英国公共体育服务的发展及启示

杨利春　赵云雷

摘 要 随着现代国家的发展，政府的公共服务职能更为凸显。英国作为现代体育的发源地，其公共体育服务发展伴随着公共服务管理的发展，具有独特的历史演进过程。本文运用文献资料法、专家访谈法，讨论二战后英国公共体育服务发展的政治背景和特点，并与中国公共体育服务的现状进行对比。研究认为，中国在未来可以有选择地借鉴英国体育的发展经验，突破制度创新的瓶颈，打破思想的禁锢与局限性，力争提高政府的效率与社会体育的发展机会，争取在未来中国体育事业的发展道路上开拓更宽阔空间。

关键词 英国体育 公共体育服务 民间组织 发展模式

中图分类号：G811.4 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2016.04.072

Abstract With the development of the modern country， the government's public service function is more prominent. As the cradle of modern sports， the development of public sports service is accompanied with the development of public service management， which has a unique historical evolution process. This article uses the literature material law， the expert interview law， discusses the British public sports service development after World War II the political background and the characteristic， and compares with the Chinese public sports service present situation. Research shows that China in the future can choose to learn from the experience of the development of the sport in the United Kingdom， breakthrough innovation system bottleneck， breaking the thought imprisonment and limitations， and strive to improve the efficiency of government and social sports development opportunities， for in the future of Chinese sports development is the way to develop wider space.

Key words sports in England； public sports service； civil society organization； development mode

随着现代国家的发展，政府的公共服务职能更为凸显，公共服务内容也更为丰富。体育，作为一项公益性的社会事业，公共体育服务的发展已成为政府公共服务建设的一项重要内容。公共体育服务就是提供体育公共产品和服务行为的总称，包括加强体育公共设施建设、发展体育公共事业，发布体育公共信息等，为丰富社会公众生活和参与社会体育活动提供社会保障和创造条件，已经成为我国从“体育大国”向“体育强国”转型进程中的重要任务。

英国作为现代体育的发源地，一个传统体育强国，其公共体育服务发展伴随着公共服务管理的发展，具有独特的历史演进过程。通过梳理英国公共体育服务的演变历史，分析英国公共体育服务背后的政治背景及显著特征，对于我国创新体制机制、推动体育事业发展具有十分重要的参考、借鉴意义。

1 二战后英国公共体育服务发展的政治背景

二战以后，英国政府在体育发展模式的政策基本上沿用旧体系，即公民自发的民间非营利组织。随着非营利组织和体育活动参与者的与日俱增，沃芬顿（Wolfenden）报告—“社区体育”（Sport in the Community）在1960年由中央政府提出。1975 年又出台了《体育运动和娱乐白皮书》，宣布体育运动是社会服务体系中的一个基本构成，是社区日常必备的服务。在“福利国家”系统下，英国体育政策明确地服务于全民体育。体育运动委员会（Sport Council）为半官方机构，为政府提供体育政策、建议、报告、组织活动和推行计划等，发挥了重要作用。这与英国体育建设的结构框架有很大关系，即体育主要由市场和体育非营利组织（非政府组织）控制，政府行为只占 30%左右。至今，英国依然在这样的框架下发展体育。

另一方面，英国重视体育教育建设，开始着手重建国民体育教育的总体规划。教育部的体育科成为独立的行政部门之后，体育训练（Physical Training）改为体育教育（Physical Education），体育要实现身体、心理、社会等综合教育功能，是学校教育的有机组成部分。1979年，撒切尔夫人上台后，在政府尋求公共部门活动私有化的背景下，职业俱乐部负责建立社区体育计划，但其不断增加的商业行为最后丧失了社区责任而只对股东负责。1997年，以托尼·布莱尔（Tony Blair）为首的新工党政府以“第三条道路”在英国全面推行经济和社会体制改革，英国体育发展模式开始发生明显转变。第三条道路（Third Way），是一种走在传统社会主义和自由放任资本主义中间的一种政治经济理念的概称，它强调建立强大的公民社会。在体育范畴，就是将政府主导的体育发展模式转变为强调体育团体自治，认为公共服务的供给要依靠社区、民间组织和家庭等多元主体的积极参与，而不应只局限于国家或私人。主要内容包括平等协商体育政策、体育组织的相互配合、政府契约购买服务和鼓励志愿者服务行为。在这一政治理念下，政府选择与民间组织合作成为了实现英国体育发展现代化的一种战略。进入21世纪，英国政府更加关注、重视体育与社区整体发展的关系，不断推进公共体育服务政策及体制改革，这一切都得益于强有力的体育政策支撑和公共服务领域的成熟发展。

2 英国公共体育服务发展的主要特点

2.1 分工明确、运行高效的行政体系

英国的体育职能部门具有一个高效率的管理体系，核心在于决策与执行的有效分离，制定与实施的有效分离。具体而言，体育政策的制定与计划由政策司负责，政策执行则由非政府性质的公共管理机构负责，比如英格兰体育理事会和英国体育理事。另一方面通过政府契约购买公共服务，将服务职能转移给民间组织。这一体系的优点有以下几点：首先，收缩了政府对体育事业发展的垄断力，将其职能限制于规则的制定与咨询，具体的实施权利被给予了非政府组织，有效地为公共体育服务领域提供了发展空间和自由度。其次，应用了宏观经济学与社会经济学原理，通过将管理的过程外部化，利用了市场机制来调控体育政策，在可能的范围之内达到了总体效率的动态最优化，避免了单纯政府调控的无效成分。最后，通过分工的方式，实现了政策制定效率的提升。政府将更多的人力物力运用于政策的研究与制定而不是耗费在琐碎的执行与实施上，既同时发挥了分工的单位成本优势，又合理地避免了双方职责不清。

2.2 间接提供、社会治理的管理网络

根据公共经济学的基本原理，政府直接提供公共性体育服务容易导致无效性和浪费，为解决这一问题，英国政府采取了间接的方式来提供公共性体育服务。上述高效率的管理体制为此提供了制度性保证。其中一个显著的体现是公共体育服务的资金来源。在公共性体育事业中，英国政府扮演的角色由资金的提供者变为了政策的引导者和绩效的评估者，民间组织则成为服务的直接提供者。建立在公众自发基础上的民间组织能满足民众的多元化体育需求，激发普通公民的积极性与主动性，并形成社会体育治理的社会网络结构。通过市场机制，政府直接提供服务导致的低效率得到有效避免，民间组织的志愿精神维护了社会公平，效率与公平两者兼顾，达成了一种较好的均衡。

2.3 公益投资、全民受益的服务模式

作为市场经济条件下的公共产品，增值性也是公共体育服务的特性之一。新工党强调体育事业作为社会投资所发挥的重大而深远的作用，将体育事业的发展作为一项重要的社会投资用于社会凝聚、公民认同感、降低犯罪以及健康教育等方面，通过群众的广泛参与来实现社会整体效应最大化的目标。据统计，这项社会投资给英国政府带来了每年约百分之五百的回报率。此外，对足球运动的投资在贫困地区起到了降低当地社区青少年犯罪率的作用。总之，体育发展的社会与经济成分通过社会投资实现了有机结合， 从而推进国家的社会与经济协调发展。由此看出，英国体育的发展对其整个国家的进步也起到了强大的助推作用。

3 英国公共体育服务成功经验对我国的启示

3.1 建立分工互补、竞争合作的服务供给机制

在我国“全能型政府”管理体制下的计划经济时期，政府既是居民体育公共服务的生产者，同时又是监督者和控制者，公共服务的职能和角色实际上被淡化。市场经济体制改革之后，政府不再谋求直接管理体育公共服务活动，而是通过将具体管理和服务职能转移到政府之外，逐渐引导社会组织来治理。

根据治理理论：“治理和善治的本质特征是公民社会组织对公共事务的独立管理或与政府的合作管理。”因此，中国体育改革的关键就在于将部分职能转移至社会民间组织，同时强化决策和监督，建立一个“有限”和“有效”的政府。

政府下放执行权力、减弱垄断力量是第一步。通过经济调控与法律手段来间接控制体育事业，形成一個政府、市场和社会在公共体育服务供给中的分工、互补、竞争与合作的管理机制，提高公共体育服务供给的效率和质量。其次，建立配套完善的法律法规。以最大可能满足服务对象要求的同时，从法律上保障政府、企业、非政府组织之间的合作，对公共体育服务供给主体的行为进行有效地监督、规范，从根本上保证不同供给主体间的公平竞争及其相互之间合作的有效性，最终形成多元化的公共体育服务供给体系。再次，建立、完善体育管理的总体监控与评测机制。有了对过程的科学监控与评价机制，才能有效提高公共体育服务水平，并及时修正与调整。

3.2 夯实利益共享、全民受益的需求表达机制

公共体育服务的对象问题是政府发展体育事业的关键问题，即为谁而发展，它决定了公共体育服务发展的目标及方向。作为国家的主人，人民大众应该享受公共体育服务。通过全民体育参与率的提高，英国体育在健康与教育、青少年培养、社区发展、社会凝聚力等方面都得到了提升，还减少了犯罪，在获得良好的体育发展土壤与群众基础的同时还推动了国家经济和社会得协调发展。

而由于中国特殊国情，在举国体制下，体育发展呈现重竞技体育、轻公共体育服务的状况，导致人民群众体育参与度较低，体育热情普遍不高。随着我国社会文明进步和经济的持续发展，民众对公共体育服务的需求发生了大的转变，对竞技比赛金牌的渴望转移到实际的健康休闲娱乐成为明显而且必然的趋势。我国在北京奥运会后提出了从体育大国向体育强国迈进的体育发展战略，要求我国体育的整体发展水平和社会影响力必须全面提高。一方面是提供基本服务，提高民众体育参与度。另一方面，加强制度建设和公民意识教育，鼓励民众参与公共体育服务全过程。值得肯定的是，近些年来，面对我国城市与农村二元公共体育服务体制的格局，我国逐渐侧重于缩小区域之间、城乡之间公共体育服务的差距，以全民公共体育服务均等化（区域之间、城乡之间、居民个人之间）为目标。

3.3 强化资源整合、组织协同的互动机制

英国政府推动体育发展选择与民间社会组织合作，不仅可以避免由于“政府失灵”和“市场失灵”所造成公共体育服务的漏洞，摆脱公平与效率两难的困境，还在于公民个人或群体的技能、兴趣、信仰和价值观念通过民间组织平台为公众和社区发展提供服务，使得传统精英体育转型为真正的大众体育。因此，这种服务对于构建现代公民社会也具有极其重要的作用。

一个国家和地区的社会文明程度以及公共服务供给状况一定程度上取决于其社会组织的多少。清华大学NPO研究所研究结果显示：在我国目前300家以上的社会组织总量中，体育、健身和娱乐领域的组织占到总数的18.17%。党的十七大报告中提出要实现“政府行政管理与社会组织自我管理有效衔接和良性互动”，具体到公共体育服务发展领域，英国的非营利性体育组织的发展给我国提供了一个较为成熟的范例。民间体育组织扎根基层，既能充分动员那些政府无法通过行政手段调动的社会资源，拓宽公共体育服务资源的来源渠道，又能有效降低行政运行成本，提高公共服务供给效率。因此，政府应当减弱对公共体育服务的垄断，通过各种激励措施引导、支持、鼓励、促进民间社会组织参与公共体育服务。创新公共体育服务供给机制与模式，在政策倡导、社会治理和公共服务发挥社会组织的重要作用。

4 结束语

当代英国体育的发展，无疑是一个巨大的成功与典范，成功地兼顾了公平与效率，有效地调整了在体育事业发展中的政府机构与民间组织的关系，实现了政策制定与政策执行的分离，从而达成了一种高效的有机组合，最终帮助英国的体育事业走出了困难的境地，走向了复兴的光明道路。我们应该深思的是，英国体育发展的成功与其坚持群众体育，提高群众体育参与机会与参与程度的发展理念是紧密相连的。当然，中国与英国的社会制度与国情并不完全相同，经济状况与人民具体情况也大相径庭，因此，完全照搬英国的改革经验亦不是可取的态度。所以，中国在未来应该有选择地借鉴英国体育的发展经验，突破制度创新的瓶颈，打破思想的禁锢与局限性，力争提高政府的效率与社会体育的发展机会，争取在未来中国体育事业的发展道路上走得更远。

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