市场化视角下农村土地承包经营权有偿退出研究

韩立达　韩冬

摘 要：承包经营权在外部环境、产权关系和权利主体层面均受制于国家战略管制、集体治理场域和亲缘地缘关系，表现出极强的社会关联性和复杂性。综合考量承包经营权制度变迁的需求和风险，承包经营权有偿退出制度改革需要从以下四个方面入手：建立集体成员身份进入和退出机制，筹建农民权益维护组织，完善农村土地的用益物权，推进农村土地承包经营权市场化退出的渐进式改革。

关键词：市场化；承包经营权；有偿退出；权利关联

中图分类号：F320.2文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）04-0043-06

一、引言

2015年国务院办公厅印发的《关于加快转变农业发展方式的意见》指出：“在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。”①从当前承包经营权有偿退出途径看，征地退出具有浓厚的计划经济色彩，而实践中“承包地换社保”退出又具有很大的局限性。那么我国承包经营权有偿退出究竟应采取何种途径？

依据党的十八届三中全会提出的“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”②精神，本文提出从广义的市场化视角来审视承包经营权有偿退出。当前学者研究承包经营权的有偿退出主要包括退出的约束因素及退出机制的完善。③若将文献扩大至整个农村地权范畴，不同学科下的研究对此有着不同的逻辑解释：新制度经济学认为我国对农村土地产权设定是“有意的制度模糊”④，一是不利于农村经济社会的良性运行，二是为社会强势集团侵占农民土地权益留下了制度空间⑤；政治学认为政府、社会资本与农民的强弱对比悬殊，势必造成农民土地权益受到侵犯⑥；法学认为土地相关法律对土地所有权的模糊规定导致了事实正义的判定标准不清晰以及土地相关利益主体对于土地产权界定的认知不清⑦；社会学认为农村土地产权界定的政治、经济、社会维度存在的内在矛盾导致了农村地权冲突及地权改革的复杂性⑧。

正因为各学科研究中的逻辑解释差异和农村土地问题的复杂性，本文认为承包经营权的市场化退出并不是市场机制的简单搬用，而是在全面考察当前承包经营权实践的基础上所作出的一种包括农村集体成员身份进入和退出机制、农民权益的有效维护、农地产权制度改革以及以市场评估价值为核心的嵌入式制度的全面创新设计。

二、成都市有偿退出实践中土地承包经营权的权利表征

据笔者所在课题组2011—2014年在成都周边农村大量调研的结果显示⑨，承包经营权有偿退出涉及获取、使用、流转、退出、补偿、监督六个环节。

1.承包经营权有偿退出的制度前提：权利获取

案例1：在农业税未取消之前，成都一些举家外出打工的农户承包地经协商后由集体收回并重新发包。笔者了解到，郫县C村一户农民已自愿放弃承包地，举家离开村庄十余年，由于在城市定居失败，便回到已废弃多年的老宅重新修房居住，并申请承包地。由于第二轮承包尚未到期，且集体在土地综合整治后已无机动承包地，村民便擅自在临河的滩涂上垦荒。出于历史形成的村民身份以及生存问题等的考虑，村集体最终承认了该村民所垦荒地为承包地并签订了承包合同。

案例1显然违犯了《农村土地承包法》第29条“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”的规定，并暗含了农民的承包经营权与其集体组织成员身份挂钩的事实。而且由于血缘、亲缘、地缘等社会关系，集体组织成员的身份以及承包经营权也可以“失而复得”。只要农户不从法律和社会关系两个层面彻底退出集体组织成员这一身份，便有可能重新获得承包地。

2.承包经营权有偿退出的价值基础：农地用途

案例2：“按有效亩产量分地”是20世纪90年代龙泉山农村的发包惯例，如龙泉驿区H村承包地主要分为山上的“地”和山下的“田”，那时一亩“田”可抵近五亩“地”。同样三口之家，甲家只承包了不到2.5亩“田”，而乙家则承包了12余亩“地”。当果业和农家乐产业兴起后，乙家将承包地改为杏园并在宅基地周边办起农家乐，仅花果期便收入十余万元；而甲家主要劳动力均进城务工，承包地已半撂荒。照理说，在龙泉驿区推行以承包经营权退出为重要内容的土地综合整治中，甲家应更倾向于承包经营权退出，但实际上两家人均不愿退出。村民甲认为，两亩多的耕地退出补偿不过杯水车薪还不如留着观望；村民乙对自家果园的收入非常满意，无意退出。

20世纪90年代以前由于农作物单一，附加值低，农业收入与产量直接挂钩，因此因地制宜的差异化发包方式更有利于集体内部公平。但随着高附加值农业的兴起，“有效亩产量”的标准已不符合公平原则。对于人均耕地1亩左右、土地开发潜力已发掘殆尽的成都平原而言，大范围的承包经营权属调整是不现实的，也很难准确估算农户对承包地的投资。初始承包地面积的不同不仅加大了集体内部收入差异，也增大了承包经营权有偿退出的难度。

3.承包经营权有偿退出的比较：地权流转

案例3：青白江区F村的承包地被MH公司整体流转为生态农业开发，村民可以选择“双放弃”的完全货币安置或“集中居住+农用地流转”的安置方式。据调查，在全村近千户中，仅有不到50户选择了“双放弃”；超过90%的45岁以上村民希望既购买社保，又进行保留承包权的农地流转，然后在公司做农活挣钱。

长期以来承包经营权担负着农民基本生活保障职能，因此在完全融入城镇工作和生活前，农民尤其是中、老年农民对彻底放弃这一权利还存有疑虑，一是认为“除了农活自己什么都做不了”，难以适应城镇生活；二是认为应为子孙“留一条后路”，因而更倾向于经营权流转而非彻底退出承包权。同时农户自发的承包经营权流转主要发生在近亲、熟人及集体内部，无论从优先权还是价格上，条件的优惠随亲缘的“厚薄”向外递减，形成如费孝通所言的“差序化格局”。另外，由于亲属邻里间的自发性流转有“代耕”性质，也降低了原承包方的“返农”成本。endprint

4.承包经营权有偿退出的规范：退出程序

案例4：在成都部分村庄中，村民会议或村民代表会议的决策通过条件已演变为“2/3村民代表签字按手印同意即通过”。因此，村委会在受让方希望流转农地实现规模化经营时，往往是召开村民会议同意并进行公示后，对部分不愿意的多以一对一的形式进行劝说。多数受访村民表示：“一旦表示不接受条件，来谈判的村干部便会阴阳怪气地说，这个关系到村经济发展，水电气路都要重新规划，大家都同意了，你不同意，回头你就只能自己管了。”

《农村土地承包法》要求“平等、自愿、有偿”地进行承包经营权流转。然而由于“村官”权力，农民决策时不可避免地受到村委会的干涉。案例4中，尽管从要件上看，似乎农民都“自愿”地签订了协议，但实际上忽略了“公开讨论”这一程序，不能满足程序性正义中的信息公开原则，农民对承包经营权的处置权受到侵犯。另外，由于政府长期承担着“无限责任”，农民尚未形成市场经济所必需的“契约精神”，这阻碍了承包经营权向专业公司集中，变相增加了地方政府在农村事务中的话语权。

5.承包经营权有偿退出的核心：价值补偿

案例5：因为新型场镇建设需要，青白江区X村近20户村民与集体签订了以放弃承包地和宅基地换取城镇居民社保和场镇新房安置的协议。项目动工约半年后，成南高速公路建设征地，有三户村民的承包地被包含其中。尽管当时村集体已与一公司签订了该村全部承包地的流转协议，但征地公告后不得不修改了流转协议；另外，由于征地补偿较承包地退出的补偿高，而单独提高三户村民的退出补偿标准势必引起其他退出者的不满，村集体并未追加补偿，使村民与村集体产生了较大矛盾。

在国家现行的征地制度中，农民乃至集体只享有承包地名义上的占有权，事实上的控制权被各级政府所攫取。例如，将农村土地通过征收转变为国有并剥夺农民在承包地上的生产经营权利。由于承包经营权有偿退出是由地方政府的政策驱动，当与收益更大的征地相冲突时，它自然会屈居下风。案例5也有如下暗示：一是农民普遍有着“不患贫而患不均”的心态；二是国家对农村土地的各类补偿标准制度并不协调。

6.承包经营权有偿退出的保障：民主监督

案例6：郫县Z村在开展农地流转时，村委会主要负责具体事务的实施，村民议事会作为决策者参与了农地整理、项目招标、土地流转、本村招工、产品销售的整个流程，议事员陈大爷自豪地说：“我是亲朋好友选出来的，必须要对得起他们的信任。”

以“德高望重”作为标准的村民议事会实际上沿袭了我国传统村庄治理的宗族长老会形式，易于为农民所接受，其“自下而上”的形成有助于维护农民权益，但也存在缺乏法律认可、组织形式不规范、责权范围不明确等问题。社会舆论也存在疑虑，村民议事会能否坚持“为村民服务”的纯洁性，会否逐渐成为“第二个村委会”？

三、农村土地承包经营权的权属特性

承包经营权并不是纯粹的用益物权：从外部环境看，承包经营权受到国家土地用途管控；从产权关系看，由于集体拥有土地所有权，承包经营权管理又嵌入村庄社会治理场域中；从权利主体看，传统的“核心家庭+亲缘差序化”的格局使血缘、亲缘、地缘的影响已上升到一种“天然不灭”的地位。这些均使承包经营权在获取、使用、流转、退出、补偿、监督过程中的权利表征迥异于现代产权。

1.承包经营权获取的计划性和生存性

承包经营权获取的计划性表现在农民因天然成为集体组织成员而可以无偿、定期地取得承包经营权。虽然法律对承包经营权设置了两种获取禁止：一是非集体经济组织成员禁止获取；二是自愿交回承包权的成员在承包期内禁止再次申请。但上述案例表明，在集体内部的土地事务中，成员身份甚至高于法律规定。承包经营权获取的生存性表现为：农村以承包地作为集体成员的生活保障（宅基地是住房保障），这是农民的生存底线，根植于村庄社会关系的集体经济组织必须考虑到脱离集体的农民生存问题。承包经营权（宅基地使用权）作为生存权成为集体经济组织的身份权载体，使得那些脱离了集体组织的农民依然能够返回村庄生活。

2.承包经营权使用的“权利限制”

首先，为了国家粮食安全战略农民被限制了土地发展权。国家为保证粮食安全制定的基本农田保护和土地用途管制制度实际上是限制了农民行使承包地的发展权。基于公共利益的粮食安全战略应由社会整体承受，但实际上由农民承担。从经济学的角度来看，这属于农村土地发展权受限。因此，国家应依据法学上的“负担均分”原则，在有偿退出之时考虑给予这种“土地发展权”补偿。

其次，为了集体发展和邻里关系部分农民放弃了更优的收益权利。在农地流转中，村干部可能会以通过农地规模流转提高集体及村民收益为由来“威胁”个体农民就范。个体村民受到“集体利益为重”的道德绑架，还必须考虑亲友和邻里的利益，在一些实践中，作为村集体内的亲缘和潜在社会规范，其规制作用较国家正式法律更为强大。

3.承包经营权退出的不完全性

农地流转是保留了承包权的经营权退出。承包权的保留起着“最后一条退路”的作用。因此，这种承包经营权不完全退出的根源在于承包地能够满足当代人就业不足以及后代人的生存需求。在城乡二元户籍制度框架中，农民对非农收入预期不稳以及后代人的生存需求等因素使农户难以真正“离地”。一是尽管农民进城打工收入远高于在家务农，但由于户籍制度及多方面的桎梏，农民并没有对此建立起稳定的预期，只能选择此种不完全的退出；二是承包地完全退出事实上只能满足当代人的生活保障，并使农民的后代丧失了生存和发展的资源。在有偿退出中城镇社保即便能够保障当代人的生活功能，也无法替代承包地满足后代人生存需求的功能。

4.承包经营权退出的权利关联性

首先，承包经营权的退出与身份权相关联。承包经营权的获取是因维系农民基本生存而用计划进行配置的，这意味着承包经营权并不完全独立，表现为社会关系意义上的外部网络（土地财产权与集体成员身份权）和经济关系上的内部网络（承包经营权与宅基地使用权、集体资产股权等）。即便符合法律意义上的退出也不能切断村庄社区中农民的血缘、亲缘和地缘关系，难以完全限制农民天然获得承包地的权利。endprint

其次，承包经营权退出与其他权利相关联。当下中国农村内部权益网络事实上已经成为一个整体。由用途管制带来的承包地价值损失可以通过宅基地使用权价值增值弥补。在土地综合整治实践中，若不能通过承包经营权、宅基地使用权、集体资产股权的整体退出实现收支平衡，势必会给农户或者地方财政带来巨大经济压力。由于承包经营权与宅基地使用权、集体资产分配权等已经成为一个完整的内部权益网络，可以说，单纯的承包经营权退出几乎是不可能实现的。

5.承包经营权退出补偿标准的非科学性

首先，征地补偿的计划性和农地流转的短期性难以真实反映承包经营权作为用益物权的价值。以产权收益还原法对承包经营权的价值作理论推导，可以很容易得到：

P（t，z，r）=∫t0A（s，z）e-rsds

式中，t为土地承包经营权剩余年限，z为土地所在区位，r为折现率（近似为银行利率），A为农地单位面积年收益函数。当A为许可的最大年收益，承包年限→∞（考虑到承包经营权可继承），承包权的理论价值为A/r。以现行银行5年定期整存整取利率3.35%计算，为29.85A。而根据《土地管理法》第47条第2款，土地补偿费最高为被征收前三年平均年产值（通常小于A）的10倍。农地流转通常只能流转至第二轮承包期结束，按12年计算，农地流转中经营权价值为9.88A。由此可见，征地的土地补偿和流转价均远远低于承包经营权的理论价格。

其次，当科学的价格评估体系缺位时，“横向等价”更易满足农民当前的心理预期。农民个体在没有公允的市场价格下对有偿退出的解读显示了“天真的现实主义”。农民通过与周边农地的现实价格对比，认为自己的要价是公正的，即便没有科学依据，村民也依然认为村干部在协商流转的过程中会损害自己的权益，而村集体由于控制权的缺位及农户的“偏见”，无法解决外部网络权利的变化且无力从内部给予公平的补偿。

最后，承包经营权退出的市场价值补偿不足，使其在额外附加了诸多概念的新农村建设中被边缘化。在土地综合整治试点中，如嘉兴的“两分两换”和成都的“双放弃”都以“承包地换社保，宅基地换住房”为核心。但从政府角度，“承包地换社保”是一项亏本买卖，如果不能寻找新的资金渠道，就意味着地方财政的大量投入。因而通过增减挂钩平台增加预算外财政收入的“宅基地换住房”成为政府工作的重心。这一倾斜的直接后果是“农民被上楼”现象，以及随之而来的生活生产习惯被破坏、复垦耕地质量不达标和农地流转的规模不经济等问题。

6.承包经营权监督的法律弱效力性

首先，农民主体在行使权利时所受的“权利限制”意味着有其他利益主体攫取了本应由农民享有的权益。在农村土地事务中，与地方政府和用地单位相比，农民的话语权甚微，如农地流转必须为土地征收让步。一些“程序未能正义”情景时常发生，尽管法律要件齐全，但农民的参与和决策权受到严重侵犯，甚至地方政府还能以“农民素质还不能适应市场经济”为由让侵权方将这种掠取“合理化”。

其次，历史已经证明，博弈只会发生在实力相近的集团之间。而在农村，原本应代表本村全体农民利益的村委会，由于其职能的多重性，以及双重委托—代理关系中的纽带位置，在官本位倾向中逐渐成为了地方政府价值推进的排头兵，其维护集体经济组织和成员合法权益的职能被其公共事务和集体资产管理的职能所排斥，使村民代表大会的决策功能和对村委会的约束功能流于形式。

最后，尽管部分农村地区已基于种种需求创新了基层管理机制，如村民议事会成员通常为村民所公认的有责任心、热衷于为村民排忧解难的“长者”和“智者”。但议事会的群众性非正式组织性质使其面临法律效力不足的尴尬处境。至今没有一部法律明确规定村民议事会的相关管理条款，若议事会决策与地方政府和村委会的规定发生冲突时，其唯一能够依赖的可能只有社会舆论和公众良知。

四、推进承包经营权市场化退出的思考

基于以上成都市承包经营权有偿退出实践中的权利表征，笔者认为，若要以市场化手段推进土地承包经营权有偿退出，需要从以下四个方面着手。

1.承包经营权市场化退出的制度前提：建立集体经济组织成员身份的进入和退出机制

一是从立法层面清晰界定农村集体经济组织成员的身份，通过科学合理地制定集体经济组织成员进入和退出资格，明确集体成员的内涵，细化成员权利，并通过承包地、宅基地以及集体资产产权制度改革及试点，在试点的基础上建立起村民身份的进入和退出机制，最终实现承包经营权、宅基地使用权以及集体资产收益权等关联权力的系统整体退出。二是将农民从原有的身份界定转变为职业界定。当“农民”不再是一种身份而是一种职业时，集体经济组织就可以逐渐演变成为类似股份制企业一样的法人组织，初始界定为组织成员的农户以承包经营权、宅基地使用权及集体资产收益权等财产权入股，以股东身份获得股息并参与组织的经营管理；同时，任何有意愿的中国公民均可依法申请承包经营权和配套的建设用地使用权，参与集体经济组织的各种农业生产经营。

2.承包经营权市场化退出的组织保障：通过组织管理创新切实维护农民的合法权益

一个目标较议事会更为单一的合法组织可能更有利于农民权益的维护。因此应类比《中华人民共和国工会法》，制定《中华人民共和国农会法》，并依法成立中华全国总农会及各级农会，基层机构为村民小组农会，性质为社团法人，代表农村土地产权人的利益，依法维护其合法权益。农会应维护所属集体经济组织成员的合法权益。在农民成为一种职业后，农会应保护集体经济组织成员以及承包集体所有土地进行农业生产的公民的合法权益。当农会成员权益受到侵犯且难以通过协商解决时，农会可向仲裁机构提请仲裁或向法院提起诉讼。

3.承包经营权市场化退出应基于集体永佃权和农村土地发展权思路，即在保证农村土地集体所有的前提下，进一步完善农村土地的用益物权，并构建国家、集体和个人的增值收益分配机制endprint

要赋予农民“完整的承包经营权”，一是在承包地的占有权层面，近期应按照集体永佃的思路，确定承包经营权永久不变，从产权上保证农业生产的稳定性。长期则应将农民变为事实的承包地权利人，其根本在于农地产权制度改革，通过立法与司法途径确保农民拥有真正的农地永佃权。二是在承包地的使用权层面，应参考美国发展权征购的思路，对基本农田承包户予以土地发展权的合理补贴。另外，还应建设统一的城乡建设用地市场，在规划区外的建设用地需求通过集体建设用地入市交易来满足，使农民集体能够获得土地的增值收益。三是在承包权的处分权层面，探索开展承包经营权抵押贷款和入股经营，界定承包经营权的继承权，在配合集体经济组织成员身份的进入和退出机制改革上，明确在分户、嫁娶、丧偶等不同前提下的承包经营权继承方式及应承担的义务。四是制定国家、集体和农民的收益分配以及集体内部的收益分配决策机制，建立统一的城乡土地税制，国家通过土地发展税调解不同地区和区位的集体间的土地增值收益分配，通过个人所得税保证集体内部个体间的土地增值收益分配公平。

4.承包经营权市场化退出的渐进式改革：逐步建立市场化的进入和退出机制

一是建立独立于行政权力之外的土地司法机制，即政府行政干预逐渐退出农村土地产权事务，由司法机构作为“游戏的裁判”以保证仲裁及救济的公正，使农民和农民集体可以作为不受外界干涉的独立主体自由参与承包经营权退出。二是建立权威的集体土地价值评估体系和土地最低保护价制度，在兼顾市场价值、社会保障和制度效率等因素的前提下，确立承包经营权有偿退出的适用范围，并确保价格标准为广大农民认可。三是完善农村土地市场中介组织，由于土地产权信息平台在农村土地产权市场中的重要性，应由政府前期给予人才、资金和政策的支持，中介组织自我经营管理，逐渐成为一个和政府毫无产权关系的独立经营主体。四是建立符合程序正义的市场化补偿程序，补偿方式应由农村集体和农户充分协商确定，允许农户自愿选择退出方式和内容，不得以任何形式强制农民放弃承包经营权。五是在承包经营权有偿退出试点中，城乡户籍、社保、公共服务及教育医疗等方面改革要同步进行。

注释

①《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》，中华人民共和国中央人民政府门户网站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/07/content_10057.htm，2015年8月7日。

②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

③谢根成、蒋院强：《农村土地承包经营权退出制度的缺陷及完善》，《农村经济》2015年第3期；钟涨宝、聂建亮：《论农村土地承包经营权退出机制的建立健全》，《经济体制改革》2012年第1期。

④⑦[荷兰]何·皮特：《谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社，2008年，第65—69页。

⑤文贯中：《市场畸形发育、社会冲突与现行的土地制度》，《经济社会体制比较》2008年第2期。

⑥张孝直：《中国农村地权的困境》，《战略与管理》2000年第5期；马良灿：《地权是一束权力关系》，《中国农村观察》2009年第2期。

⑧黄鹏进：《农村土地产权认知的三重维度及其内在冲突——理解当前农村地权冲突的一个中层视角》，《中国农村观察》2014年第6期。

⑨文中6个案例均来自于本文作者参与课题组于2011—2014年在成都周边农村进行的调研。

责任编辑：澍 文endprint