创新政策研究述评与分析:理论、工具与评估

黄海霞，张赤东，梅 亮

(1. 陕西师范大学 国际商学院，西安 710062；2. 中国科学技术发展战略研究院，北京 100038；3. 清华大学 经济管理学院，北京 100084)

创新政策研究述评与分析:理论、工具与评估

黄海霞1，张赤东2，梅 亮3

(1. 陕西师范大学 国际商学院，西安 710062；
2. 中国科学技术发展战略研究院，北京 100038；
3. 清华大学 经济管理学院，北京 100084)

从创新政策的概念内涵、创新政策工具选择、创新政策评估三个方面，分析了国内外创新政策的研究现状。发现: 创新政策概念并不统一，但总体上认识不断深化和丰富；创新政策工具研究大多从供给面、需求面和环境面三个维度进行，但是三个维度的研究程度不同，此方面研究更偏重于供给面政策，需求面研究较少且停留于表面；关于创新政策评估的国外研究文献远多于国内研究文献，且现有研究未形成一定的理论体系和研究方法。最后，对创新政策研究进行了展望。

创新政策；政策分类；政策工具；政策评估

政策研究自20世纪50年代在欧美国家开始兴起，早期的研究主要关注对经济的公共政策的制定和绩效评价，并逐步形成了以规范理论(normative theory)和实证理论(positive theory)为特征的研究范式。创新活动从本质上来说是一个经济学概念，创新政策则是经济政策和科学技术政策相互协调的产物。

关于创新政策的研究往往以两种不同的形式出现： 一种是放任主义，它关注的是“框架条件”而不是某个特定的技术或产业，其极端的形式表现为基础研究和普通教育被视为唯一合法的公共活动，保护知识产权被看作政府的唯一手段；另一种是“系统化”的创新政策，该研究认为大多数主要的政策领域需要以其对创新的贡献作为出发点，审视和重新设计创新系统各部分之间的联系成了创新政策的基本方面。

这两种创新政策方法的不同理论基础如下:

(1) 新古典主义经济学在创新方面的应用；

(2) 对创新和演化经济学的长期研究结果。

本文对国内外有关创新政策的研究进行系统梳理和分析，进行相应的评述，并展望未来的研究方向，对于我国未来创新政策的实施和研究有着一定的借鉴和参考意义。

1 创新政策基础理论研究

1.1 创新政策概念及内涵的研究

人们对创新的认识在不断地深化和拓展。Schumpeter认为，创新是建立一种新的生产函数；OECD(Organization for Economic Co-operation and Development)出版的《奥斯陆手册》将创新定义为“那些投入到市场中或用于生产过程的新技术或被改进了的产品和生产过程”[1]。《奥斯陆手册》(第三版)(2005)增加了营销创新和组织创新等两种类型。之后，关于创新的概念和内涵有了多种诠释。可以看出，创新的范畴已从单纯的技术创新扩展到全社会创新和全过程创新。随着创新概念的扩展，创新政策也有了相应的更宽广的内涵。梳理有关创新政策概念与范围的一些代表性观点，详见表1。

表1 创新政策的代表性定义

续表

资料来源: 笔者根据有关资料整理。

可以看出，当前关于创新政策的概念及范围的研究并没有取得统一认识，不同观点间甚至存在一定矛盾，但总体上表现为认识不断深化和丰富的过程。通过对现有文献梳理发现，当前研究仍没有明确创新政策的概念及范围，但却存在以下基本共识: ①创新政策是科技进步与经济发展相互协调的产物； ②创新政策应以技术创新活动作为政策对象； ③创新政策的范围广泛，不同于科学政策、技术政策，但三者之间存在交叉和重叠； ④创新政策是一个政策体系，涉及科技、教育、经济、贸易、金融等诸多的政策领域； ⑤创新政策是一个“整合”的概念，即各种相关政策的有机结合与相互协调[2]。

1.2 创新政策分类研究

对创新政策演进历程的研究，常常涉及创新政策分类问题。实际上，科学合理的政策分类，是创新政策演进历程研究的基础。尽管创新领域的研究特别关注创新政策问题，可是对创新政策分类的研究较少。对创新政策如何分类需要根据分类者的目的来确定，从现有文献可梳理发现，对创新政策的分类方法有: 从目标和手段角度分类；按层次和调节对象分类；按相关政策体系分类；按政策实施层次分类；按技术创新过程分类；按政策工具类型分类；按技术创新政策的实施模式分类；按技术创新的要素分类等。可以说，现有关于创新政策分类体系主要有四种类型: 二类型、三类型、四类型、六类型，详见表2。

表2 创新政策的分类

资料来源: 张炜和赵娟研究[29]。

2 创新政策工具研究

创新政策工具是政府试图确保支持和影响社会经济和创新发展的一组介入工具，它涵盖了公共采购、补贴、信贷、风险投资、税收优惠、合约研究、专利、技术标准、教育和培训等20种政策工具[19]。

现有研究将创新政策工具的分类主要有三种[30]: 第一种是Rothwell和Zegveld最早对技术创新政策工具进行了分类和定义，从创新政策可能产生影响的层面，将其分为供给面政策工具、需求面政策工具与环境面政策工具[31]；第二种是Borras和Edquist将技术创新政策工具划分为规制工具、经济转移工具和软性工具，分别代表政策工具所具有的“大棒”“胡萝卜”和“非强制性管理”三种角色[32]；第三种是Dolfsma和Seo利用“累积式”“离散式”两种技术开发形式与“高”“低”两种市场网络效应建立的“2×2”矩阵[33]。将创新政策工具分为供给面政策工具、需求面政策工具与环境面政策工具三类的分类方法被广泛的引用，成为了一种经典的理论研究思路，详见表3。梳理文献，发现现有关于创新政策工具的研究主要采用Rothwell和Zegveld的研究范式,详见表4，即主要是从供给面政策工具、需求面政策工具与环境面政策工具对创新政策进行研究。

表3 创新政策工具的相关研究

续表

资料来源: 作者根据相关文献整理。

表4 Rothwell与Zegveld(1981)的政策工具分类

资料来源: Rothwell和Zegveld的研究[34]。

2.1 供给面创新政策工具研究

供给面创新政策工具是指政府通过人才、信息、技术、资金等的支持，扩大并改善技术创新相关要素供给，以推动技术创新和新产品开发，具体包括教育培训、科技信息支持、科技基础设施建设、科技资金投入和公共服务等方面。

从实践来看，美国的里根经济学与英国的撒切尔改革是供给侧管理政策的典型案例。在20世纪80年代，英国与美国面临着严重的经济“滞涨”，经济衰退、高失业、高通胀困扰着两国经济。在此背景下。两国采取了供给侧管理政策，其实质是提高增加要素供给效率，但政策切入点不同[35]。美国里根政府时期的经济复兴计划与英国的撒切尔改革的供给管理侧改革以自由市场为导向，采取了减少政府干预与管制、对微观主体减税等政策。里根政府更侧重于通过对个人和企业的减税政策降低要素供给成本，促使产业调整。

从理论方面，国外学者的研究较为成熟，相较于需求面创新政策的研究而言，国内学者的研究也较多。刘顺忠等人认为，技术创新的供给政策主要包括提供财政援助，人力和技术支持，建立科学和技术基础知识；支持知识密集型服务业创新供给政策的具体措施主要分为促进新技术在服务业中的推广、为企业提供创新种子资金、提供行业发展方向的战略指导、提供资料数据库和图书馆、发布行业相关信息、为企业提供职业培训、高等教育机构为企业提供人员[36]。李凡等人在测度中国技术创新政策时将信息支持、对中小(微)型企业的支持、财政支持、基础设施建设、人力资源培养、金融支持和税收优惠7个变量描述为改善技术创新要素供给状况的供给面政策工具[37]。张为杰和李少林结合我国当前工业供给侧的事实对低端产能过剩、高端产能供给不足的结构性扭曲进行了理论分析[38]。

2.2 需求面创新政策工具研究

需求面创新政策工具主要包括政府采购、法规、标准化、领先市场计划、消费者政策、连接需求与供给的政策和配套基础设施建设七类，不同需求面创新政策工具具有不同的特征，主要体现在政策目的、所需投入、企业动机、主要执行者、最终影响和潜在风险等方面，详见表5。

需求面创新政策首次以理论的形式出现是在1999年由瑞典学者Charles在《创新系统: 需求侧理论与政策》提出。2007年英国曼彻斯特大学教授Georghiou等的系列文章，针对需求侧创新政策的内涵与特点进行了较为系统的论述[39]。OECD在2011年出版的《需求侧创新政策》的报告中，系统阐述了近年来需求侧创新政策在理论层面的发展和国家实践的探索。随后，学者们在此基础上进行了深入的研究。Edler和Georghiou将需求面创新政策定义为，通过增加创新需求、增加产品或服务的功能性需求或使需求与供给更好地结合等途径激励创新或加速创新扩散的公共政策工具。OECD把需求面创新政策定义为通过拉动需求刺激创新，实现创新的商业价值[40-41]。国内学者对需求面创新政策的研究起步较晚，更多的是基于创新过程中供给和需求互动反馈重要的认识。刘峰指出，需求面创新政策是指通过政府采购、消费者补贴、法律法规等政策手段创造或扩大有效市场需求，拉动整个产业创新和发展。肖红军认为，需求面创新政策是指通过持续激励和创造新需求，推动创新出现和扩散，促进创新者与消费者之间的信息交流实现共同创新[42]。桂黄宝认为，需求面创新政策是指政府通过政府采购、标准化、消费者补贴等工具激励市场需求，增强企业创新动力，促进创新成果的市场化扩散，带动整个产业创新与发展[43]。此外，部分学者从供给方政策补充的角度进行了阐述。

表5 需求面创新政策体系主要工具特点

资料来源: 根据OECD(2011年、2014年)报告整理所得。

2.3 环境面创新政策工具研究

环境面政策工具是指政府通过财务金融、税收制度等政策，影响科技发展的外部环境，为技术创新等科技活动提供有利的政策环境，包括政府提供的财政金融、租税优惠、法规管制、知识产权保护等策略性政策。环境面政策工具虽不涉及公共资金的直接支出，但可间接激励和诱发创新。梳理文献可以发现，直接从环境面政策工具的研究较少，大多学者主要是将环境与需求和政策或者二者很好的结合。

总的来说，供给面政策(主要针对创新过程的早期阶段)和需求面政策(主要在创新过程的中后期发挥作用)各自有不同的定位和目标，针对的创新阶段也不相同，尽管国内外学者对创新政策工具的研究大多是从供给面、需求面、环境面三个维度展开的，但三个维度的研究程度不同，大多的研究偏重于供给面政策，需求面的研究较少且停留于表面。因此学者们应该将二者结合深入研究，尤其是对需求面的研究应该更加深入。

3 创新政策的评估: 方法与实践

政策的评估是较为复杂的，目前尚无一个为各方面所能接受的定义。但根据国内外学者的研究，对政策评估主要是指两个方面: 第一种是从创新政策过程的角度评价，分为事前评估、事中评估和事后评估；第二种是根据评估标准的不同进行的评估[44]。

创新政策评估是政策评估的一种典型。梳理现有文献，国内外的学者对创新政策评估的研究主要集中在对国家创新体系、创新政策及其绩效评价、科技规划和计划的评估等。一般分为三个阶段，即对创新政策的制定阶段的评估、创新政策执行的跟踪评价，以及创新政策的绩效的评估。且评估框架主要有三类，具体见表6。从研究的关注度来看，国外学者对于创新政策评估的研究要远远多于国内学者。Pappa等通过分析定性、半定量和定量指标，提出了不同创新政策类型应该采用不同的评估方法[45]；Akcakaya构建了创新政策研发有效性的评估模型，该模型既包含定量评估又包含定性评估[46]；Rosalie Rugee等深入地分析了创新政策评估的四个阶段，即设计制定计划、研发进程及产出、成果扩散及中期效果、产业商业化及知识溢出效应，并探究这四个阶段所对应的不同评估方法。

表6 创新政策评估的三种评估框架

资料来源: 根据赵峰和张晓丰的论文整理。

创新政策的研究呈现出如下三个特征: 第一，OECD在对国家创新政策及其绩效的评估上具有代表性的，其将评价某个国家或地区的创新绩效、评价该国或地区创新政策与经济绩效及社会目标之间的关系以及创新政策是否与特定的经济和制度环境相适应，作为创新政策评估的主要目标；第二，创新政策的评估主要建立在两种理论基础上: 一是新古典主义经济学，二是创新和演化经济学；第三，关于创新政策的评估迄今未形成具有共识的理论体系，也未形成一套比较通行的政策评估方法体系。

4 研究述评与展望

国内外学者在创新政策的概念与内涵、创新政策的工具选择、创新政策的评估等领域做了大量的研究工作，并取得了一系列富有理论与实践意义的成果。然而,现有文献研究还存在很大的不足，未来研究空间较大。主要表现在以下几个方面: 第一，创新政策的概念及内涵方面。关于创新政策的概念及内涵的研究并没有取得统一认识，不同观点间甚至存在一定矛盾，但总体上表现为认识不断深化和丰富的过程。第二，创新政策工具方面。关于创新政策工具的研究大多从供给面、需求面、环境面三个维度展开研究的，但三个维度的研究程度不同，大多数研究偏重于供给面政策，需求面的研究较少且停留于表明。第三，创新政策评估方面。国外学者对创新政策评估的研究要远远多于国内学者，且现有的研究未形成具有共识的理论体系，也未形成一套比较通行的政策评估方法体系。

未来创新方面的政策将和过去以及现在的创新政策不同，未来的研究应加强对演化经济学与创新政策关系的理论研究。创新政策的研究应适应中国国情、符合公共财政原则的共性技术创新政策支持体系，将利益相关者引入政策研究领域，增强部门协调和利益相关者参与机制，加强供给侧和需求侧政策的匹配与整合研究，既突破了创新政策研究中存在的局限性，又是创新政策研究契合技术创新过程模型发展的必然要求。这对于丰富创新政策设计理论与方法，进一步提高创新政策实践具有积极意义。

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Review and Analysis on Innovation Policy Research: Theory，Tool and Evaluation

Huang Haixia1，Zhang Chidong2，Mei Liang3
(1. Innovation Business School，Shaanxi Normal University，Xi’an 710062，China；2. Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China； 3. School of Economics and Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

This paper analyzes the status of innovation policy research at home and abroad from three aspects，namely the concept connotation，tool selection and the evaluation of innovation policy.It found as follows: the concept of innovation policy is not uniform，but the understanding on the whole is deepening and rich；the research dimension on innovation policy tools are mainly supply，demand and environment，but the research degree of them is different which focuses more on focus on the policies of supply side，and the research on demand side is less and stay in the show；foreign research literatures on innovation policy evaluation are far more than the domestic，and the existing research has not formed certain theoretical system and research methods.Finally，it prospects the research on innovation policy in the future.

innovation policy；policy classification；policy tools；policy evaluation

陕西师范大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“创新生态系统协同模式及运行机制研究”(16SZYB27)；中国博士后科学基金项目“嵌入性视角下创新生态系统网络协同模式与运行机制研究”(2016M592748)。

黄海霞(1986— )，女，山西临汾人，陕西师范大学国际商学院讲师，清华大学技术创新研究中心兼职研究员，博士，研究方向: 创新管理、创新政策；张赤东(1979— )，男，黑龙江哈尔滨人，中国科学技术发展战略研究院科技体制与管理研究所副所长、研究员，研究方向: 国家创新系统、科技体制与创新政策；梅亮(1987— )，男，浙江舟山人，清华大学经济与管理学院在站博士后，清华大学技术创新研究中心助理研究员，研究方向: 创新管理、科技政策。

F270.2

A