安徽行政审批制度改革存在的若干问题探析

姚玫玫

(安徽经济管理干部学院；安徽行政学院 社会与公共管理系， 合肥 230059)



安徽行政审批制度改革存在的若干问题探析

姚玫玫

(安徽经济管理干部学院；安徽行政学院 社会与公共管理系， 合肥 230059)

摘要：为深化行政审批制度改革，安徽省各级政府以权力责任清单为抓手，围绕提高行政审批效率，探索行政审批工作新的机制，取得了一定的成效。但顶层设计“先行性”略显不足、简政放权“含金量”成色不够、权责下放“接得住”能力不强三大问题仍制约改革进程。建议“追本溯源”，提高简政放权“含金量”，确保下放权力“接得住”。

关键词：行政审批；简政放权；行政效率

深化行政审批制度改革，推进简政放权、放管结合、优化服务，是推进政府职能转变的重要举措，是加快建设法治政府和服务型政府的必然要求。安徽省各级政府高度重视行政审批制度改革工作，科学谋划，积极呼应，认真贯彻落实各项改革要求，以深化行政审批制度和推进政府“两单”建设为抓手，大力推进简政放权，着力更好地服务经济发展，取得了一定的成效。

1安徽省省市县落实行政审批制度改革政策的主要举措

近两年，我省认真贯彻执行党中央、国务院的决策部署，着力推进权力清单制度建设、清理行政审批项目、创新行政审批方式，持续深化行政审批制度改革，采取的主要措施如下：

1.1以提高行政审批效率为核心，探索建立行政审批工作新机制

1.1.1实行“一站式审批”

一是加强行政审批职能整合。目前，安徽省省直36个具有行政审批职能的部门均成立行政审批办公室，进行了审批职能归并，各、市、县(市、区)政府职能部门都成立行政审批办公室、行政审批股或行政许可办公室。二是推进政务服务中心集中审批。去年，安徽省政府公布保留的213项省级行政审批，全部进驻省政务中心集中办理，全面公开服务指南信息，动态公开审批过程和结果，接收社会监督。

1.1.2推行“并联式”审批

省政务服务中心充分发挥政务服务中心的集聚优势，逐步开展涉及多部门审批事项联合办理，重点建设企业设立、工商登记、建设项目联合审批平台。目前，省政务服务中心有39个事项开展了并联审批，其中企业登记改革，实现营业执照、组织机构代码证、税务登记证“一窗受理、一表填报，并联审批，统一发证”。企业现在只需要填写1张申请表，17条信息，一次性提交材料，办理时限由过去法定19个工作日缩短到5个工作日，企业登记注册更加快捷方便。各市、县政府也是不断创新审批方式，提升服务效能，大大提高了审批效率。

1.1.3施行“标准化”审批

调研发现，安徽省各级政务服务中心在审批制度方面进行了积极创新。省政务服务中心推进行政审批标准化，打造安徽政务服务升级版。将标准化的理念、原则和方法引入政务服务系统建设，形成了“服务质量标准化、服务方法规范化、服务过程程序化”的服务新格局。各市县政务服务中心也扎实开展标准化服务，标准化体系覆盖政务服务各个方面，贯穿审批办理的各个环节。

1.1.4推进“流程化”审批

安徽省各级政府在行政审批制度改革中均注重实施行政审批流程再造，以提高审批效率。通过改革，进一步精简环节、减少材料、压缩时限。省政务服务中心平均审批承诺时限压缩至13.3个工作日，比法定时限减少61%。省直各部门和各市、县(市、区)政府也积极对现行的行政审批项目进行程序优化和流程再造。省发改委推进审批程序化、规范化，压缩个人自由裁量空间，承担的行政审批事项办理环节压缩32.85%，申报材料压缩35.12%，承诺时限压缩30.12%。各市、县(市、区)大多数将审批工作时间压缩在5个工作日内。

1.2以建设网上审批系统为平台，促进行政审批工作公开透明

1.2.1推行“网络化”审批

调研结果显示，目前安徽省一些政府部门全部或部分项目已推行网上审批。去年12月，安徽省国土资源厅试行建设用地远程联网审批；合肥市已全面开展房地产企业资质的网上审批；亳州市建成网上办事大厅，为个人和企业用户提供“一站式、全天候”的网上申报服务；芜湖市利用利用大数据，将行政审批事项整合到“一站通平台”，极大地方便了群众。目前，亳州市和芜湖市先进做法已走在全国前列，成为众多地方政府取经的对象。

1.2.2实行“阳光化”审批

安徽省省直各单位及市、县(市、区)政府积极探索审批平台建设，推行阳光审批。安徽省发改委2014年初正式投入运行省发展改革系统综合服务平台建设，通过网上公开、网上申报、网上办理，将行政权力和运行过程置于“阳光”之下。安徽省投资项目信息管理系统于2014年12月试运行。省食品药品监督管理局实行“审、批、查”三分离，深化行政审批制度改革。各市、县(市、区)政府也积极做好电子行政审批系统的需求调研工作，配合有关部门落实行政审批权力运行平台建设，建立省、市、县、乡、村(社区)网上行政审批服务五级联动的新平台。

1.3以简政放权为要求，进一步梳理和调整各级政府行政审批项目

1.3.1坚持在“接”上迅速有力

2014年6月开始，安徽省各级政府根据皖政﹝2014﹞37号文件的精神要求进行行政审批动态清理工作，安徽省政府衔接落实国务院取消下放及精简省级行政审批项目计4批次159项。如合肥市包河区在街镇“两单”梳理过程中，根据基层工作事项有相当一部分是服务事项的现状，针对法律法规授权以外的根据上级相关文件实际开展的事项，大致整理了《包河区街道(大社区)服务事项清单》。

1.3.2坚持在“减”上大刀阔斧

截止到目前，省级行政权力事项减少到1712项，精简68.3%，省级保留行政审批事项234项。从全国公布的行政权力事项来看，安徽省省级政府行政审批事项减少力度最大，是全国省级政府行政审批事项最少的省份之一。从安徽省16个地级市公布的权力清单和责任清单看，行政权力事项大幅度精简，其中11个地级市行政权力事项精简50%以上，合肥市行政权力事项精简率高达73.7%。各地级市保留的行政审批事项也有不同程度的精简，其中亳州市行政审批精简率高达78.9%。简政放权有了量化成效，政府权力的“减法”换来了市场活力的“乘法”。

表1　安徽省16个地级市行政审批制度改革情况

续表

序号地市行政权力事项数精简率(单位:%)行政审批事项数精简率(单位:%)13铜陵161969.6124339.714池州219153.21155315安庆236433.914019.116黄山181270.615652

资料来源：根据各地市政府门户网站资料整理而得

1.3.3坚持在“放”上依法依规。安徽省各市、县(市、区)严格按照应放就放的原则，加大对县(市、区)放权力度，对于法律法规规定可以由县级政府实施的项目，或者根据实际情况县级机关可以实施的，在征求部门意见的基础上，下放到县级机关实施。如黄山市针对市与县共有的行政处罚权，除涉及跨区县的重大复杂处罚事项，以及涉及生产、环保、安全等重大责任事项的处罚事项，一律实行属地管理，破解“管得着的看不见”的难题，确保“看得见的管得着”。马鞍山对面广量大与基层群众生活生产密切相关的审批等权力事项，本着能放就放的原则，推动管理中心下移，方便基层群众办事。

1.3.4坚持在“清”上合法合理

省、市、县三级政府组织开展“精简项目前置审批条件集中推进行动”，全面清理前置审批条件和工商登记前置审批事项，进一步规范企业投资项目前置审批条件。除对涉及国家安全、生态环境安全和人身安全等行政许可审批保留前置审批外，其他事项一律改为后置。开展清理规范行政事业性收费专项行动，建立涉企收费清单管理制度，精简前置服务事项和前置服务收费，明确“收费事项进清单，清单之外无收费”。铜陵市对于互为前置条件的审批项目，由相关部门协商后调整。

2安徽省行政审批制度改革存在的问题

近年来，安徽省通过不断加大行政审批清理力度，创新行政审批机制，使全省行政审批行为逐步规范，行政审批效率显著提高。但是与安徽经济社会发展的需要，打造“三个强省”、建设美好安徽、全面建成小康社会的目标相比，与国家和省相关政策要求相比，仍然存在着一定的差距。

2.1顶层设计“先行性”略显不足

2.1.1缺乏全局规划

行政审批制度改革缺乏科学合理的全局规划，在设计改革方案时未经过充分的调研考察，未充分考虑基层群众的需求，没有深入结合实际的生产生活需要来精简权限。统一、高效、便民的理念尚未完全贯彻到位。各级政府在下放权力时更多地考虑到利益因素，而一些与人民群众生产生活密切相关亟待下放的权力并没有下放。

2.1.2未能创设统一的程序规范

由于未能创设统一的程序规范，诸多地市在行政审批制度改革实际运行过程中显得混乱。调研结果显示，由于缺乏统一的标准，各地落实程度参差不齐。从行政权力事项数来看，合肥行政权力事项数为1458项，精简率为73.7%；马鞍山行政权力事项数为2139项，精简率为47.2%；安庆行政权力事项数为2364项，精简率仅为33.9%。各地市行政审批事项和精简率也存在较大差异，其中，合肥行政审批事项数为95项，精简率为68.6%；芜湖行政审批事项数为166项，精简率仅为39.6%；亳州市行政审批事项数为84项，精简率高达78.7%。

2.1.3尚未完全形成法治环境

调研显示，行政审批制度改革最大制约因素是上位法修改的滞后，造成现在保留的事项均有充分的法律依据，再行精简十分困难。部分设立行政审批项目法律、法规制定时间较早，随着经济社会的发展，一些行政审批项目已经与当前行政管理工作不相适应，法律滞后于改革和发展的需要，改革与法制的矛盾凸显；由于相关法律法规尚未修改，取消该项权力必然与法律法规相违背，精简理由不充分，阻力重重。如税务部门反映目前国家税务总局已取消的行政审批事项，涉及的多数设立行政审批文件并没有及时进行清理，不便于基层执法工作开展。

2.2简政放权“含金量”成色不够

如何进一步凝聚改革共识和动力，则实际关系到行政审批制度改革的含金量。一些关联性强的事项由于部门之间取消下放行政审批事项含金量不足，改革落实不到位等问题，改革成效面临制约，一定程度上影响了预期效果的有效实现。

2.2.1削减空间不足

由于缺乏顶层设计，目前各地审批制度改革的原则、标准和程序不统一，造成安徽省各市之间改革不协调。许多市政府虽已进行了几轮行政审批事项的削减,但在上级政府、上位法律、法规规定的行政审批事项短期内无法改变的情况下，行政审批事项难有进一步削减的空间[1]。

2.2.2行政审批权力下放不到位

少数政府部门一些该放的权力还没放或者下放不到位，存在个别行政审批项目“两集中两到位”改革不彻底，授权不到位现象。权责不对等造成监管不严，权责不统一。同时，一些部门目前取消、下放的行政审批事项中“含金量高”的项目还不够多，特别是束缚企业生产经营、影响人民群众就业、创业和创新的事项取消下放不够[2]。

2.3权责下放“接得住”能力不强

权利与义务是对等的，行政审批制度改革权力的下放也意味着责任的增加，这种责任的增加对于上级而言是要加强“监管”的责任，而对于下级而言就是要能“承接得住”，但往往却是“好经”一到，就被“歪嘴和尚”——“念歪”。

2.3.1承接业务水平受限

调研显示，有些下放的行政审批事项缺乏承接主体，或承接能力不到位；有些承接主体因业务水平有限，在实践中易出现不敢审批、胡乱审批的现象；部分单位对派驻人员没有进行系统的业务知识培训，窗口人员难以及时熟悉各类行政审批新政，影响服务水平和效率。

2.3.2中介组织管理亟待加强

长期以来，社会组织发育迟缓，组织成熟、自律规范的社会组织较少。不少中介组织与主管单位存在着千丝万缕的联系，中介服务并未真正市场化、社会化。另外，缺乏有效的竞争机制和市场手段促进中介机构改进服务，提高效率。

2.3.3管理方式尚未规范

在推行行政审批制度改革过程中，各市将一部分行政审批事项转变管理方式，或为“服务事项”、或为“监管事项”，但对这类事项并没有明确的标准加以规范。故目前各地市在转变管理方式过程中，无法明确哪些事项应该转为“服务事项”，哪些事项应该转为“监管事项”，导致各地权力分类差异较大。例如，某事项在A市是“行政审批权”，在B市是“服务事项”，在C市又变成了“监管事项”。同时，未能对“服务事项”和“监管事项”规范程序。那些已转为服务或监管的事项，由于不再行使行政审批权，在具体办理的时候就不能按照原来的审批程序行使，否则就是“明减暗不减”，而尚未对这些权力事项制定新的程序规范，则无法保证行政审批制度改革落到实处。

3进一步深化安徽省行政审批制度改革的对策建议

为进一步加大行政审批制度改革政策措施的落实力度，提升行政审批制度改革的成效，笔者提出以下建议：

3.1追本溯源，下好行政审批改革的“先手棋”

随着行政审批制度改革的持续推进，对于政府职能转变、机构改革和法律法规调整的需求日愈增加，唯有进一步加大政府职能转变，优化机构设置、动态调整相关法律，才能筑牢行政审批制度改革的基础，打好改革的“主动仗”。

3.1.1行政审批制度改革必须和政府职能转变及机构改革相结合

可以选择重点，从资源配置领域中的行政干预退出开始，调整政府职能。政府行政权力和其本身体制存在捆绑，要将行政审批事项清理和政府机构改革结合起来，在行政机关内部设置行政审批职能部门。加强行政审批制度改革需要创新机构编制管理，建立机构设置、编制配备与部门权力任务事项相挂钩的机构编制管理新机制。为加强行政审批制度改革力度，根据决策、执行、监督既相互制约又相互协调的改革原则，建议将省政务服务中心升格为省委省政府直接领导下的行政审批执行机构(相当于英联邦国家的执行局)，统一领导和监督各市、县政务服务中心的行政审批执行工作。

3.1.2行政审批制度改革必须和规章制度政策等立、改、废相结合

打通行政审批“最后一公里”，面临众多制度和政策上的障碍。省市县的很多行政审批事项都是有着法律和政策依据的，因此，开展清理必须“先拆庙”，即从立法和政策变革上着手，为下一步地方政府全面清理行政审批事项和形成负面清单提供法制前提[3]。各级人大、政府法制机构要把行政审批事项清理与法律法规的立、改、废紧密结合，主动开展多层面、多方位的行政审批制度改革专项调研，准确了解本级和下级政府对涉及行政审批事项的法律、法规、规章的调整需求，实现法律法规清理与行政审批制度改革的同步进行。

3.1.3行政审批制度改革必须和投资体制改革等配套改革相结合

行政审批权是表面上的，往往在下面有公共资金的专项转移支付相连。转移支付制度改革相对滞后，影响了行政审批制度改革的效果。取消下放行政审批等事项的改革走在前，给地方“松了绑”；专项转移支付制度的改革相对落在后，对发展“留着绊”。地方、企业还是得“跑部钱进”，还是要花费大量时间、精力和成本。行政审批改革要与行政体制改革、投资体制改革、财税体制改革等其他改革协同进行，达到审批的高效和统一。

3.2提质增效，增强行政审批改革的“含金量”

调研发现，安徽省行政审批事项精简取得了一定成效，但多数调查对象仍然反映在取消、下放、转移的行政审批事项“含金量”不高，与市场主体和社会公众关系密切的、社会各界迫切期盼取消的行政审批事项精简不到位，造成市场主体和社会公众对改革的获得感不明显。建议进一步转变行政审批事项清理工作方法，采取走访调研、标本采样、智库专家论证等方式，针对服务对象需求强烈的和反映强烈的突出问题，有的放矢加以解决。

3.2.1增强行政审批事项精简的含金量

根据企业需求，相应群众呼声，真正下放或取消那些影响市场效率、制约创新创业、造成百姓不便的审批事项。建议省级层面成立投资审批制度改革联席会议制度，对省市县和各部门行政审批事项精简情况进行梳理，推动审批权限同步下放。

3.2.2增强行政审批改革落实的含金量

进一步加大清理力度，防止出现职责不清、落实不到位的问题，对照各项改革任务清单，切实保证各项改革落到实处。树立法治思维，将各项改革成果纳入法制化轨道，防止改革出现反弹和波动。

3.2.3不断提升审批效率

调研显示，社会各界对于优化审批流程，减少审批环节的呼声相对较高。下一步改革的重点之一应该是被保留行政审批事项审批流程的简化、优化、标准化和透明化。要加快行政审批标准化建设。通过审批手册、审批流程图、办事指南等规范审批，遏制部门或工作人员自由裁量权过大的现象。推进网上审批，充分利用电子政务系统设定的程序来规范行政权力运行流程。着力规范行政审批前置条件，统一前置条件口径，切实减少审批环节，减轻企业负担。

3.3授权赋能，确保下放审批事项“接得住”

推进简政放权工作，既要解决“放得下”的问题，也要防止“接不住”的问题。权责下放，应在技术、管理方法、设备和人员等方面给予保障。

为确保下放的权力能“接得住”，有关部门应该提前做好准备，如通知市、县相应部门抓紧招聘相关人才，或者组织市、县相应人员进行技术培训，或者派出人员进行及时辅导，确保下放的项目得到有效的承接[4]。分门别类对领导干部、公务员、开发区管理者、市场监管人员、社会组织管理者进行培训。提高领导干部法治思维和信息化思维。加强开发区能力建设，改革完善干部人事制度和公务员薪酬制度，为基层公务员提供更多的发展机会和空间，适当提高基层公务员的收入和待遇，以更好地调动他们的工作积极性。

参考文献：

[1]陈伟.我国西部地区行政审批制度改革的主要问题及对策[J].行政论坛,2004 (1):28-30.

[2]杨晶.国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告[J].中国机构改革与管理,2014(10)：6-10.

[3]李海楠.简政放权迈出重要一步后续改革更引期待[EB/OL].[2015-07-08].http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/08/content_2893944.htm..

[4]刘庆传.行政审批，“放得下”还需“接得住”_新华报业网[EB/OL].[2014-10-22].http://js.xhby.net/system/2014/10/22/022273214.shtml.

责任编辑：沈宏梅

Analysis on Problems Existing in the Reform of Administrative Approval System in Anhui Province

YAO Meimei

(Department of Social and Public Management,Anhui Economics and Management Cadre College; Anhui Administration College, Hefei 230059, China)

Abstract：In order to intensify the administrative approval system reform, governments at all levels in Anhui Province, focusing on the improvement of administrative approval efficiency, takes the power and responsibility list as a basis to explore a new mechanism for administrative approval work，haveing some effects. However, the three problems, such as the insufficience of the antecedence at top design, the lack of degree of simplifying administrative procedures and delegating powers to lower levels and the weakness of ability for lower levels to hold power and responsibility, are still restricting the progress of the reform. This paper gives suggestions on solving these problems.

Keywords：administrative approval; simplifying administrative procedures and decentralizing power; administrative efficiency.

收稿日期：2015-11-21

基金项目：全国行政学院科研合作基金课题(重大项目)(15HZKT013)；安徽省哲学社科规划青年项目(AHSKQ2015D45)

作者简介：姚玫玫(1983-)，女，安徽合肥人，讲师，硕士研究生，主要从事公共管理研究。

中图分类号：D035.5

文献标志码：A

文章编号：1009-3907(2016)05-0092-05