论行政案件受案范围扩大对法院的影响及应对

满先进

摘要：新行政诉讼法实施后，行政案件受案门槛降低、受案范围扩大，这些将对法院的受案机制、法官的执业水平及其心理压力带来前所未有的冲击。为了应对新法的变化，应当在充分保障行政法官职业安全的前提下再谈以下应对措施，一方面规范立案程序，另一面提高法官的执业水平。如果让行政诉讼真正担当起“保障私权、监督公权”的应有职能，那么祛除司法地方化，建立专门的行政法院才是最有力的破解之道。

关键词：行政案件；受案范围；新行政诉讼法；行政法院

中图分类号： DF82文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）02-0083-06

1990年生效的行政诉讼法拉开了“民告官”的序幕，把官民从法律上置于一种平等的地位，这也在一定程度上冲击了人治思维，为行政机关依法办事提供了规范式标杆。随着我国依法治国整体进程的推进、民众法律意识的提高及新型行政纠纷的逐渐增多，行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的弊端日益凸显，尤其是行政诉讼“门槛高、受案范围窄”的制约及司法地方化与行政化的影响，致使大量的行政纠纷无法纳入司法审查的视野。据统计，“全国每年受理一审行政案件停滞在12万件左右，同期因行政争议引起的信访案件却高达400万到600万件， 两者的巨大反差表明行政诉讼解决行政争议的主渠道作用已名存实亡。”[1]社会各界对修改行政诉讼受案范围的呼声越来越大，时隔24年后，新修改的行政诉讼法在依法治国的大背景下横空出世。该法无论从立法目的、原则规定，还是从受案类型及受案主体上均大幅度地扩充了行政案件的受案范围。本文通过对2012年-2014年间宣城市行政案件的整体情况分析梳理，预测在新行政诉讼法受案范围扩大的情形下行政案件的受理趋势，重点分析行政案件范围扩大对法院的工作影响及其应对措施。

一、2012年-2014年宣城市法院受理行政案件的整体情况

2012年-2014年间，宣城市中级人民法院和其下辖的宣州区、宁国市、广德县、郎溪县、泾县、旌德县、绩溪县等7个基层法院共受理行政案件655件（2012年191件、2013年206件、2014年258件），其中市中级人民法院三年间一审受案量分别为：2012年4件、2013年2件、2014年10件（1）。

从行政行为性质上来看，案件主要集中在行政处罚、行政裁决、强制措施和履行法定职责等方面。其中，行政处罚75件，占一审行政案件的18.29%；行政裁决62件，占一审行政案件的15.97%；强制措施31件，占一审行政案件的8.10%；履行法定职责36件，占一审行政案件的8.80%（见图 1）。

从行政管理领域看，行政案件主要集中在自然资源、城市建设、治安管理和社会保障等领域。其中，土地、矿业及林业等自然资源类67件，占一审行政诉讼案件的18.06%；城市规划、建设拆迁、房屋登记等城市建设类118件，占一审行政诉讼案件的30.79%；治安管理类66件，占一审行政诉讼案件的15.28%；社会保障类70件，占一审行政诉讼案件的15.28%（见图2和图3）。

近三年来，该市法院行政案件受案量稳中有升，年受案数基本稳定在200件左右，从整体上而言，行政处罚及行政裁决类案件数量连年领先，其中以治安管理、环境污染及土地山林权纠纷较为典型。在行政确认案件中，主要以工伤认定案件为主，例如宁国市人民法院自2011年-2014年四年期间，总计受理行政案件60件，而工伤认定案件多达25件，占整个行政案件收案数的41.67%。随着《政府信息公开条例》、《行政强制法》等一系列法律法规的实施，招投标管理、行政补偿、政府信息公开、强制拆迁等一批新型案件应运而生。

二、新行政诉讼法受案范围扩大对法院的影响

新行政诉讼法从三个方面扩大了行政诉讼受案范围的内涵和外延：一是降低受案门槛，把立案审查制变更为立案登记制；二是扩大受案类型，由旧法中8项受案类型扩大至12项。把征收、征用决定及其补偿决定，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争及行政契约等行政行为纳入其中；三是扩大受案主体，使受案主体从行政机关扩大至行政机关及法律、法规、规章授权的组织。随着2015年5月1日新行政诉讼法的生效，无论是原已纳入受案范围的行政行为还是新型的行政纠纷将会大量地涌入法院，这不仅对法院行政案件的立案、审理及执行工作产生巨大影响，也给法官的执业水平及承受能力带来了巨大的挑战。

（一）降低受案门槛：是否意味着行政诉讼“交通拥堵”

新行政诉讼法第五十一条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”德国法学家耶林曾言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”[2]用立案登记制代替了旧法中的立案审查制，是否意味着有案必立？答案是否定的，此处的立法目的是让本应当引入行政诉讼受案范围的案件能够顺利进入，而对于不符合本法规定起诉条件的案件依然不应立案受理，以前是先审查后立案，而现在是先立案后审查而已，立案后经审查对于不符合起诉条件的将裁定不予受理，即使该案进入审判庭后发现不符合起诉条件的，依然可以裁定驳回起诉。但如上述所言，是否意味着修改后的立案审查制对法院无任何实质性的影响？答案也是否定的。“行政案件不立案可能源自法院自我保护、其他官僚机构压力或法院内个人化因素。”[3]此处修改意味法院对于应当立案的案件必须立案，而不能因法院自我保护、行政机关施压及个人私心等因素而拒绝立案，把一批本应当进入司法审查的行政案件拒之门外。新法的相关规定对法院产生三个方面的影响：一是不得口头拒绝立案。有些法院迫于地方政府的压力，对于符合起诉条件的行政案件，因社会敏感度高、影响较大，而口头拒绝立案，既不告知行政相对人不立案的原因，也不出具任何书面材料，致使当事人既不能起诉也无法向上级法院投诉。而新诉讼法规定，无论立案与否均应当出具书面材料。二是不得延迟立案。有的法院以无法当场判定是否属于受案范围的借口拖延立案，有的法院以起诉状内容欠缺或者有其它错误为由不接受起诉状，还有的法院即使接受了起诉材料也是束之高阁，故意拖延立案。而新行政诉讼法规定，对于不能当场判定是否属于受案范围的，也应当先立案后审查，并限期作出立案决定。对于起诉状内容欠缺或错误的，也应一次性告知。三是不能机械地理解法条规定的受案范围。有些法院狭隘地理解行政诉讼受案范围标准，机械地对照行政诉讼法中的列举事项进行比对，只对法条中明确规定的事项才予以受理，不做合理的扩张判断，即使对兜底条款中规定的其他情形也不予考虑。而新行政诉讼法对一般的受案事项予以明确细化的同时，也对其他符合起诉条件的行政行为进行整体概述，让法院立案部门有了更大的弹性空间。

（二）审理新型案件：法官执业水平能否顺利应对

当前行政庭除了承办行政案件外还承办大量的民事案件，甚至以民事案件为主，行政法官的民事法治思维要远远强于行政法治思维，在行政案件的处理中，他们往往以民事案件的处理模式来套用行政案件处理思路。在调研中发现，有的法院每年受理行政案件的数量不足10件，还有的法院甚至一年中1件行政案件都没有受理过，即使行政案件受案量多的法院，其判决结果也基本上以行政相对人败诉而告终，至于开庭审理多数也是走走过场，做做样子罢了。例如，近三年来宣城市法院审理的行政案件中，行政机关败诉率低至5.78%。行政案件受理数量的不足、审理程序上的形式化及判决结果的单一性，直接导致行政法官审理行政案件水平的低下。审判是一门经验的艺术，而经验是靠大量案件的实战并理性总结后沉淀下来的精华，而对于那些甚至一年多来都没有“摸过”1件行政案件的行政法官又如何去积累经验呢？有效地预防和解决行政实质争议是内外因综合的结果，“新法若干制度所蕴含的预防行政争议发生的功能能否实际发挥作用，还有赖于行政审判权独立行使外部环境的改善以及行政法官专业素养的形成。”[4]

法官专业素养的形成是内因和基础。当行政庭的法官们还没来得及总结出原有类型案件审理经验的时候，新型行政案件也已接踵而至。当然经验还是有的，可以套用以往的判决模式：一审案件以维持具体行政行为结案，二审案件以驳回上诉、维持原判审结，可是在新的行政诉讼法中具体行政行为已被行政行为取代，维持具体行政行为的判决也亦取消，明显不当的行政行为也面临着被撤销的危险。似乎法院的行政审判被推向了绝境，但是司法高层的用意是希望法院能够绝地重生，让行政诉讼担当起解决行政实质争议、监督行政机关的应有重任，而非让行政审判重新轮回到“程序空转、锯箭疗伤”的困境之中。除此之外，新行政诉讼法实施后，行政庭还将面临以下三个方面的难题：一是对征收、征用及其补偿决定，行政机关滥用行政权力损害竞争及行政契约等新型行政行为审查标准的统一、审理模式的固化及法律适用的抉择；二是对涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议裁决中，当事人申请一并解决行政争议的民行交叉案件处理方式的界定及审理流程的探索；三是在行政诉讼中，当事人对行政行为所依据的规范性文件一并提起审查时，法官对规范性文件进行审查后在裁判文书如何进行说理及处理违法规范性文件时，采用什么样的操作程序均有待进一步细化。

（三）扩大行政诉讼受案范围：司法地方化下的法官何以承受之重

行政机关败诉率低，并不代表多数行政行为程序合法、适用法律正确；恰恰相反，涉诉案件中大多数的行政行为存在着各种各样的瑕疵。据统计，按照新行政诉讼法的判定标准，宣城市涉诉行政案件中一审行政行为违法、存在瑕疵及失当的高达69.13%；完全符合法律规定、事实清楚、程序合法、适用法律正确的仅79件，占一审受理案件总数的18.29%。但是在司法实践中，大量违法行政行为最终被漂白为合法，其根源便在于司法地方主义的影响。“司法上的地方主义表现为控制并干预司法以维护地方利益和破坏法制统一的行为。”[5]基于司法的地方主义及其他原因的影响，法院对于有轻微瑕疵及不对行政相对人产生实质影响的行政行为往往以驳回诉讼请求的方式来维护行政机关的公信力和行政行为的稳定性。即使对于一些明显不当的行政行为，法院也会以司法不审查“合理性”为由而不予变更。新行政诉讼法生效后，行政案件将会有大幅度上升的趋势，除了自然资源、城市建设、治安管理和社会保障等原有类型的行政案件将持续增长外，对于一些行政机关滥用权力损害竞争、征收征用、行政补偿及行政契约类的新型案件也会大幅度涌现。根据新法规定，即使对行政相对人权利不产生实际影响的具有轻微瑕疵的行政行为也将被确认违法，一些明显不当的行政行为将被撤销或部分撤销。如果行政机关不自觉把行政权力放进法律笼子中行使，届时，有相当一部分的行政执法行为将面临着败诉的风险。而行政庭的法官能否顶住内部行政化及外部地方化的双重压力去切实保护私权、监督公权还是个未知数，如果以司法小环境的变革来应对一成不变的司法大环境的话，那么用弱势的小司法来面对强大的行政权的结果只能是个悲剧。河南法院“种子案”（2）的阴影似乎还没有完全散去，新行政诉讼法的生效已迫在眉睫，第一个吃螃蟹的人被免除了审判职务，而“第二个会是谁？”这不仅仅只是一个司法命题，而是一个政治命题或者是一个哲学话语。

三、行政诉讼法受案范围扩大前提下的法院应对措施

如果应对措施演变成为法官在夹缝中抗压的话题，那么司法改革的预设前提就已经埋下了失败的伏笔。法官在繁重案件的重压下，还要考量着司法效果是否符合行政效果的话，那么法官将面临着“身与心”的双重压力。如果居中裁判循法而治的法官遭受贬抑，而维护行政权威、灵活司法的裁判者接受褒奖，那么基于“两者相确权取其重”的人性本能，司法队伍中的绝大多数人会背离前者而归顺后者，那么法官就不能称之为法官而只是一批能动司法的政客。如果让当前线型结构的行政审判模式回归到理性的倒三角结构的中立审判模式（3），让行政案件范围扩大的立法目的得以真正实现，那么在充分保障法官职业安全前提下再谈应对措施才具有当然的实质意义。

（一）应对行政案件范围扩大的前提：确保法官职业安全

让法官放开手脚的唯一方式，不是让其手中握有杀人的利器，而是为其配备一张“免死”的令牌。当法律职业者不再为职业去留而担心的时候，“为法律而战”的理念才会真正地在司法者的心里生根发芽。当然，所谓的免死牌并不具有终极的效力，当司法者知法犯法，触碰法律红线的时候，该令牌便当然失效。一是制定《法官职业安全保障法》，以法律的形式为法官职业安全提供规范性保障，对于法官的选任、惩处及监督等各项措施进行明确规定，特别在惩处的适用上应采用严格的标准，以排除列举的方式予以明确，除此之外，不得以其他任何方式而决定法官的去留。二是提高法官选任门槛，从源头上保障其素质。除了从专业的法科生中选拨预备法官外，还要注重从德才兼备的学者、律师中引进司法人才。三是严格监督，净化司法队伍。一方面司法内部应建立法官监督委员会进行专业性监督；另一方面，司法外部要加强检察监督职能，让检察机关的监督触角遍及司法审判的各个环节。

（二）规范立案程序：让符合条件的行政案件顺利立案

“可审查假定（presumption of reviewability），既是一项法律原则，又是一种司法理念，它要求凡是行政争议原则上都假设可以接受司法审查而无须法律明文规定。”[6]我国新行政诉讼法所规定的“立案登记制”相对于可审查假定原则行政诉讼受案范围的阶段而言，其只能是初级和起步阶段，因此，相比较而言，“立案登记制”给我国法院及行政法官带来的压力并不算大。即使压力不大，各级法院仍需打破传统立案思维，降低立案门槛，用形式审查代替实质审查，为符合起诉条件的行政案件开辟绿色通道。为了应对2015年5月1日生效的新行政诉讼法，法院应强化受理职责，调整立案标准， 预先做好应对措施，让法院的整体状态提前进入行政案件立案登记的受理模式。一是对于符合起诉条件的，登记立案。立案庭收到起诉状等诉讼材料后，均应出具注明收到日期的书面凭证。对于可以当场判定符合起诉条件的当场送达立案通知书。二是对于当场不能判定是否符合立案条件的，先登记后审查。不能当场判定是否符合起诉条件的，先接受起诉状，出具注明收到日期的书面凭证后，登记在册，并于7日内决定是否立案。对于不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定；准予立案的，立即送达立案通知书。三是对于起诉状有欠缺或错误的，及时指导和释明，并一次性告知当事人进行补正。当事人能够立即补正的，当场立案，不能立即补正的，详细告知当事人需要补正的所有内容，避免变相拒绝立案情形的发生。

（三）提高法官执业水平：确保行政案件公平公正审理

行政法官职业的水平需要在大量行政案件的审判与研讨中逐步历练，审判水平提升的过程也是在实践审判中不断积累与筛选经验的过程。而行政法官得以大量实践的前提是有案可审。量变是质变的先决条件，也可以说扩大行政案件受案范围的本身就是行政法官职业水平提高的契机或动力来源，其能否抓住机遇，破茧成蝶，实现行政案件公平公正审理的目标，还需要从以几下方面着力：一是从形式和实质上把握新行政诉讼法的外延和内涵。把握“形式”即熟稔法条的本身，要清楚该法的整体框架，明确每个法条的概念特征，理顺条文之间的逻辑关系。把握“实质”，即抓住法律的内在精神，新行政诉讼法的内在精神就是“保障私权、监督公权”。只有把握住以上两点，才能保证审判实践上不偏离正轨。二是用行政法律思维办理行政案件。推崇行政法治思维办理行政案件并不是绝对地排斥民事审判中良好经验的引入，而是为了防止行政案件循入民事领域而丧失了行政审判本身的特征。“公法权利涉及公益、秩序、公平正义等基本价值，是否放弃权利不完全是权利人个人之事，这也正是我国行政诉讼采用‘二元目的说、撤诉受限、一般不适用调解等制度设计的缘由所在。”[7]当然，调解在行政案件中的运用，如果抱着“善”的目的去解决行政争议中的实质纠纷固然可行，但如果以牺牲行政相对人的合法权益或损害国家的利益为前提而获取暂时的稳定则恶莫大焉。行政案件的审理要防止只讲权力不讲责任和只讲权利不讲义务的两种极端，以此避免行政机关权力绝对化和行政相对人权利绝对化的不良倾向。三是及时总结新型行政案件的审判经验。固化原有类型行政案件的审理模式，探索并总结新型案件的审理方式，尤其是在新型案件的审理程序、讯问内容、文书说理及条文适用上下功夫，规范行政法官的自由裁量权，最大程度地避免同案不同判“翻烧饼式”的判决结果出现。

（四）推动行政审判体制改革：以建立行政法院为目标

行政案件具有立案难、审理难及执行难等三大弊病，其症结在于司法地方化。如果仅仅靠个体法院采用内部肌理调节的方式只能缓解病情而无法治愈，因此必须通过外部下药的方式才能达到药到病除之效，而这剂药就是在依法治国的大环境下积极推动跨区行政法院的建立。这也是应对行政案件受理范围扩大所采取的一项最有力的措施。当前对于改革行政审判体制的主张主要集中在三点：“一是认为将各地试行的行政案件‘异地管辖、提级管辖和集中管辖（4）的经验推广全国；二是依靠司法体制整体改革的大环境来治愈行政诉讼的“三难”问题，无需建立专门行政法院；三是建立专门的跨区行政法院。”[1]2前两种观点均无法摆脱司法地方化的困扰，依然是在司法地方化前提下的自我修复，其效果无法达到预设目的，因此最佳的方案应该是建立专门的行政法院。建立专门的行政法院依然采取四级两审的设置模式：一是把各县区的行政庭设置为一审法院的派出法庭专门审理简易程序案件；二是跨县区设立一审行政法院，履行现有基层人民法院行政庭职能；三是跨市州设立二审行政法院，履行现有中级人民法院行政庭职能；四是跨省直辖市设立巡回法庭，代表最高人民法院行使审判权，履行现有高级人民法院行政庭职能。具体设置模式比照原有铁路法院的设置模式，最大限度地摆脱司法地方化的困扰，让司法事权回归中央。

行政案件受案范围扩大对于法院而言，既是机遇也是挑战，各级法院在保证行政硬件投入的同时，更要提高法官的职业道德和执业水平，让行政法官审理各类行政案件时既保证公平公正又不失专业水准。面对行政案件受案范围的扩大，行政法官要遵循“主动接纳、理性审判、总结固化、创新突破”的正确路径。“主动接纳”是态度问题，即从消极保守的传统受案心理向能动开放的现代姿态转变；“理性审判”是专业问题，即从民行不分的混合思维向专业性的行政思维转变；“总结固化”是经验问题，即从简单重复性的审判实践向规范化的制度创设转变；“创新突破”是能力问题，即从被动的遵守规则向主动的创设规则转变，其中创设规则就是用审判经验弥补法律空白或对滞后的法条予以合理扩大解释的能力。行政法官只有一步一个脚印地走完上述路径，才能理性从容地应对行政案件受案范围扩大所带来的影响，真正担当起“保障私权、监督公权”的应有职能，让人民群众在每一件行政案件的判决中感受到公平正义。

注释：

（1）文中涉及到宣城市法院涉诉行政案件的数据均来源于该市法院行政案件的年度统计表。

（2）河南省洛阳中院法官李慧娟在判决中作出由该省人大通过的《河南省农作物种子管理条例》因与上位法《种子法》相抵触的条款自然无效的认定。该表述遭到了该省人大的反击，最终李慧娟被免除法官职务。

（3）线性结构是指法院采用一边倒的方式与行政机关同时对抗行政相对人；倒三角的结构是指行政相对人与行政机关平等对抗，法官居中裁判。

（4）异地管辖是把本地的一审案件移送到外地基层法院审理；提级管辖是把基层法院管辖的案件移送到中级法院审理；集中管辖是将多个地方的一审案件集中到上述地方之外的某一基层法院审理。

参考文献：

[1]王振宇.行政审判体制改革应以建立专门行政审判机构为目标[J].法律适用，2015，（2）：5.

[2][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：19.

[3]汪庆华.政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察[M].北京：清华大学出版社，1999：42-52.

[4]章志远.亮点与遗憾：行政诉讼法修改评述——基于国家治理能力现代化视角的观察[J].法治研究，2015，（1）：88.

[5]张建伟.超越地方主义和去行政化——司法体制改革的两大目标和实现途径[J].法学杂志，2014，（3）：34.

[6]谭炜杰.行政诉讼受案范围否定性列举之反思[J].行政法学研究，2015，（1）：95.

[7]论具体行政行为“撤变”限制的路径及我国的制度完善[J].法学杂志，2015，（2）：47.