国家治理体系和治理能力现代化研究述论

吴桂韩

摘 要：党的十八届三中全会以来，国家治理现代化研究进入新阶段。总结梳理研究状况，对于深化关于国家治理规律的认识具有重大意义。目前，学术界主要从社会主义现代化发展历程与实现路径、全面深化改革、提高党的执政能力、马克思主义国家理论创新发展等视角，研究推进国家治理现代化的意义；从中外治理差异性、制度论、本质论、价值论、目的论等角度，把握国家治理现代化的内涵；从国家治理的要素、结构和功能以及全面深化改革和国家治理现代化的重点、增强制度自信与完善制度体系、提高党的执政能力、价值观建设等角度，研究推进国家治理现代化的路径。今后，推进国家治理理论研究和实践创新，应重点深化国家治理理念、治理制度、治理方法、治理格局以及群众参与国家治理、提高国家治理成效等方面的研究。

关键词：十八届三中全会；国家治理现代化；治理体系；治理能力

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）04-0001-06

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新命题，引起了社会各界广泛关注。此前，学术界围绕治理、国家治理、全球治理、政府治理、社会治理、区域治理、社区治理、乡村治理等问题全面展开研究，积极跟踪国外研究成果，总结中国经验做法，为国家治理现代化研究奠定了重要基础。此后，学术界围绕“国家治理体系和治理能力现代化”持续展开研究并取得系列新成果。当前，应持续深化国家治理理论研究和实践创新，深刻把握国家治理规律，突出问题导向，明确推进国家治理现代化的路线图和关键点。

一、关于国家治理体系和治理能力现代化的研究视角

习近平总书记指出：“全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。”①学术界高度认同上述观点，并对推进国家治理现代化进行宽视角研究。

1.从社会主义现代化发展历程与实现路径视角研究推进国家治理体系和治理能力现代化

多数学者赞同国家治理现代化是中国“第五个现代化”，是实现“四个现代化”的必然要求。如有学者指出，“历史唯物主义认为，经济基础变化了，上层建筑或迟或早要发生变化。换言之，随着社会经济现代化的推进，作为上层建筑的国家制度也势必要现代化。因此，一方面，国家治理体系的现代化，实际上是政治上层建筑的现代化，是原先‘四个现代化之后的更为重要的第五个现代化；另一方面，这第五个现代化是前面这‘四个现代化的逻辑结果”②。但是，学术界对于“第五个现代化”是否能与前“四个现代化”并列还存在分歧。《人民论坛》问卷调查显示：77.5%的受访者认同“国家治理体系和治理能力现代化”是继“四化”（农业、工业、国防、科学技术）之后的第五个现代化；22.5%的专家并不完全认同此概括。不认同的主要理由有两点：一是强调国家治理体系和治理能力现代化是制度层面的现代化，与“四化”的务实性和具体性存在不同；二是认为过去“四个现代化”的提法是一个具

有鲜明历史印记的概念，而国家治理体系和治理能力的现代化标志着一个新的更高的层次，能否并列还需要进一步研究。③还有学者指出，“以习近平同志为总书记的党中央继承和发展我们党关于社会主义现代化建设的理论，明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，实现从工业、农业、国防和科学技术现代化向全面现代化目标的历史跨越。需要指出的是，这不是简单的概念或范畴的变化，不是在工业、农业、国防和科技现代化之后附加的第五‘化，而是蕴含着全新内容的政治理念”④。

2.从全面深化改革视角研究推进国家治理体系和治理能力现代化

学术界认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，深刻反映了中国改革发展的趋势和要求，既考虑到了国际国内的形势和条件，又回应了人民群众的期盼和关切，为全面深化改革指明了方向。如有学者认为，问题倒逼改革，问题要求推进国家治理体系和治理能力现代化。我国快速发展带来的问题，要求破除体制机制障碍，建立新的制度，系统性、整体性和协调性地解决社会矛盾和社会问题，化解社会危机。⑤还有学者认为，当前改革过程中各种问题和深层矛盾凸显，执政难度和执政考验不断加大，传统的管理手段和方法已不适应新的发展要求。要解决这些矛盾和问题，需要不断完善国家治理体系和提升国家治理能力。⑥

3.从提高党的执政能力视角研究推进国家治理体系和治理能力现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，需要有科学的执政理念、执政体制、执政机制和执政方式。实现治理现代化的过程，也是党的执政能力不断提高的过程。多数学者认为，党的执政能力与国家治理现代化相辅相成、相得益彰，以提高党的执政能力为重点推进国家治理现代化既是现实选择，也是重要保障。如有学者认为，改革开放以来，从解决温饱问题到提高幸福指数，国家面貌发生天翻地覆的变化。然而，在发展过程中，利益冲突显示出经济与政治的不协调不平衡，矛盾越来越多地指向国家治理。于是，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，就成为我国现阶段现代化发展的治国新理念和执政新方略。⑦还有学者认为，“中国国家治理能力一定程度上就体现为中国共产党的执政能力，执政党如何治理国家，直接关系国家治理能力的高低”⑧。

4.从马克思主义国家理论创新发展视角研究推进国家治理体系和治理能力现代化

推进国家治理现代化是时代和实践的需要，也是对马克思主义国家理论的创新与发展。多数学者认为，提出“国家治理体系和治理能力现代化”的论断，实现了马克思主义国家理论的又一次与时俱进，深化了我们党对社会发展规律，特别是现代化发展规律的认识。如有学者认为，“国家治理体系和治理能力现代化”是一种全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新。⑨还有学者认为，之所以说国家治理现代化是个崭新命题，是因为在以往的世界社会主义实践中，并没有解决好“怎样治理社会主义社会这种崭新社会形态”的课题。经过改革开放和社会主义现代化实践探索，党的十八届三中全会正式提出要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，进一步回答了“如何建设、发展和治理中国特色社会主义社会这一崭新的社会形态”的时代问题，对当代中国的马克思主义作出了新的重大发展。⑩

此外，还有些学者从古今中外治国理政经验、现代社会治理变革以及参与全球治理等视角，研究推进国家治理体系和治理能力现代化的问题，彰显了深邃的历史眼光和宽广的世界视野。

二、关于国家治理体系和治理能力现代化的深刻内涵

关于国家治理体系和治理能力现代化的深刻内涵，习近平总书记作了明确阐述。他指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”B11学术界主要围绕如何准确把握其内涵进行阐释。

1.从中外治理差异性角度把握中国国家治理的内涵

多数学者从借鉴西方治理理论出发，研究国家治理的内涵。但也有学者认为，中国与西方国家在社会制度、历史文化渊源、经济社会发展水平以及国家治理手段、目标上差异悬殊，“治理”一词在中国具有特殊含义。首先，中国共产党人对“治理”理念的运用是从中国实际出发的，具有很强的原则性。中国式的“治理”，是以坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一为总原则。其次，中国式的“治理”，在本质上不同于中国历代统治者的“治国理政”，而是建立在“以人为本”的基础上；也不同于西方国家以“公民社会”作为“治理”的基点，而是坚持党委领导、政府负责、公众参与、社会协同、法治保障相统一的新格局。最后，我们讲的“治理”，是在坚持社会主义核心价值体系的既定方向上运行，是在中国特色社会主义理论体系话语语境中展开，具有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。B12

2.从制度论角度把握国家治理现代化的内涵

制度是国家治理的重要保障。建立有效管用的制度体系，是国家治理现代化的重要内容。有学者认为，推进国家治理现代化是一场从制度、体制到治理体系和治理能力的协同变革，不能将国家治理体系和国家治理制度割裂开来，更不能将国家治理体系仅仅理解为治理程序和方法的体系。国家治理体系首先是一个制度体系。提出国家治理体系和治理能力现代化，要求我们不断改革创新体制机制、法律法规，实现党、国家、各项事业治理的制度化、规范化、程序化，善于运用制度和法律治理国家。B13

3.从本质论角度把握国家治理现代化的内涵

由于社会制度的显著差异，中西方在国家治理的理想目标上必然有质的区别。有学者认为，我国是社会主义国家，国家治理性质和方式与资本主义国家具有本质的区别，我们的国家治理代表的是绝大多数人的根本利益，不是代表少数特权或财富权贵的利益；国家治理必须体现国家权力是权为民所赋、权为民所用、权为民所制的实现形式，这是我国国家治理体系和治理能力现代化的本质要求。B14还有学者认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，从本质意义上说就是通过自我改革与不断完善，提升制度现代化水平，使我们的各项制度更加符合社会主义本质和主体的需要。一般而论，现代化制度具有合法性、有效性、调适性等基本特征。此外，我国的制度现代化进程，还具有独特特征，主要体现在人民性、适应性、包容性、开放性、改革性等方面。B15

4.从价值论角度把握国家治理现代化的内涵

坚持什么样的价值取向，直接影响着国家治理的方向和结果。坚持改革发展成果由全体人民共享，是中国国家治理的根本要求。有学者认为，推进国家治理现代化，在价值论层面要正确地定位公平与效率、权利与权力的关系。在当代中国，解决“公平—效率”的关系问题，既要解决财富层面问题，也要解决制度体系层面的问题，从根本上实现社会的公平正义。此外，当前影响我国实现社会公平正义的一个重要因素，就是国家权力太强，公民权利太弱。推进国家治理现代化，还要从制度上合理规范“权利—权力”的关系，通过完善的法律体系和治理体系有效地控制权力和约束权力。B16

5.从目的论的角度把握现代国家治理现代化的内涵

任何国家的治理都有着特定的目标，并朝着这个目标来努力。有学者认为，国家治理现代化的目标包括五个方面：一是规范化。无论是政府治理、市场治理和社会治理，都应该有完善的制度安排和规范的公共秩序。二是法治化。任何主体的治理行为必须充分尊重法律的权威，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。三是民主化。即各项政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位，各项制度安排都应当充分保障人民当家作主。四是效率化。国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高经济利益和行政效率。五是协调性。从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为统一的整体相互协调、密不可分。B17

三、关于国家治理体系和治理能力现代化的实现路径

学术界关于国家治理现代化实现路径的研究，主要是围绕十八届三中全会以来党中央的重大战略部署来展开，并从学理角度对有关问题进行探讨。

1.从国家治理要素、结构和功能的角度研究实现国家治理现代化的路径

国家治理是一个由多个要素综合集成、协同运作构成的系统工程。有学者认为，一个有效治理的现代国家，必须具有足够的能力：一是维护多数人认同的核心价值体系，二是维护和提升国家决策体系的权威性，三是维持和完善有效的行政执行体系，四是创造和维护具有活力的良性政治互动机制，五是维护国家经济的持续平稳发展，六是提供满足社会发展需求的社会福利体制。B18有学者认为，国家治理体系是一个在国家治理进程中逐步形成的由多层次、多因素有机结合而成的系统架构。它由三个基本的子系统构成：处在这一立体化架构系统顶层的，是由执政党的领导、人民当家作主、依法治国三大要素有机构成的核心子系统；处在这一立体化架构系统底层的，则是与促进和规范市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明等诸方面的建设，并使各个领域之间实现整合与协同的各类具体规则制度组成的保障子系统；处在国家治理体系立体化架构中层的，则是由政府、市场和社会的协同与互动所构成的关键传动子系统。B19