农户分化视角下防止流转土地“非粮化”对策研究

张藕香

摘 要：近年来，伴随着农户分化、土地流转，土地“非粮化”现象十分严重。分化农户的特征差异影响“非粮化”，并且不同地区、不同类型的农户差异甚大。东部地区农场类农户的“非粮化”最为突出；普通农户仍然存在“谁来种粮”问题，但以农为主农户在粮食生产中的主体地位没有变，中部地区在保障国家粮食安全方面的基础性作用没有变；以农为辅农户大多没有放弃农村的“一亩三分地”；农业内部粮经争地的矛盾依然存在。防止土地“非粮化”，必须加强对土地用途的管制，疏通农田水利设施的“最后一公里”，对不同类型的农户分类指导，重视种粮的人才储备和技术支持，确保种粮农户的收益不低于当地其他农户的平均水平。

关键词：农户分化；土地流转；非粮化；对策

中图分类号：F325.1文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）04-0049-06

一、引言

随着我国工业化和城镇化的发展，我国农村社会高度分化，一部分农户逐步向非农或城镇部门分化；另一部分农户则在农业内部分化。就农业内部分化的农户而言，多数农户分化成以农为主类或以农为辅类兼业型农户；少数农户在发展现代农业中脱颖而出，演变为种养大户、家庭农场等新型农业经营主体，开辟了新型农业经营主体成长的“本土化”渠道；同时，部分工商资本开始进驻农业领域，探索农业规模化、专业化、集约化发展的新模式，开辟了新型农业经营主体成长的“外生型”路径。但是，农户的这种分化，尤其是从普通农户中分化出来的新型农业经营主体，在比较利益驱动下，大多倾向于非粮生产甚至非农经营，这势必对稳定粮食生产和保障国家粮食安全产生冲击。

伴随着农户分化，我国农村土地流转如火如荼，特别是近年来，随着我国工业化、城镇化的快速推进，土地流转规模空前、速度惊人。数据显示，2014年，全国土地流转面积达到4.03亿亩，比2013年增长18.3%；土地流转面积占总耕地面积比例达30.4%，比2010年的14.7%翻了一番，其中，流转率最高的上海（71.5%）、江苏（58.4%）、北京（52.0%）、黑龙江（50.3%）、浙江（48.0%）、安徽（41.0%）六个省（市）均已超过40%。①由于种粮的比较收益相对较低，越来越多的农户将土地用于非粮生产甚至非农经营，特别是发生土地流转的农户，因流转时或多或少支付了一定的土地租金，这就在一定程度上迫使他们选择收益较高的项目生产，致使流转土地的“非粮化”乃至“非农化”问题十分突出。

在农户分化、土地流转背景下，土地“非粮化”问题尚未得到足够重视，现有文献对这一主题的研究也非常有限。在仅有的研究中，研究者将所有农户看作一个整体，没有着眼于已经分化了的农户群体差异这一事实。②基于此，本文将对分化农户流转土地的“非粮化”问题进行分类研究，提出防止“非粮化”的对策建议，这对于新形势下稳定粮食生产和保障国家粮食安全具有重要的现实意义。

二、分化农户的特征差异影响“非粮化”

课题组在2013年12月至2014年4月期间对全国10省（区）③的农户进行了抽样调查，共获得有效问卷1121份，其中土地流转农户有438户，占39%，高于全国30.4%的平均水平，比全国流转率最高的6个省份略低。在土地流转农户中，根据流转面积的大小将样本农户分为普通农户和农场类农户④，其中普通农户又根据其主要收入来源分为以农为主农户和以农为辅农户，农场类农户包括种养大户、家庭农场等。样本数据显示，在土地流转农户中，家庭农场占32%，是土地未流转农户的8倍，说明土地流转是培育新型农业经营主体、促进土地规模经营的重要途径；土地未流转农户中以农为辅者居多，占49.2%，为土地流转农户以农为辅者的2倍，说明土地流转有利于稳定农业生产。

由表2数据可知，不同类型的农户在个体特征、家庭特征等方面存在显著差异。在个体特征方面，农场类农户户主的年龄相对年轻，其中，40岁以下的户主占22.1%，60岁以上的仅为1.4%；而普通农户差异较大，以农为主户主40岁以下者仅为11.2%，以农为辅户主60岁以上者为22.9%。说明近年来国家出台的一系列旨在培育新型农业经营主体、促进土地规模经营的政策对年轻人具有一定的吸引力；而普通农户中仍然存在“谁来种田”的问题，留守老人种田的事实并未得到根本改观，尤其是以农为辅农户中主要劳动力外出务工、留守老人种田维持口粮已成为普遍现象。从健康状况来看，农场类农户的健康程度明显好于普通农户，回答“好”的受访者占84.9%，分别比以农为主和以农为辅农户高出6.6和8.8个百分点。说明户主的健康状况影响农户分化，健康状况越好，农业生产、规模经营的体力保障越强。从文化程度来看，各类农户均以初中文化程度占比最大，达50%以上，但农场类户主的文化程度普遍偏高，其中小学及以下文化程度仅为10.7%，高中及以上文化程度达35%，而以农为主户主这两个比例分别为31.7%和18%。说明文化程度影响农户分化，文化程度越高，户主越善于利用近年来国家的强农惠农政策和针对新型农业经营主体的扶持政策，发展规模经营、获取规模收益。从户主的职业来看，以农为主户主从事农业的比例高达89.9%，农场类和以农为辅户主分别为80.7%和60.6%。说明以农为主农户在农业生产中的主体地位仍然没变，而农场类和以农为辅农户在比较利益的诱使下“非粮化”乃至“非农化”倾向较为明显。

在家庭特征方面，各类农户家庭人口规模差异不大，均在4人以上，其中，以农为辅农户家庭人口数量最多，但农业劳动力数量最少，仅为1.96人。说明以农为辅农户因人口较多而有机会到非农部门从业，但仍有1—2人留在农业领域，成为以农为辅的兼业型农户。农场类农户的农业劳动力数量为各类农户之首，达2.39人，这是农场类农户开展农业生产所需劳动力的数量保证。从外出务工人数来看，农场类农户没有外出务工人员的比例达70.4%，说明农场类农户全职从事农场经营管理者居多；以农为主农户这一比例为49.2%，可以看出，仍有一半以上以农为主农户有1个及以上劳动力在外务工；而以农为辅农户外出务工比例达76.7%，并且有55%的家庭有2个及以上劳动力在外务工。说明兼业在普通农户中已成为普遍现象，兼业程度的差异是农户分化的前提。以农为辅农户到县城的距离最近，平均为22.7公里，并且距离在50公里以内的占95.4%；而农场类农户和以农为主农户距离县城30.4公里和33.2公里，50公里以内的分别占82.1%和86.2%。说明距离县城的远近影响农户分化，离县城越近，兼业程度越高，农户向非农分化的可能性越大。从家庭收入来看，农场类农户平均年收入20848元，以农为主农户和以农为辅农户分别为11819元和15464元。说明培育新型农业经营主体、发展规模经营可以有效提高农户的收入水平；在目前非农就业“同工不同酬”、行业收入分配差异巨大和农民工纵向流动受限的情况下，以农为辅农户非农就业并不能从根本上改善其收入状况；提高以农为主农户的收入水平是当务之急。endprint

各类农户的特征差异决定了其在种粮与否行为选择上的差异。从劳动时间来看，农场类农户在种植业上投入时间达82.2%，说明农场类农户在稳定农业生产方面的作用突出；以农为主农户在养殖业上投入的时间是其他农户的2倍以上，说明该类农户在保障动物性产品供给方面的作用不容忽视；以农为辅农户在非农生产或经营方面投入的时间最多，这一群体将成为我国户籍人口城镇化的主体。从种粮的时间占比来看，有28.6%的农场类农户种粮时间为0，也就是说，有近1/3的农场类农户流转土地不是用来种粮，其“非粮化”程度在3类农户中居首。可能是农场类农户在土地流转和规模经营过程中，由于投入的成本较大，而种粮的比较收益相对较低，在政府监管不力的情况下，很有可能改变土地用途，选择收益较高的经济作物或其他盈利空间较大的项目生产所致。以农为主农户和以农为辅农户不种粮的时间占比虽然相差不大，但后者中仍有50%的时间用于种粮的农户比例达92.7%。说明以农为辅农户附带种粮的现象极为普遍，他们并没有真正放弃农村的“一亩三分地”，反映了受土地制度、户籍制度等约束所致的农户分化的不彻底性。

三、各类农户的土地流转和“非粮化”差异

在土地流转方面，数据显示，户均土地流转面积最少的为0.25亩，最多的达8200亩，平均流转面积为163亩。其中，流转面积在10亩以下的占42.5%，10—100亩之间的占38.2%，100—500亩的占13.6%，500亩以上的占5.7%。可以看出，流转面积在100亩以下的农户占80%以上，并且随着流转规模的扩大其占比逐次降低。说明当前我国的土地流转以中小规模为主，但农场类农户的流转规模要远大于普通农户，分别是以农为主农户和以农为辅农户的5.7倍和48.6倍。

从流转率来看，土地流转面积占家庭承包面积比重在75%以上的农户占50.5%，其中有28.5%的农户土地流转率达100%，实现了全部流转；而流转率在50%以下的农户仅占21.5%，平均流转率为71.2%。说明大多数农户的土地流转率都很高，这与近年来我国城镇化的快速发展和国家大力培育新型农业经营主体、促进土地规模经营有关。

从土地来源来看，流转土地来源于本村的占83.2%，来源于外村的只有16.8%，其中，农场类农户土地来源于外村的比例远高于普通农户，达30.2%，而普通农户土地来源于本村的比例高达90%以上。说明农场类农户的土地流转具有一定的资源整合作用，而普通农户间的土地流转则以就近、就地为主。

从流转方式来看，以口头协议和签订合同的方式流转土地的各占一半，但普通农户以口头协议方式流转土地的占60%以上，而农场类农户签订合同的比例达75%。说明农场类农户的土地流转要比普通农户更加规范，普通农户主要是以亲友或邻里之间的乡土信用为纽带流转土地。

从流转年限来看，近3年流转土地的农户占48%、近5年流转土地的占66%、近10年流转土地的占86%，平均土地流转年限为5.5年。普通农户不仅流转年限普遍较长，而且流转时间分布相对分散，说明普通农户间的土地流转是基于农户生产、生活需求自发推动的结果；农场类农户不仅流转年限较短，而且流转时间主要集中在近3—5年，这与农场类农户在我国农业生产实践中出现的时间比较吻合，在一定程度上也是政府政策主导的结果。

从土地租金来看，每亩土地流转租金在300元以内的占51%、在500元以内的占80%、在1000元以内的占91%，平均每亩土地流转租金为429元，但农场类农户的土地流转租金平均要比以农为主农户的高出26元，这与农场类农户的市场化运作有关。从租金形式来看，以现金交付租金的农户占78.8%，并且农场类农户土地流转租金的现金化程度比普通农户高，反映了我国农村土地流转的市场化程度以及新型农业经营主体与普通农户参与市场的差异。

从补贴归属来看，目前的补贴大多归于土地承包者，约占3/4。显然这不利于调动土地流转农户发展规模经营的积极性，说明补贴政策还有进一步调整的空间。

在“非粮化”方面，课题组用流转土地的用途设置问题，将第一个问题设置为“请问您家流转土地主要用于哪方面？”，回答选项分别是种植粮食作物、种植经济作物、发展养殖业、其他（可以自由填写）；将第二个问题设置为“除了您刚才选择的用途外，您家还打算将土地用于哪方面？”，受访者仍在上述选项中选择或填写。

对于第一个问题，回答用于种植粮食作物的农户占52.8%、种植经济作物的占37.4%、发展养殖业的占7.5%、其他方面的仅占2.2%。将前两个比例加总，可以看出，目前农户流转土地用于种植业的比例达90.2%，但不同类型的农户差异甚大。农场类农户种粮的比例最低，种植经济作物的比例最高，说明经济作物较大的利润空间对粮食生产具有挤压效应；以农为辅类农户种粮的比例反而最高，比以农为主农户还要高出5个百分点，反映了以农为辅农户利用留守人员种粮的普遍性，这也是我国农户分化不彻底性的具体体现，与前面的分析结果具有一致性。尽管如此，各类农户的种粮比例均在50%以上。说明在农村，在没有其他更好的挣钱机会的情况下，在现有土地上种粮解决家庭人口的吃饭问题仍然是农户的基本选择。

从第二个问题的回答来看，种粮不再是农户的首选，“非粮化”倾向激增。各类农户的粮食种植率只占1/5左右，也就是说，有近80%的农户选择了“非粮化”；在农业内部，种植经济作物对农户仍然有较大的吸引力，尤其是以农为辅农户。但更多的农户是将流转土地用于除种养殖业以外的“其他方面”，实际上就是“非农化”，占40.7%，并且各类农户的“非农化”率均在40%以上。说明农业以外的其他产业较高的土地产出收益是土地“非农化”的直接推动力，在条件许可或者有更多选择的情况下，农户更倾向于土地“非农化”，而不仅仅是“非粮化”了。但农户的这些选择均是基于个人收益最大化，仍是农民的理性选择。所以，如何让农民在种粮和务农的问题上有奔头，是我国经济发展过程中补齐“农业”这块短板首先要考虑的问题。endprint

四、各地区流转土地的“非粮化”差异

由于不同地区的经济发展水平和市场化程度不同，种植粮食的生产成本和机会成本也不同，这就有可能造成不同地区流转土地的“非粮化”程度不同。为了考察土地“非粮化”地区差异，根据经济发展水平和农业生产条件，将样本数据划分为东、中、西三大地区。⑤这里仍然用流转土地的用途来分析种粮与否，亦即是否“非粮化”，其用途仍按如前所述的种植粮食、经济作物等四个方面来划分。

一般而言，农场类农户市场意识较强，其逐利性也强，并且经济愈发达地区，这种情况愈加明显。数据显示，东部地区农场类农户的粮食种植率仅为27%，其“非粮化”程度在三大地区居于首位，流转的土地主要用于种植比较收益较高的经济作物，占58.6%，不仅在东部地区各类用途中排列第一，在三大地区经济作物种植率中也是最高的。这反映了经济发展水平与“非粮化”程度的关系和农业内部粮经之间此消彼长的关系。与东部地区类似，西部地区农场类农户的经济作物种植率在该地区各类用途中占比最大，但其粮食种植率为东部地区的2倍。西部地区较高的经济作物种植率与该地区的农业生产条件有关，主要种植像棉花、苜蓿等类型的经济作物。与东、西部地区不同，中部地区农场类农户的粮食种植率最高，在三大地区中稳居第一，达67%，并且是其经济作物种植率的2.5倍。说明中部地区培育新型农业经营主体、促进土地规模经营，对稳定粮食生产、保障国家的粮食安全具有重要作用。

从普通农户来看，三大地区以农为主农户的粮食种植率均在50%以上，但其“非粮化”程度仍以东部地区为最高；从粮经关系来看，三大地区以农为主农户差异不大，经济作物种植率均在30%以上；将粮经种植率加总后显示，各地区以农为主农户从事种植业的比例高达90%。说明以农为主农户在稳定农业生产乃至粮食生产，保障农产品供给方面具有举足轻重的作用。在以农为辅农户中，东中部地区的粮食种植率普遍较高，尤以中部地区为甚；就中部地区而言，其粮食种植率是经济作物的2倍以上。可能的原因是，这些地区以农为辅农户家庭收入主要来自非农，种植粮食只是为了维持口粮，并且大多是由农村留守在家的非生产性人员所为。与东中部地区相比，西部地区以农为辅农户的“非粮化”程度最高，其种植结构与该地区农场类农户相似，流转土地更多地用于经济作物的种植。总体上看，东中部地区农户流转土地的用途更趋于多元化，生产结构相对合理，是发展大农业、大食物的主要地区，有利于推动粮经饲统筹、种养加一体和一二三产业融合发展；而西部地区土地用途比较单一，并且没有“非农化”现象，可能与该地区的区位条件和农业生产条件有关。

五、防止“非粮化”的对策建议

近年来，在农户分化、土地流转的大背景下，土地“非粮化”现象十分严重；在农业内部，粮经争地的矛盾依然突出。尽管我国粮食已经实现连续12年增产，但粮食作为国民经济的基础性产业和国家经济政治稳定的保障性产业，在任何时候都不能放松；保障国家粮食安全，确保谷物基本自给、口粮绝对安全是当前农业供给侧结构性改革的基本底线。因此，土地的“非粮化”现象必须得到有效遏制。

1.加强对土地用途的管制

早在1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》就指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法流转。”此后，包括《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等在内的一系列法律法规均对土地用途有明确规定。但实践中仍然存在监管不到位的问题，尤其是在城镇化和新农村建设中，变相套取农业用地甚至是基本农田的现象相当普遍，农业产业结构调整过程中也存在引导不当问题，致使土地“非粮化”“非农化”问题有增无减。因此，必须树立大农业的理念，统筹规划、合理布局，在此基础上，加强对土地用途的管制，坚持“农地、农用，粮田、粮用”的原则，确保粮食生产用地数量不减少、质量不降低；同时还要加强对违规用地、变相用地的处罚力度，增强执纪、执法能力，切实保障粮食生产用地不缩水。

2.加强农田水利设施建设，疏通“最后一公里”

长期以来，我国农田水利设施建设滞后，尤其是农田服务设施年久失修，农业抗风险能力相当薄弱，种粮“靠天收”、农业“靠天吃饭”的局面没有得到根本改变，是影响农户种粮收益和种粮积极性的直接障碍，也是影响国家粮食安全和农业稳定发展的最大硬伤。为此，国家出台了《关于加快水利改革发展的决定》。虽然近年来加大了投入力度，但与巨大的历史欠账相比，差距甚远。在仅有的投入中，大多都投向了大中型农田水利设施，小型农田水利作为田间地头的“毛细血管”、农田水利的“最后一公里”，无疑是一块短板。因此，要加强农田水利设施建设，疏通“最后一公里”，进一步改善农业生产条件，为推动粮食规模化经营、机械化生产提供基础设施和服务能力“双重”保障，最大限度地降低种粮成本和种粮风险，增加农户种粮收益。

3.对不同类型的农户分类指导，发挥种粮主体的引领作用

近年来，在国家支持新型农业经营主体发展的政策导向下，农场类农户如雨后春笋般地发展起来。但调查发现，种粮主体多元化、普通农户兼业化的趋势越来越明显，土地“非粮化”和“非农化”问题越来越突出。同时，以农为主的普通农户在粮食生产中的主体地位仍然没变、中部地区在保障国家粮食安全方面的基础性作用仍然没变。因此，应重视不同地区、不同类型农户间的差异，对不同类型的农户进行分类指导，发挥种粮主体在粮食生产方面的引领作用，引导新型农业经营主体将流转土地更多地用于种粮，尤其是粮食主产区。对于以农为辅农户，要深化土地制度、户籍制度等方面的改革，剥离制度背后的利益问题，为他们的“非农化”彻底松绑，实现无条件市民化和无条件同城待遇，并为他们打开纵向流动的通道，以推动以农为辅农户的彻底分化和户籍人口的城镇化进程。

4.重视对粮食生产的人才储备和技术支持，着力解决“谁来种粮”“如何种粮”问题endprint

第一，加大对种粮主体从业技能方面的培训和粮食主产区教育、医疗卫生等方面的投入，提高粮食从业者的业务能力和健康水平。第二，以新型农业经营主体培育为契机，加大对种粮精英人才的培养，发挥他们在粮食生产方面的引领作用。第三，鼓励外出务工人员回乡创业，形成“大众创业”的局面；鼓励有志于农村发展的成功人士到农村去投资兴业，引导他们致力于粮食生产。第四，创新人才培育模式，在中高职院校和农业类高校实施后备人才选拔和培养计划，加大种粮后备人才储备。第五，加大对种粮人才的资格认定，通过技术等级评定和从业资格认定，形成种粮人才的专业化和职业化，使种粮成为一份“体面”的工作，这是解决“谁来种粮”问题的关键。另外，在大众创业、万众创新的背景下，除了高校、科研院所、相关主管部门要加大对粮食生产各环节的技术供给，还要激发广大种粮农户，尤其是新型农业经营主体的科技创新热情和科技创新活力，形成“万众创新”的氛围和多元化的技术供给渠道，为粮食生产提供技术保障，着力解决“如何种粮”问题。

5.确保种粮农户的收益不低于当地其他农户的平均水平

第一，加快推进农业转移人口城镇化，促进土地规模经营。由于我国户籍人口城镇化远低于常住人口城镇化，2015年我国常住人口城镇化率达56%，而户籍人口城镇化率不足40%，推动户籍人口与常住人口同步城镇化，使粘附在土地上的人口与土地彻底分离，促进土地流转和规模经营，提高种粮农户的规模收益。第二，构建粮食社会化服务体系，降低粮食生产成本。构建粮食社会化服务体系，不仅可以解决粮食生产劳动力稀缺问题，还可以延长粮食产业链，提升价值链，降低农户的种粮成本。应采取政策扶持、税费优惠、信贷支持等措施，以农民专业合作社、产业联盟等为核心，发展主体多元、形式多样的粮食生产社会化服务体系，最大限度地降低粮食生产成本，提高种粮农户的收入水平。第三，创新补贴方式，提高补贴的精准性，发挥补贴政策的导向作用。要补齐农村在全面小康社会建设中这块短板，拉长农业现代化在“四化同步”发展中这条短腿，确保粮食作为农业中“最不赚钱产业”的收益，必须统筹各种惠农资金，创新补贴方式，加大“以奖代补”力度，提高补贴的精准性，将新增补贴向种粮农户倾斜，将奖补资金向种粮大户、家庭农场等规模经营主体倾斜，形成“产的越多，补的越多，奖的更多”的政策导向，向“规模经营”要效益，切实增加种粮者的转移性收入。第四，建立风险防御体系和灾害补偿机制。由于粮食生产对自然条件的依赖较大，自然灾害的防御能力直接关系到种粮农户能否稳产、增收。因此，要增强种粮农户的抗风险能力，将风险防御贯穿粮食生产全过程，并建立风险分散机制、灾害补偿机制和大灾保险制度，最大限度地减少种粮农户的灾害损失，稳定种粮收入。第五，建立粮食主产区与主销区之间的利益平衡机制和种粮农户的收益保障制度。通过财政、税收、价格等多种手段平衡粮食主产区与主销区之间的利益关系；通过粮食收储、价格支持等手段确保种粮农户的收益不低于当地其他农户的平均水平。

注释

①《中国土地流转面积快速增长》，中国产业信息网，http：//www.chyxx.com/industry/201509/344051.html，2015年9月14日。

②易小燕、陈印军：《农户转入耕地及其“非粮化”种植行为与规模的影响因素分析——基于浙江、河北两省的农户调查数据》，《中国农村观察》2010年第6期。

③包括安徽、江苏、河南、浙江、广东、陕西、四川、辽宁、内蒙古、新疆等地区。

④目前各地家庭农场的认定标准不一，认定过程中还存在一些问题，因此，本文不将是否经有关部门认定的家庭农场作为农场类农户的划分依据。在本文中，农场类农户指土地面积南方50亩及以上，北方100亩及以上，且收入主要来自农业的种养大户、家庭农场等新型农业经营主体；以农为主农户指土地面积南方50亩以下，北方100亩以下，且收入主要来自农业的普通农户；以农为辅农户指土地面积南方50亩以下，北方100亩以下，且收入主要来自非农经营或就业的普通农户。

⑤将广东、浙江、江苏、辽宁划为东部，安徽、河南、四川、陕西划为中部，其余为西部。

责任编辑：澍 文endprint