劳资冲突治理的机制选择与局限

刘泰洪

[摘要]伴随着资本的流入与市场化的加深，中国劳资冲突事件日趋多发。为应对劳动关系领域的矛盾与冲突，中国启动了多种治理机制，主要有集体谈判机制、三方协调机制和多元合作机制。这些治理机制基于特定的制度环境，从微观协商、宏观治理、社会参与等层面为化解市场化进程中的劳资矛盾发挥了重要作用。但当下劳动关系领域劳资纠纷事件的频发，也凸显了其治理局限。波兰尼的“双向运动”理论为理解中国劳动关系领域的治理机制与局限提供了理论诠释与反思。

[关键词]

劳资冲突；集体谈判；三方协调；多元合作；双向运动

中图分类号：F246文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）03004605

一、引言

劳资矛盾是市场经济条件下企业运行的一种现象。只要存在雇佣关系，就有劳资矛盾。劳资矛盾积聚到一定程度就会引发冲突抗议行为。在市场经济条件下，劳资双方具有自己的利益偏好和目标函数。在劳资博弈的过程中，如果利益协调机制阻塞，劳资双方目标函数的差异会使其利益均衡点呈现背离，导致利益对比失衡，由此产生主观感知与行为取向的偏差，这种偏差的积聚超过一定的临界点，就会引发劳资纠纷和矛盾，严重的就升级为劳资冲突。

今天的中国，劳资纠纷日益增多是一个不应回避的事实。自20世纪90年代中期以来，伴随着大规模的资本流入中国以及劳动力商品化的加深，劳资纠纷与冲突事件也在中国发生。国家统计局的数据表明，2005年～2014年，中国劳动争议受理数由31.4万件增至71.5万件[1]。另据人保部统计，2015年前三季度，全国各地仲裁机构共立案受理劳动人事争议案件60.7万件，涉及劳动者85.2万人，同比增幅为16.3%和18.1%[2]。

面对当下劳资纠纷的频发，中国劳动关系领域也启动了多种治理机制。这些治理机制试图通过协商、沟通、谈判、妥协等各种方式对外显或潜蛰的产业冲突予以规制或化解，以期达致劳资合作的有序与共赢。客观地说，这些治理机制的启动，对化解中国市场化进程中的劳资矛盾，平息劳资冲突发生发挥了重要作用。但当下劳资冲突事件依旧呈高发的态势，既反映了我国劳资关系中潜隐的实际张力正在加大，也反映了劳动关系领域冲突治理机制的局限与困境。

二、微观协商：集体谈判机制的借鉴与反思

早期的劳动关系理论分析隐含着一个预设基点，即雇主和雇员之间本质上存在经济利益的冲突，工人追求更高的工资和就业保障，雇主追求更高的资本利润。劳资双方都在寻求掌控权力和调动资源，以确保自己的利益占主导地位。他们采取的策略必然会发生冲突，劳资冲突也就成为一个自然结果[3]（P186）。该理论虽然没有将劳资冲突视为产业关系的病态，但高强度的劳资冲突势必影响社会正常的运转，并带来不必要的损失。因此，社会需要应对劳动关系的紧张程度，以尽可能不影响社会的正常秩序。为了有效应对劳资矛盾，也伴随着西方国家工会地位的合法化和工会组织的壮大，工人开展了一系列维权活动，在英、美、德等国家相继产生了集体谈判。集体谈判理论认为，与外人相比雇主和雇员更能理解自身的需要和问题，这意味着最有效的解决方法，对双方更可行、更易接受的妥协，都只能在双方谈判中找到。并且有理由证明，当员工觉得自己对决定工作条件拥有话语权时，员工士气将得到提高，劳动生产率也会上升[4]（P55）。

从18世纪末英国出现雇佣劳动团体与雇主签订的集体协议开始算起，集体谈判制度至今已经走过二百多年的发展历程。西方市场经济国家的实践证明，基于利益关系而产生的劳资冲突并不可怕，企业微观层面的集体谈判机制可以将劳资冲突置于协商解决的范畴之中，通过调节和平衡双方的利益关系预防和化解劳资冲突。由此，在市场经济条件下通过企业间的劳资集体谈判来协商和解决双方主体之间的利益关系和矛盾，成为西方市场经济国家劳资冲突化解的基本形式。

通过讨价还价式的集体谈判实行劳资自治，达成妥协消解冲突，这为在“工厂体制”这一微观场所有效化解劳资纠纷，提供了一种制度化的解决方式。借鉴西方市场体制下劳资冲突的微观治理方式，中国也在企业层面启动了集体谈判机制，以期有效化解日益多发的劳资纠纷。1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》对集体合同的主体、内容、程序、生效条件、争议处理、赔偿责任等事项做出了规定。2000年劳动和社会保障部颁布《工资集体协商试行办法》，明确了工资集体协商（集体谈判的中国用语）的操作规程、内容以及其他有关事项，要求我国境内的企业依法开展工资集体协商，签订工资协议。2001年修正的《中华人民共和国工会法》对集体谈判制度做出了规定，第20条明确了“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同”，进一步在法律层面上表明了国家推行集体谈判的姿态。2004年劳动和社会保障部颁布《集体合同规定》，又具体明确了集体谈判的具体步骤和程序、谈判代表的职责权限，规定以谈判的形式解决劳动关系中存在的各种问题。由此逐步开启了中国集体谈判的改革实践。目前中国各省、自治区、直辖市都早已开展了工资集体谈判工作，全国总工会每年都将推行集体谈判作为年度工作的重中之重。但从实际成效看，集体谈判对我国劳资纠纷的治理效果并不理想，统计数据表明劳动关系矛盾仍呈逐年上升态势。在西方市场经济体制下，集体谈判被实践证明是预防和化解劳资矛盾、平衡劳动关系双方利益的重要机制。但为何这一机制被借鉴到中国后，对中国劳资矛盾的调解作用成效不彰？

对其原因解读，可指向的问题很多。但究其症结主要有两方面。一是与西方国家工业化时代集体谈判自下而上的演变进程相比，中国集体谈判的发展方向具有鲜明的“中国特色”，它是一个由政府主导的、由官办工会发动的自上而下的过程[5]。党和政府，而非劳资关系双方是推进集体谈判的主要推手。由此，集体谈判的发展进路也由企业层面的微观自发转变为政府层面的官方发动，使该机制背离了微观调节的运作机理。二是集体行动权的缺失使集体谈判流于形式。

对此，有学者指出工人能够集体行动的劳动立法对保护工人个体权利至关重要，集体行动权利的缺失是导致个体权利脆弱与空洞、不能强制保护或被忽视的主要因素[6]。我国已基本建立了一套保障劳动者个人经济权利的法律体系，涵盖了工资、福利、劳动条件、加班等各方面。这些法律对工人来说十分重要，也使工人从中受益。但以此作为交换，国家则要求工人放弃集体行动的权利，并且在国家层面上做出限制，在现行法律中没有规定工人具有罢工的权利，组织化的工人力量的形成受到严格控制。再加之近些年来刚性维稳机制下的惯性思维，很多地方政府对于工人自发的维权要求过度敏感和恐惧，一有风吹草动就予以压制或禁止。集体谈判背离了微观协商的运行机理，也失去了集体行动的合法性基础，其成效自然不尽如人意。

三、宏观治理：三方协调机制的实践与局限

集体谈判的参与主体主要是劳资双方，政府对于劳资双方的谈判行为一般不主动介入。劳动关系领域的三方协调机制（通常也被称为三方机制）则彰显了政府协调劳动关系的主体角色。三方协调机制的理论基础是劳资合作思想，该理论认为，市场经济中劳资之间虽然存在矛盾，但是二者的关系已经能够也应该在照顾双方利益的基础上得到调节，双方可以在政府部门的监管下就劳动条件和社会保障等问题进行谈判。为此，需要建立一种各方都可以接受的机制和形式，在这种理论背景下，产生了三方协调机制。与集体谈判相比，三方协调机制体现了一种更广层面上的劳动关系治理。

在西方国家，三方协调机制已成为劳资冲突治理的中心议题。在三方协调机制的架构内，主体独立的政府、雇主和工人，分别代表不同的利益主体。三方协调机制可以是比较固定的三方性专门机构或委员会，也可以是就某个层面召开由政府主导的三方性会议。他们通过一定的组织机构和运作机制共同处理所有涉及劳动关系的问题。特别是当企业层面的集体谈判破裂时，当事方可以向三方机制机构提起申诉，由三方力量进行调解或仲裁。在此，三方协调机制既可以是一种平等对话机制，也可以是一种仲裁机制。例如，在英国三方协调机制介入劳资争议一直是和平时期雇佣关系的显著特征，1999年由雇主、劳工和政府三方参与的低报酬委员会调整了全国最低工资率（NMW），并对18岁～22岁的年轻人订定较低的全国最低工资率[7]（P3132）。

鉴于市场化改革以来劳资矛盾的外显与激化，2003年中国劳动和社会保障部、全国总工会、中国企业联合会联合宣布，国家将全面启动劳动关系三方（国家、企业、职工）机制，要求各省、自治区、直辖市建立三方协调机制后积极向地市、县市区、乡镇街道延伸，各省份和有条件的地市都要建立工作机构，形成多层次的三方协商机制。其三方主体分别是，当时的劳动和社会保障部及地方劳动部门代表政府一方；中国企业联合会（主要是公有经济）代表企业一方，2007年以后，全国工商联以及地方工商联系统积极推进非公经济雇主代表参与三方协调；工会代表职工一方。这种机制兼顾政府、企业、职工三方利益，三方合力解决劳动关系中存在的各种问题。由此，开启了中国三方协调机制的运行实践。但从实际运行情况看，近年来我国劳动争议日趋增加的事实表明三方机制协调劳资矛盾的效果并不理想，三方协调机制没有发挥出它应有的功效。

我国三方协调机制效果不彰的原因林林总总，不一而足。本文囿于范围所限，不能进行全面探究，但对关键点做一归究，也不复杂。三方协调机制的正常运行需要一定的社会条件，它要求政府、企业和工会三方必须是相对独立的平等主体。相对独立是三方主体充分行使各自权利的重要基础。但在中国，这些条件显然还没有完全具备。虽然《中国工会章程》在总则中强调中国工会是工人阶级的群众组织，《中华人民共和国工会法》也明确规定工会是职工自愿结合的群众组织。但在实际运行中工会组织被纳入国家的政治体制，“是国家管理社会和控制社会的一个重要组织载体”[8]（P215）。由此导致的结果是，一方面工会虽然强调自身是职工合法权益的利益表达者和维护者，也提出了“一切为了职工群众”的口号，但在现有的建制格局下，工会组织的产生不必经过工人群体的承认，它首先要服从政治的目标，而不是工人的利益。工会组织介入劳资冲突，首要目的是“维稳”（维护社会稳定），然后才是“维权”（维护工人合法权益）。另一方面，作为一个群众组织，工会是弱小的，没有经济资源，也无权去控制或授权诸如人力资源和社会保障部等能影响劳动政策的部门[9]（P98）。工会的这种建制，弱化了工会对劳工利益的代表责任，使其无法适应市场经济条件下劳工保护的要求，也使三方协调机制的博弈平台没有真正搭建起来，必然影响到三方机制的运行成效。

四、社会参与：多元合作机制的努力与困境

囿于集体谈判机制和三方协调机制的窠臼与束缚，近年来我国劳动关系领域催生了一种多元合作机制。该机制强调不能以简单的行政规划和行政指令来解决劳动关系问题，主张政府、市场和社会互惠参与的治理模式。在多元合作机制下，劳动关系的治理是一个多元化的互动过程，各主体间存在的是协调基础上的相互支持，它突出了劳动关系领域中政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，其范围不仅涉及政府内部的层级行政架构，还涉及社区、非政府组织和私人部门。在劳资冲突的多元治理框架中，其治理主体除政府、工会、企业外，志愿者组织、社区组织、宗教团体、民间团体、行业协会、公民自治组织等社会力量都可凭借各自的优势与资源参与到劳资纠纷的协调事务中，形成一种相互关联的劳资矛盾合作治理网络。

多元合作机制的现实基础源自工人，特别是农民工群体体制内权益保护的缺失。传统的城乡隔离，农村劳动力和城市居民面临着二元分割的劳动力市场。农民工进城后缺乏城市市民的福利保障和权利保护，游离于城市政府和官方工会的保护职责之外，这导致农民工对城市中的政府机构和工会组织认同度较低。农民工利益受损后，对自身权益的维护更多是依靠地缘人际关系、传统血缘关系等形成的原生性群体或草根性维权组织。由此，催生了一些民间组织去充当维护农民工权益需求的资源整合中介。他们定位于维护外来工权益，为贫困打工者提供免费的法律辅导和帮助，在劳资冲突中起到了一定的协调和化解作用。换言之，这些非政府组织是在国家的制度安排、法律法规失灵的层面发挥着弥补的作用。对此，弗里德曼和李静君认为，迄今为止，中国非政府劳工组织的活动是利用劳动法律和仲裁机制，为政府个性化和制度化解决劳资冲突的努力做出贡献[10]。个案研究也表明，在农民工权益的保护上，政府和非政府组织可以在事前预防机制和事后补救机制两个方面进行分工合作[11]。

借鉴治理理论的合理内核，有学者对劳动关系领域中出现的这种合作机制进行了探析。吕景春强调了劳动关系的“合作因素”，提出建立社会公众参与机制，发挥非政府组织在协调劳资关系中的积极作用[12]。王阳主张劳动关系多方治理结构是实现劳动关系和谐的长效机制，指出要倡导社会力量参与监督劳动关系治理工作，注重社会组织，以及广播、报纸、电视等传统媒体和互联网、微博等新兴媒体的监督作用，形成社会化的维权格局[13]。但客观来看，首先由于劳工议题相对敏感，而劳工维权组织又以民间的、非政府的机构自居，企业和政府有时候会担心他们是一个煽动打工者闹事的组织[14]（P235），使他们很难得到政府部门和企业的信任，并且他们的生存与发展很大程度上取决于当地政府能够容忍和默许的程度，所以这些民间的、非政府治理主体能走多远，依旧存疑。其次，劳工维权机构由于现行制度的限制，他们游离于体制之外，没有官方认可的合法身份，也缺乏明确的政策规范和引导，还需要面对政策上的种种不确定因素，因此，其组织发展前景也不明朗。最后，由于我国长期持守强势政府的传统，工人群体对政府和工会以外的治理主体知之较少，也限制了多元治理主体的劳资冲突化解职能向更大范围的延伸。

五、讨论与反思

为了探究中国的劳动关系冲突及其治理机制，我们可以将其置于社会变迁的宏观视域下来考察。在卡尔·波兰尼看来，现代社会被一种“双向运动”支配，即“市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动”。自发调节的市场体系意味着市场原则通行于人类社会，社会的运作从属于市场的法则，社会关系嵌入经济体系之中。自我调节的市场会导致一种反向运动，反向运动作为一种防御行为，它试图把市场的扩张控制在特定方向上，使经济重置于社会关系的掌控之中[15]（P238243）。自发调节市场的扩张和社会自我保护的共存与矛盾运动，构成波兰尼所关注的社会“双向运动”。在波兰尼笔下，现代社会的建设或重构就是在这种双向运动的对峙中展开的。

我国自市场化改革以来，劳动关系面临着诸多利益诉求，一定程度的劳资矛盾和冲突的确存在。借鉴波兰尼的“双向运动”理论，当前我国劳动关系的变迁及其治理机制的出现也可以理解为是一种双向运动，即劳动关系市场化扩张与反扩张交织共生的结果。市场化扩张表现为资本全球化对中国传统劳动用工制度的冲击以及由此导致的劳工阶层地位弱化。全球化的资本流动，削弱了劳工的讨价还价能力，各级政府发展主义的主导思想，淡化了政府对劳工权益的保护职责。在某种程度上正如桑德尔所指出的，在过去的三十年里，市场和市场价值观渐渐以一种前所未有的方式主宰了我们的生活，使我们朝着一个一切都待价而沽的社会迈进[16]（引言）。结果是市场的扩张使金钱的逻辑主宰了人们的生活，远离了道德规范，使我们从拥有一种“市场经济”最终滑入了一个“市场社会”。自发调节的市场扩张也会遇到社会的反抗，在劳动关系领域，这种保护性的反向运动不仅仅是来自工人的反抗，也包括社会各个阶层，而国家在其中也扮演了重要的角色。劳动关系治理机制的形成与发展就是反向运动的体现。它作为一种保护机制，是处于市场化体系链条下的社会组织，为应对劳动关系过度市场化而进行的一种自我防御，是对担忧资本剥削会产生社会不稳定的应对，其目的是对边缘化的弱势劳动者提供保护。市场化改革以来中国劳动关系冲突与治理的演进，就是在这一双向运动的共存与张力中展开的。

中国的经济改革正经历一个市场化不断扩张的过程。一方面，市场机制在增进财富和繁荣方面取得了其他机制无法企及的成效；另一方面，市场和市场导向的观念也侵入了传统上由非市场规范所统辖的领域，一切事物的商品化使金钱变得越来越重要，也使金钱控制了本不属于它的各个生活领域。波兰尼认为国家是社会保护的重要力量，但我们也看到，中国社会出现的反向运动并没有像波兰尼分析得那样有力。因为中国的市场化是在国家的推动下进行的，国家一方面推行市场化，另一方面为化解日益尖锐的社会矛盾，也制定出各种法律去保护劳动者的权益[17]（P12）。在此，国家同时承担了双重角色，而这双重角色有时是相互冲突的。具体到劳动关系领域，一方面国家在劳动立法和劳动者保护方面做了很多工作；另一方面，由于各方的利益博弈或目标冲突，这些法律和制度安排又大多被虚置或被变通。其结果就是劳动关系的治理机制虽已搭建，或在政策文本层面已有所解决，但在实践层面，资本成功地摆脱了法律、政府、社会力量的束缚，工人的一些关键性权利依旧阙如，致使劳动关系领域仍然冲突频发。由此，这些治理机制的治理效果自然也成效不彰。

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责任编辑：张新颜