浅谈我国行政公益诉讼制度的构建

赵姝婉

摘 要：从上世纪末的第一起公益维权案发生至今，我国在行政公益诉讼制度领域取得了长足的进步，然而未在立法上对该制度作出具体规定仍然是不可忽视的问题。本文力图在总结我国与国外行政公益诉讼制度现状概况的基础上，大胆对我国未来的行政公益诉讼制度构建提出合理设想，并希望我国行政公益诉讼制度早日建立起来。

关键词：行政公益诉讼；立法；原告；检察机关

一、我国行政公益诉讼制度的现状概述

我国第一部行政诉讼法于1989年颁布，次年开始实行，而现行的行政诉讼法是于2015年开始实行的，这也是1989年后的首次修改。可见我国行政诉讼制度的发展是较为缓慢的，而行政公益诉讼在我国起步就更晚了。1998年的“王某忠状告税务局不履行法定职责案”是我国首例个税举报人向行政部门举报偷税案未果的情况下向法院提起行政诉讼的案件，其中原告要求被告继续履行其义务的诉讼请求，开创了公益维权的先河。时至今日，将近二十个年头过去了，我国依然没有在立法上确认该类型的诉讼，即我国在行政公益诉讼制度的立法上仍然处于空白状态。当然，随着我国法治建设的进一步发展，我国在行政公益诉讼领域也有了可喜的进步。2015年下半年，全国人大常委会授权最高人民检察院在13个地区开展检察院提起公益诉讼的试点工作，这是我国在建立行政公益诉讼制度过程中前所未有的实践，具有历史性的意义。中国行政法学研究会会长马怀德教授针对该试点工作的开展也特地发表文章《行政公益诉讼制度 ：从理论走向现实》，从理论上对我国行政公益诉讼制度的趋势进行了概括。

二、国外行政公益诉讼制度的现状概述

与我国比较而言，国外行政公益诉讼制度的起步较早，在20世纪中叶以后，国外的许多国家就开始尝试建立该制度。美国是现代行政公益诉讼的母国，在1940年的桑德斯兄弟无线电广播站诉联邦电讯委员一案中，法院首先承认了除了权利所有者外，作为利益相关方的竞争者也享有原告资格。此后行政公益诉讼在美国不断发展，并为其他国家所借鉴。随后，英国、意大利、日本、法国等国家的行政公益诉讼制度也相继发展起来，而且其中的大部分国家都有了成文的法律规定。

大陆法系以法国、德国和日本为代表。行政公益诉讼制度在法国被称为“越权之诉”。该诉讼不仅可以由利益受到侵害的公民和社会团体提起，就连行政机关也可以作为起诉人。该诉讼保护的不仅仅是物质利益，也保护集体荣誉、宗教精神等精神性利益。在德国，行政公益诉讼被称为“公益代表人制度”，可以由公益代表人和检察机关分别提起，但是所代表的利益群体存在差异。而日本的行政公益诉讼则是以“民众诉讼”的形式存在的，笔者个人认为，该制度是类似于我国民事诉讼中的选民资格案件和行政公益诉讼案件的结合。

而在英美法系中，“以公法名义保护私权之诉”是英国对行政公益诉讼的定位，它只能由检察总长代表英国国王的名义提起。在起诉权的行使上，既可以依职权主动对行政决定进行审查，也可以依申请而提起。美国的行政公益诉讼分为两种类型，一种是由公民提起的，针对的是特定公权机关或公共团体的违法用款行为及违法财产管理行为；另一种必须由国会授权的私人检察总长为公共利益而提起，且该私人检察总长必须产生于检察机关以外。

总之，虽然名称有所不同，所有域外的公益诉讼维护公共利益的实质是相同的，也都为我国在未来构建此制度提供了一定的启示。

三、我国行政公益诉讼制度的构建

首先，明确规定原告资格。从行政公益诉讼制度成为行政法学界及诉讼法学界的关注焦点以来，原告资格问题一直备受瞩目。民事诉讼法对民事公益诉讼制度原告资格的严格限定，使得普通公民以及检察机关都被排除在外，而且受案的范围也极其狭窄。然而，如果反其道行之，把原告资格规定得过于宽泛，又容易浪费司法资源，造成“诉讼爆炸”的混乱局面。所以，如果要在我国建立行政公益诉讼制度，首先要明确原告的资格问题，把握好尺度，既不能过于严格，使“公益”的性质得不得体现，又不能概括的泛泛而谈，超过诉讼制度的负荷。

其次，受诉法院的级别应当相应提高。笔者认为，一审法院应为有管辖权的中级人民法院。因为，与其它诉讼相比，公益诉讼涉及的范围更加广泛，而涉及的利益多为公共利益，受到的阻力也会随之增大，而行政公益诉讼更是如此。行政公益诉讼的被告为代表国家权力的行政机关，无论原告资格在将来做出怎样的规定，起诉人都或多或少显示出力不从心，更有甚者受到行政机关的权力的压制，使得起诉、举证受到阻挠。因此，为了保护行政公益诉讼起诉人的权利和正常的诉讼秩序，立法时有必要提高一审法院的级别，以保证行政公益诉讼的顺利进行。

最后，原告胜诉后可以给予一定奖励。公益诉讼提起之初，起诉人多数都是出于对国家和社会事务的关心，表现出的是极强的社会责任感与使命感。因为他们不仅要为诉讼花费大量的人力、物力、财力，还承担着部分的举证责任，而这一切都非出于对个人利益的追求，而是基于对公共利益的关心。也就是说，如果不规定任何的奖励办法，行政公益诉讼将成为依赖责任意识的制度，这不免会降低行政公益诉讼制度存在的价值。因此，只有在原告胜诉后给予一定的奖励，方能激发公民参与公益诉讼的热情，也使公民惩恶扬善的行为没有后顾之忧，从而形成有力的社会外部监督，提高行政工作的质量与效率。

四、结论

如上文所述，针对我国与国外行政公益诉讼的现状，笔者对我国行政公益诉讼制度的部分内容提出了大胆的预测。诚然，这对于整个行政公益诉讼制度而言可能只是凤毛菱角，该制度的构建也不可能僅仅只有这些内容。因此，笔者希望行政公益诉讼制度能早日在立法上得到确认，“迟到的正义非正义”，切不要等到行政诉讼公益制度缺失带来的弊端逐一显现之时再去弥补，从而影响了法治社会的实现。

参考文献：

[1]李湘刚.和谐社会语境下中国行政公益诉讼制度构建[M].中国书籍出版社，2013.

[2] 陈瑞华.看得见的正义[M].北京大学出版社，2013.

指导教师：刘玲

（作者单位：沈阳工业大学文法学院）