围、标准、搜索方法、产权归属、授权使用和个人隐私保护问题；合法搜索各种教育数据，应给予教育对象充分的选择权，避免隐私泄露或侵犯问题，形成符合我国实情的教育数据应用法律体系。第四，统一标准，加强教育数据分析和挖掘。针对教育数据的不同类型、用途出台相应的技术协议、标准和规范，统一教育各部门之间数据编码、共享和交换程序，形成大数据资源监管平台，汇集教育系统中各相关数据，对内分享互换，对外协调服务，加快高水平的电子政务系统整合，实现纵跨教育系统及其他部门的教育信息资源共享，克服“信息孤岛”带来的弊端。

2. 大数据时代的教育治理现代化转型，要求重视发挥市场在资源配置方面的基础性作用

政府在大数据时代教育治理现代化的主导作用，既体现在自身角色的调整，亦包括对市场的重视和理性应用。实际上，大数据时代，各种创新型企业在数据技术开发和应用方面发挥着重要的作用。政府可以加强数据的开放，通过教育服务外包的形式，基于项目制的方式，加强政府与企业的数据合作与分享。在此过程中，逐渐形成政府确认资格和标准、技术型企业提供技术服务与支持、公众参与监督的合作模式。同时，要借助与技术型企业、科研机构及大专院校的合作，培训一些能够进行教育大数据分析和应用的复合型人才，为推进教育治理大数据战略提供持续的智力资源支持。

3. 社会组织和公众参与是大数据时代教育治理现代化转型的基础保证

教育治理的本质是“民主管理，利益诉求的充分表达与有效整合是民主管理的精髓” [5 ]。因此，教育治理现代化的一个基本特征是各相关利益主体必须要成为教育治理的主体。受制于多种因素影响，传统的教育治理体系实质是以政府为核心的垄断型、封闭型（半封闭型）结构。精英式的决策模式将形成的利益诉求输入至政治系统之内，再由相关职能部门制定出各种教育政策 [6 ]。这种内输入、封闭型、黑箱式的治理结构使得公众参与教育治理的渠道、平台相对有限，难以将自身利益诉求快速反映至决策系统内，并与其他利益集团进行公开、有序的利益博弈。大数据时代，借助各种网络平台，能够在一定程度上改变传统单向维度的利益表达机制，为多方利益主体或组织共同参与教育治理提供新的参与平台，因此，需要尽快破除垄断，加快数据开放和共享。教育数据作为一项公共资源，应像其他诸如天气、经济信息一样定时公开。对于关乎公众切身教育利益的数据，政府要定期主动公开，充分尊重公众的知情权和质疑权，增强公众参与教育治理的能力。在大数据时代，数据开放和共享既是一种理念，同样也是促进公民参与教育治理的途径手段。鼓励公民参与教育数据的挖掘、收集和社会监督，有助于拓展教育治理的公共空间。

总而言之，大数据时代的教育治理现代化能力建设对教育治理模式的根本转型具有强烈的内生性需求。教育大数据的收集、整合、分析以及信息安全等方面，均需要政府、市场、社会及公众的协同共治，方能实现教育治理的战略重构。符合现代教育治理理念的政府，应该是有限型、责任型、服务型政府。通过政府的引导和自身角色调整，激发市场、社会组织及公众在现代教育治理中的作用与活动，我国的教育治理现代化能力将会显著增强。因此，面对大数据时代教育治理转型这一关键议题，转变政府办教育的职能和角色，激发市场和社会组织内在活力，构建政府、市场、社会之间的多中心、多主体治理模式是国家教育治理体系和治理能力建设的不二选择。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-11/15/c_118164235. htm，2013-11-15.

[2]王晓辉.关于教育治理的理论构思[J].北京师范大学学报（社会科学版），2007（4）：6-7.

[3]国家信息中心《中国数字鸿沟研究》课题组.中国数字鸿沟报告2013[Z].信息化研究，2013（9）：1-12.

[4]中国互联网络信息中心.2013年中国农村互联网发展调查报告[EB/OL].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/nc bg/201406/t20140611_47216.htm，2014-06-11.

[5]褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：7-12.

[6]祁型雨.利益表达与整合——关于教育政策的决策模式研究[D].武汉：华中师范大学大学，2003：95-96.

Abstract：As a kind of positive governance resources，big data technology has broad application space in promoting the modernization of education governance in China. Big data provides a good opportunity for transformation of education governance system，governance methods，governance mode and the philosophy of education governance. But the modernization of education management system also faces severe challenges such as the lack of consciousness of big date，the imperfect system of sharing date，and the weak ability of the big data research and application. Facing the challenge of the transformation of education management in the era of big data，the government should change its function and role in education，stimulate inner vigor of market and social organization，build multi-agent governance pattern among government，market and society.

Key words：big data；education governance；transformation