公务员工资调查比较制度：任务、体系及实现路径

[摘要]建立公务员工资调查比较制度是落实《公务员法》规定和未来公务员工资制度改革的方向。公务员工资调查比较制度要求将公务员与企业相当人员的工资水平进行调查和比较，从而确定公务员的工资水平。它包含工资调查、工资比较和工资调整三项机制，要完成为科学确定公务员工资水平、合理调整工资结构差距、建立公务员工资正常调整机制提供依据的三项任务。我国建立公务员工资调查比较制度需要加强立法、确定工资调查比较方案并开展调查比较工作、制定完备的运行程序，并推进职位分析与职位评价等配套制度改革。

[关键词]

公务员工资；工资调查；工资比较；职位分析；职位评价

中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）03009106

公务员工资制度是国家公务员制度的重要组成部分。公务员工资水平是否科学、合理、公平和规范，能否对公务员群体充分发挥激励、保障和约束作用，不仅影响着公务员队伍建设及其工作积极性，也会对全社会起到相应的引导和示范作用。

我国《公务员法》规定：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”《公务员法》的规定为未来公务员工资制度改革提供了方向，即建立公务员工资调查比较制度，解决公务员工资水平总体偏低等问题。事实上，根据新华社报道，

当前我国公务员工资制度面临工资总体水平偏低、工资结构不合理等问题[1]，社会公众对公务员工资还存在一定的争论。为了“回应公众对公务员工资水平的不同看法，改革机关事业单位工资制度，政府正在研究、建立公务员与企业同类人员工资的调查比较制度”[2]。本研究基于《公务员法》的规定，聚焦公务员工资整体水平的决定问题，结合当前我国公务员工资存在的问题和不足，探讨公务员工资调查比较制度的内涵和任务，提出在我国建立公务员工资调查比较制度的具体政策建议。

一、公务员工资调查比较制度的内涵和任务

公务员工资调查比较制度是指将公务员与企业相当人员的工资水平进行调查和比较，并根据工资调查和比较结果确定和调整公务员工资水平的制度。实施公务员工资调查比较制度，从根本上意味着公务员工资水平决定机制的转换，打破公务员与市场的壁垒，将公务员工资的决定因素放到与市场工资水平调查和比较的结果上，也即以市场化的方式决定公务员工资水平。公务员工资调查比较制度的目的在于通过科学合理的工资调查和工资比较方法，回答和解决公务员工资水平应该多高的问题，避免公务员工资的调整滞后于社会其他群体的工资变化，与国民经济发展状况脱轨。从我国公务员工资现实的需求和制度设计本身来看，公务员工资调查比较制度应当完成三项任务。

（一）为科学确定公务员工资水平提供依据

2006年以来，我国公务员工资制度没有进行调整，基本工资标准没有进行提升，这导致当前公务员工资水平处于较为尴尬的境地。根据统计年鉴数据，公务员工资水平在社会总体职业类别中处于偏后的位置，特别是与高科技企业、垄断性企业和金融企业相比存在较大的差距[3]。公务员工资水平偏低容易挫伤其工作积极性和主动性，并导致政府在吸引和保留人才方面面临一定的困难。而如何合理地确定和调整公务员工资水平需要有科学的依据。建立公务员工资调查比较制度，以企业相当人员和可比职位的工资水平来决定公务员工资水平，一方面体现了政府作为劳动力市场中的参与者，制定具有市场竞争力的工资水平，保证公务员工资水平的公开、公正和透明，确保公务员工资水平的外部公平；另一方面体现出政府作为社会的管理者，引导社会收入分配结构的有序调整，有助于提高公务员和民众对公务员工资制度的理解和认可程度，摆脱以往一定程度上存在的工资决定不公开、工资增长不规律的情况。

（二）为确定公务员工资等级结构提供依据

我国实行公务员职务级别工资制，从制度设计层面上讲，作为基本工资的职务工资和级别工资应该是公务员全部工资收入的主体部分，理应占居重要比重。所以，公务员工资水平的确定及调整，很大程度上意味着要对职务工资表和级别工资表进行及时、适当的调整。一般而言，一个组织的工资及薪酬管理是内部公平和外部公平的统一，需要综合权衡组织内部职位的一致性和外部市场的竞争性。当前我国公务员工资等级结构还存在不合理的地方，如工资级别等级较少、级别工资水平偏低、难以发挥应有的激励作用等，导致占公务员群体较大比重的基层公务员（主要是科级及以下公务员）的工资增长空间非常有限。这就需要政府对工资等级和结构体系以更加符合市场化的趋势进行调整。通过进行工资水平调查比较，以公务员职务和职位的市场价值来确定不同职务和级别的工资水平差异，有利于帮助公务员的工资结构更加科学合理，保证不同级别、不同职位类型的公务员工资水平都具有合理的市场竞争力，使公务员工资回报与价值贡献有机统一起来。

（三）为公务员工资动态调整提供依据

在市场中随着企业竞争的加剧、外部环境变化频率加快，企业人员的工资也变得更加不稳定，容易受到外部环境的影响。在这样的情况下，公务员工资也理应紧跟国民经济发展形势：在经济快速发展、物价水平提高、企业人员工资增长的情况下，公务员工资也应有相应的增长；在经济放缓、企业人员工资增长停滞甚至有所下降的时候，公务员工资也应有适当的反映。这正是使公务员工资回归市场、融入市场，使公务员更有责任为社会经济发展提供更为优质的公共管理和公共服务的应有之义。公务员工资调查比较机制正是回答了公务员工资应该增长还是降低、增长或降低多少的关键问题，减少公务员工资调整的随意性，使公务员整体工资的调整与市场工资的变化趋势保持一致，以此建立公务员工资的动态调整机制，从而保证公务员工资具有合理的购买力，提升公务员的满意度和社会对公务员工资的公平性感知。

二、公务员工资调查比较制度的体系

公务员工资调查比较制度要求公务员工资水平与企业中相当人员或可比职位的工资水平大体一致，它要回答三个关键性的技术问题：如何进行科学的工资调查；如何将公务员和企业人员进行恰当的“配对”比较；如何根据调查和比较结果做出最终的工资调整决策。因而，公务员工资调查比较制度是一套系统的运行机制和体系，这一系统包括三个重要的组成部分，各自发挥重要职能。

（一）工资调查机制

工资调查机制是指采取科学的调查方法，对公务员的工资和企业人员的工资进行调查，以获得充分的、具有可比价值的公务员和企业人员的工资数据。相对而言，我国公务员的工资具有较强的统一性，政府自下而上地统计公务员工资数据的成本相对较低，但对企业进行工资调查的时间和资金成本较大，因此，较为恰当并在国际上通行的做法是通过科学的抽样调查来获取能够代表全体样本的有效数据。工资调查方案一方面要确保获得的双方的工资数据是具有代表性的、准确的，另一方面还要确保能够与工资比较方法相匹配。

（二）工资比较机制

工资比较机制是指在获得必要的公务员和企业人员工资调查数据后，采取恰当的方法和途径对公务员和企业人员的工资数据进行比较，其核心是回答什么是“相当人员”、“可比职位”的问题。公务员工资调查比较制度并不意味着简单地将公务员工资与“社会平均工资”做比较，而是强调选择企业中“相当”人员或“可比”职位的工资水平作为参照对象，强调可比性、公平性和科学性。一般而言，相当人员或可比职位指的是公务员和企业人员的职位最为本质的构成因素（报酬要素）大致相若，这些因素一般分为两类，一类是与职位和工作本身有关的因素，如“工作责任”、“努力程度”等因素，另一类是与任职者有关的人力资本要素，如“学历”、“工作年限”等。在此基础之上选择非政府职位作为公务员的比较对象，才具有较强的可比性和参照价值。美国联邦政府公务员工资调查比较制度以职位为基础对公务员和企业相当人员进行比较[4]，日本则以人力资本要素为基础来对二者进行比较[5]，新加坡则建立了基准职位层级来搭建公务员和企业相当人员之间的桥梁[6]。“相当人员”和“可比职位”在不同国家的不同解释和实践，反映出各国相应的政治、经济和文化传统。

（三）工资调整机制

工资调整机制是指在进行工资调查和比较之后，根据调查和比较结果做出确定和调整公务员工资水平的最终决策。由于在公务员和企业人员的工资调查中，往往只能基于现期支付的货币性报酬（即通常意义上的工资）加以比较，而无法将延期支付的福利以及非经济性报酬（如工作的稳定性等）加以比较，因此，还不能直接基于公务员和企业人员的工资比较结果来做出决策。也就是说在进行公务员和企业人员工资比较时，不能简单地基于当前的工资水平加以比较，还应统筹考虑双方存在的在工资调查中无法体现的其他方面的报酬差别。除此之外，如果说工资调查和工资比较更多地涉及技术方面的问题，那么工资调整则包含了更多的“政治”意涵。这指的是政府在做出决策时不能仅单纯考虑经济因素，也要考虑社会大众的可接受程度。例如，在美国，部分由于法律规定本身的弹性，部分由于面临的财政或政治压力，美国总统经常会利用法律中的例外条款来否定工资调整方案[7]（P137）

。

工资调查机制、工资比较机制和工资调整机制是公务员工资调查比较制度的重要组成部分，三者在确定公务员工资水平方面各自发挥着重要作用。其中，工资调查机制是基础，通过工资调查收集到的数据质量从源头上就决定了整个决定机制的科学性；工资比较机制是关键，建立起公务员与企业人员工资比较方案是整个机制的核心，既要考虑到比较的科学性，也要考虑到比较的可行性与国家的政治、行政、经济环境的独特性，同时工资比较机制还对工资调查机制提出了相应的要求，不同的工资比较方案对工资调查的方案、方法、数据要求存在一定的差异；工资调整机制是结果应用和政治决策，需要以民主的程序，倾听利益相关者的意见，进行最终的决策。

三、建立公务员工资调查比较制度的政策建议

（一）加强对公务员工资调查比较制度的立法

公务员工资制度改革影响范围广、政策性强、受关注程度高，与国家的经济、社会发展紧密相连，关系到公务员队伍的激励与保障、影响到公务员公共管理和提供公共服务的动力和积极性，是政府、公务员、社会民众普遍关注的问题。对公务员工资制度的改革和完善，需要遵循依法治国的原则，立法先行，确保公务员工资充分体现民主和法治，实现民主的程序与科学的技术二者结合。加强公务员工资制度立法研究，加快立法进程，增强法治观念，营造法治环境，是深化公务员工资制度改革的重要前提。

《公务员法》是我国公务员管理方面的最重要的法律，为公务员工资调查比较制度提供了法理依据。不过，由于《公务员法》的定位及其统领性特征，其中有关公务员工资调查比较制度条款较为偏重原则性，没有对如何落实和实施进行细化和具体的规定。从国外的经验看，美国等国家针对公务员工资制度出台了专门性的法律法规作为指导和约束。例如，美国正是通过颁布法律开启了公务员工资调查比较制度的发展历程。1962年，美国颁布了《联邦工资改革法》，统一了工资标准，并提出“工资比较原则”和“内部平衡原则”；1978年，美国颁布了《文官改革法》，提出了9项功绩制原则，并对工资制度的有关内容作了规定：同等价值的工作，必须给予同等的报酬，不仅要参考全国私营企业人员的工资水平，还应参照当地私营企业的工资水平；1990年颁布的《联邦公务员工资可比性法案》规定了公务员在工资差距、工资水平决定等几方面更为具体细致的原则，对工资的比较范围、比较内容和程序等实操性的内容都进行了具体的说明和确定[8]。因此，目前我国迫切需要借鉴发达国家和地区的成功经验，结合我国的国情，基于较为全面的基础性理论研究，根据《公务员法》的规定和要求，以立法的方式全面细化《公务员法》对公务员工资管理方面的内容，加强包括实体法和程序法在内的立法工作，尽快出台《公务员工资调查与比较法》，将公务员的工资标准、决定因素、比较方法、调整方式和调整程序等内容以法律法规的形式确定下来，从而进一步指导我国公务员工资调查比较工作的进行，并向社会公开和接受广大人民群众的监督。

（二）确定工资调查比较方案，开展工资调查比较

改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的快速发展，劳动力市场的日趋成熟和活跃，企业人员的工资水平保持着与国民经济的发展、物价水平的提高等大体一致的发展速度。而从历次（1985年、1993年、2006年）公务员工资改革与调整的实践来看，公务员工资标准的调整基本呈现6年～8年进行一次较大范围调整的规律，调整周期长，因而调整金额大、产生的影响也相对较大。可以说，这种传统的公务员工资调整方式已使公务员工资在较大程度上和市场错位。特别是我国还存在不同地区公务员工资水平差距明显、津补贴占工资比重过高等影响获得公务员“真实数据”的障碍，应当说中央政府在一定程度上也并没有全面、具体地掌握各地公务员工资水平，这也是进行公务员工资调整所需要补上的“一课”。在这样的背景下，为了较为彻底地解决公务员工资水平的争论、了解公务员当前真实的工资水平，有必要尽快开展公务员与企业人员的工资调查，开发出符合中国国情的工资调查比较方案，并按照比较方案进行工资比较，从而准确地掌握公务员与企业相当人员之间的工资水平差距。

国家人力资源和社会保障部进行过全国范围的较为统一的涵盖公务员和企业人员的工资水平试调查[9]，但是从试调查和比较的结果看，还存在数据来源准确性不足、比较方案尚不完善、抽样调查方法科学性亟待加强等问题。另外政府相关部门（包括人力资源和社会保障部及国家统计局）所主持的各种类型的调查和统计由于不同的调查统计目的，还存在调查数据和统计结果难以通用的情况，没有能够有效地形成合力。未来中央政府应当从整体、全局的角度对公务员乃至整个公共部门的工资制度进行全面的规划与安排，通过对公务员工资调查比较制度的可行性研究、公务员工资测算研究、公务员和企业相当人员工资比较机制研究等全方位的研究，确定公务员工资调查比较机制的内容和方案；协调相关部委的工资数据调查方面的职责，整合工资数据调查资源，为尽快开展和推进工资调查和比较工作确定运行有效的权利责任体系。

（三）制定完备的公务员工资调查比较制度的运行程序

公务员工资调查比较制度是涵盖工资调查、工资比较和工资调整的系统体系，从工资水平调查比较运行的技术层面和工资调整的“政治”层面来说，建立民主、科学的公务员工资调整制度大体包括以下几大流程：立法确定公务员工资调查比较机制的内容和方案、开展工资调查和工资比较、提交调整方案、审核批准、工资调整决策执行及评估。除上文提到的加强立法工作外，制度化运行的公务员工资调查比较制度还应包括以下运行程序。

第一，依法定期开展工资调查与比较。根据法律要求，公务员主管部门应定期开展公务员工资调查和比较工作，为实现公务员工资水平与国民经济发展相协调、与社会进步相适应的目标提供支持。根据我国的国情，在进行企业工资调查时，一方面可以依托人力资源和社会保障部进行全国范围的“企业工资调查”来获得企业相关人员的数据；另一方面也可以探索尝试委托较为权威、专业和规范的第三方工资调查机构进行工资调查，以作为有效的补充和验证。在进行公务员和企业相当人员的工资比较时，要按照工资比较方案进行全面客观的比较，提供中位数比较、四分位比较等较为全面的比较信息，得出比较结果。

第二，出台调整方案。根据工资调查和比较结果，由公务员管理部门综合比较的数据结果，充分考虑民众意见、国民经济形势等因素，与财政部门进行充分的协商与沟通，根据政府财政的实际情况，提出公务员工资调整的建议方案，并上报决策部门以供决策参考。

第三，中央决策部门对公务员工资调整建议方案进行审批。结合经济发展形势、生活成本的变动、政府的财政状况、公务员的呼声等多方面因素，中央决策部门在对工资调整建议方案进一步修改完善后根据法定程序由国家领导人签署，上升为公务员工资调整政策。

第四，在国家领导人签署方案后，由公务员管理部门组织实施公务员工资调整方案。值得注意的是，在实施过程中，国家权力机关（人民代表大会）有权对公务员工资调整的内容和流程进行监督；另外，公务员管理部门也应该进行及时的事中和事后评估，以验证公务员工资调整方案的结果是否符合现实需求和政策预期，公务员工资调整的机制是否运行有效。

（四）推进公务员职位分析与职位评价的配套制度改革

公务员工资制度是政府人力资源管理制度的重要组成部分，公务员工资制度的变革无法脱离政府整体人力资源制度的大环境，公务员工资制度与职位分析与评价、绩效管理等其他管理制度密不可分。对公务员工资制度的改革应改变传统“头痛医头、脚痛医脚”的狭隘视角，需要对政府人力资源管理体系进行整体的提升，特别是要推动像政府职位管理这样基础性人力资源管理制度的改革。

从发达国家和地区的实践经验来看，对公务员与企业相当人员进行标准统一的职位分析和职位评价，会给工资调查和调查比较机制的实施带来极大的便利。这是因为在建立公务员与企业相当人员的工资调查比较制度时，如何建立起公务员与企业相当人员的对应比较关系是制度的关键和核心，而职位分析、职位评价就能够有效地搭建起比较的桥梁，确保是对具有可比性的公务员和企业人员进行的工资比较。具体来说，在进行公务员与企业人员工资比较时，职位能够成为衡量公务员、企业人员这两种不同性质、不同类型人员“价值”的客观标尺，从而进行以职位价值为基础的调查与比较，将本来相互“隔离”的公务员职位体系与企业人员职位体系联系起来。美国联邦政府公务员工资调查比较制度就充分体现了职位分析和职位评价所发挥的巨大价值。在工资调查中，美国政府为了建立政府职位和企业对应职位之间的可比价值平台，通过科学的职位评价方法，搭建起沟通政府和企业不同职位的比较桥梁，为二者的比较奠定了可靠的基础。而对政府和公务员职位进行职位评价的前提是政府和企业都开展了科学的职位分析工作，符合规范的职位说明书能够帮助调查者在较短的时间内对政府和企业的职位进行科学的评价。通过职位分析和职位评价进行匹配的方法具有突出的特点，如具有较强的客观性和说服力，更加精确，同时这种比较方法要求的样本调查数量也比较低，能够有效地降低调查成本，节省资金。以美国为例，美国幅员辽阔，人口众多，企业数量规模庞大，但2007年美国劳工统计局只抽样调查了3.6万家企业就能够符合公务员与企业人员工资调查与比较的要求[10]。在我国，如何将公务员和企业相当人员进行合理的“配对比较”是需要解决的关键问题，推进公务员职位分析和评价工作就显得更加重要。

四、结语

公务员工资调查比较制度是公务员工资决定机制转换的关键，是未来公务员工资制度改革的方向。它能够有效地解决公务员工资的外部竞争性和公平性问题，同时提高社会公众对公务员工资的接受程度，有利于实现公务员工资的管理效率目标和社会公平目标的有机统一。我国应从解决公务员工资制度面临的问题入手，以此为契机建立起公务员与企业相当人员工资调查、工资比较和工资调整的制度体系。当然我们还必须看到，公务员工资调查比较制度是一个逐渐完善和发展的过程，我国应尽快加强对公务员工资调查比较制度的研究和实践，逐步积累经验，科学、合理、有序地实现公务员工资决定机制的转换。

参考文献：

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[3]张力，袁伦渠.我国公务员工资收入决定机制成因：一个基于劳动力市场分割理论的定性解释[J].北京交通大学学报（社会科学版），2007，（1）.

[4]毛艾琳.美国公务员工资调整机制及其启示[J].四川行政学院学报，2014，（2）.

[5]刘昌黎.日本控制国家公务员和公共企事业薪酬的做法与成效[J].现代日本经济，2010，（4）.

[6]刘昕，柴茂昌，董克用.新加坡公务员薪酬平衡比较机制及其启示[J].经济社会体制比较， 2014，（4）.

[7][美]詹姆斯·费斯勒.公共行政学新论：行政过程的政治[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[8]董克用，王丹.建立中国公务员工资水平调查比较机制的理论基础[J].中国人才，2008，（8）.

[9]徐博，赵超. 尹蔚民：我国已进行了公务员和企业相当人员工资试调查[DB/OL].[20131226].http：//news.xinhuanet.com/politics/201312/26/c_118726645.htm.

[10]熊通成.公务员工资调查比较的简易匹配技术探索[J].第一资源，2013，（8）.

责任编辑：陈文杰