我国行政法院设置的模式选择和制度设计

■王 诚

近年来，行政诉讼陷入困境，举步维艰的现状已得到普遍承认。学界对造成这一状况的成因进行了全面、深入的分析并提出了各种改革措施，这其中亦有反思现行行政裁判体制并主张建立行政法院的呼声。事实上，早在《行政诉讼法》颁布之前便已有设立专门的行政法院的观点出现。[1]此后在《行政诉讼法》制订及施行过程中，针对诉讼实践中暴露出的诸多弊病，类似声音仍不绝于耳。2013年12月23日，十二届全国人大常委会第六次会议对《行政诉讼法修正案(草案)》进行了审议，设立行政法院的改革方案却遗憾地没有出现在本次草案内容中。根据十八届三中全会决定的内容和精神，我国的司法体制改革将在未来一段时间在多个领域展开，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”即是其中之一。因此，就行政法院的设立问题，仍然有必要从必要性、制度模式选择以及具体制度设计等方面，对这一行政诉讼的重大体制性问题作出学理上的探讨，以期能推进认识上的升华并对立法的修改有所裨益。

一、行政法院设置的必要性争议及其评析

(一)司法改革的突破口：单独设立行政法院的构想

有关行政裁判体制的选择并非是一个新问题。早在民国初年，围绕行政裁判体制究竟应采用英美法系的一元制还是大陆法系的二元制，政界学者间便已展开过激烈争论。最终，单设行政法院的“二元制”模式为民国政府所采纳，并被后续的南京国民政府沿袭。[2]新中国成立后，尤其自改革开放恢复社会主义法制以来，学界和司法实务界中设立单独的行政法院以推进政府依法行政的吁求就一直未曾中断。在《行政诉讼法》颁布之后，行政诉讼实践中遇到的种种难题和困境，促使人们更多地从行政审判体制这一深层次来分析成因。多数学者认为行政法院的设立能够从根本上改变行政诉讼所面临的窘困局面，甚至成为我国司法制度改革的突破口。

具体而言，设置行政法院的有利之处在于:

1.摆脱地方政府对司法的控制，克服司法地方化和行政保护主义。现行司法体制下，各级地方法院在人事管理、财政经费来源、工资福利等方面受制于地方政府，这种权力结构上的隶属和依附关系，使地方法院无力抗衡地方政府的干预。[3]与民事和刑事诉讼相比，以行政机关为被告的行政诉讼无疑会承受来自政府的压力。在这种环境下，要求作为法院内部一个业务庭的行政审判庭对具体行政行为进行审查裁断，无疑是强人所难。因此，多年来行政诉讼不仅受理的案件数目少，立案后的撤诉率之高更是令人瞠目结舌。[4](P61－85)理论上，建构人事、财政独立于地方政府的行政法院模式将有益于打破司法权行政化、地方化的畸形状态，实现司法统一和司法独立。

2.保证法官的行政专业知识素养，提高行政审判能力和效率。一般认为，行政事务富于专业性与技术性，对审判人员的行政专业素养提出了很高的要求。现有的行政裁判体制下，行政审判人员缺乏必要的专业培训和行政管理的实践经历，欠缺行政方面的专业知识，无法胜任行政审判工作的实际需要。另一方面，法院内部的轮岗机制也使行政审判人员不断交流到其他业务审判庭，难以积累办案经验，不利于提高其专业素质和审判水平。[5]有学者认为，从专门法院的角度看，设立类似于海事法院的行政法院，是加强法院行政审判专门化，解决“外行审理内行事务”难题的有效途径。[6]观诸域外国家的经验，法德等国设立行政法院的重要原因同样是为了提升行政审判的专业化。以德国为例，独立的行政法院之所以从普通法院体系中脱离出来，主要是因为司法专业人员被指责为没有足够的公法上的专门知识，在公法事务中更多地涉及事实问题而非法律问题。[7](P53)而这些国家在设立行政法院后，上述问题得到了较为满意的解决。

3.能够恰当融合行政审判的专业性与独立性需求。在行政审判中，法院解决争议始终会面临专业性与独立性的矛盾和统一。专业性要求法院必须了解行政争议的主题和当事人情况，独立性则要求法院避免出现偏见，不被一方当事人和有关证据迷惑而失去判断力。专业性和独立性的需求有时会产生内在的张力，因为专业性需要法院了解行政，与行政有适度的接触，而独立性却要求法院与行政保持足够的距离，以免丧失司法的公正面貌和公信力。有学者认为，就独立性而言，尽管在对待独立的方法和起点上有所不同，英美法系由普通法院审理行政争议的模式和大陆法系单设行政法院的模式相比堪称难分高下。但就恰当融合、协调专业性与独立性这一点而言，却显示出行政法院模式的特色和内在精神，也是这种模式在今天能够成功并广受认可的重要原因。[8]

(二)走入误区：行政审判体制改革的方向性错误?

在几乎是一边倒地支持行政法院模式的论调中，也不乏反对与批判之声。在反对者看来，将行政诉讼走出困局的希望寄托在行政法院的设立上，无法从根本上解决问题，实质上是陷入了改革的误区。反对者的主要理由在于:

1.应直接着眼于司法体制改革的整体推进。行政审判中出现的问题很多是司法体制面临的共性问题，在民事和刑事诉讼中也同样存在。设立行政法院的单兵突进思路虽然对摆脱司法的地方化、行政化有一定意义，但与其绕着弯子给予行政诉讼“特殊待遇”，还不如从提高整个司法体制的独立性和司法机关的地位入手，对整体司法改革进行制度设计，以免事倍功半。[9]

2.频繁的制度变更会伤害人们对现有行政诉讼制度的认同。行政法治的形成需要时间以形成秩序，过多的变法反而会摧毁法治，破坏法的安定性。行政诉讼制度在近十多年来已经有很大变化，如果再作裁判体制上的重大调整，可能会对人们逐渐形成的对行政诉讼的制度认同更为不利。[10]

3.无法解决深层次的制度问题。设立行政法院的最主要目的是保障司法免受行政权及地方政府的不当干预，然而，如果设立行政法院后仍然不能实现这一目标，则行政审判体制改革将丧失其最主要意义。对于这一点，反对行政法院模式者持有很深刻的怀疑。此外，反对者亦认为改革应首先在现有制度框架内实施，如果对现有行政诉讼制度进行改良后可以获致与设立行政法院相同的效果，则更无必要大动干戈。

除了上述主要的反对意见外，主张设立行政法院者至少还面对其他一些现实障碍，如法律依据的问题、新增机构的编制与成本问题等等。

(三)行政诉讼困境的破局——对行政法院模式的总体性评价

针对行政法院模式的改革所引发的争议，可以发现双方最关键的分歧点在于，行政法院的设立能否达到走出行政诉讼困境的改革目标?笔者认为，反对意见尽管有一定的合理性与价值，但仍失之偏颇，不足以否定设立行政法院后可能带来的积极作用与效果。总体而言，如果能借助《行政诉讼法》修改的有利契机，合理设计行政法院的组织体系与制度模式，很大程度上能有助于在行政诉讼中阻断行政权力的不当干预，将是一次成本低、收益大、效果好的司法体制改革与创新。

首先，从方法论意义上来看，司法体制改革选择整体推进的思路还是选取某个方向或领域率先突破的思路并无高下之分，两者皆有其优势和局限性。但如果综合考虑启动改革的难易程度、风险控制以及中国改革的路径依赖思维等一系列复杂因素，选择在某一个领域开展司法改革的试点，取得成功经验后再作推广的模式显然更易为改革者所接受。[11](P13－16)因此，针对行政权过度干预司法权的这一顽疾，通过设立行政法院来“先行先试”，或为一种更具说服力的改革策略。如改革能取得成功，其示范性效应自然可以延伸至其他类型诉讼，从而顺利推动司法体制的整体改革。

其次，认为频繁的行政诉讼制度变更会不利于人们对现有制度认同的观点，存有逻辑上的错误。这一结论以人们认同、支持现有制度为前提，但是从行政诉讼制度运行的实践看，目前行政审判在公众心目中的公信力很低，无法发挥定纷止争的裁判作用，民众大量通过申诉、信访等其他渠道来寻求行政纠纷的救济。[12]基于这一尴尬现实，奢谈改革会“伤害”人们对制度的认同恐怕难以成立。相反，如能及时调整现有制度模式，并通过公正有力的判决扭转人们对行政诉讼制度的固有认知，重塑公众的信心和行政审判的公信力，才有可能使行政诉讼走向重生，真正发挥其制度效用。

第三，行政法院的设立，对于行政审判摆脱来自行政权及地方政府的不当干预具有重要作用。事实上，在行政审判中滥用行政权妨碍司法的行为，多数发生在市县一级基层政府，如能打破行政区划来设立行政法院体系，对于抑制司法地方化和行政保护主义将产生立竿见影的效果。例如，浙江法院率先开始试验的“行政案件异地交叉审理”和“相对集中管辖”制度，便因其良好效果而为最高法院的司法解释(法释〔2008〕1号)所肯定。但在改革调研中也发现，上述试验措施仍然无法解决某些问题，如相对集中指定管辖制度中，相对固定的对应管辖可能造成新的行政干预。[13]这充分说明在现有行政审判制度框架下改革空间已非常有限，需要推出更为彻底的改革办法，如建立行政法院的巡回审判制度。

第四，行政法院模式在融合专业性与独立性上的优势，使其受到越来越多国家的重视和效仿。针对行政法院的独立性优势，如一国法院能做到公正和独立审判，则其是否设立单独的行政法院确实不是问题的关键。但如果借助行政法院的设立而能够解决或部分解决行政审判的独立性问题，则行政法院在一国的设立就具备了特别的意义。同时，就其专业性优势而言，不可忽视的是，即便在英美法系国家，行政法院的成功也给它们带来了相当程度的影响，并促使这些国家根据本国情形作出相应的制度调整，以因应不断增长的行政纠纷对审判人员专业能力的要求。例如在美国，立法机关、行政机构和法律界从1929年开始就有持续不断的呼声要求设立行政法院，最终虽未成立，但却促成了美国的行政法法官制度。[14]英国从2000年10月2日起，将“皇室办公室名单”(Crown Office List)更名为“行政法庭”(Administrative Court)，作为特别法庭隶属于高等法院的皇座法庭之下，专门负责司法审查事务，以及对其他依各种法规提起的起诉或上诉、人身保护令及引渡的审查。[15](P5)

二、行政法院制度的模式选择

在明确行政法院设置有其必要性及其之于当下行政诉讼困局破解的积极意义之后，接下来要解决的自然是如何设置与构建符合我国行政诉讼现实需求的行政法院制度。具体而言，它包括两个层面的问题:行政法院制度的模式选择和具体制度设计。

在已设立行政法院的国家中，法国与德国的行政法院制度各有特色且在世界上影响较大，因而形成了行政法院制度中的法国模式与德国模式。这两种模式各有特色，在法院担负的职能、与行政法学的渊源关系等方面均有所差异，但最关键的区别还是在于行政法院相对于行政机关的独立程度不同。

(一)法国模式：行政法院与行政的高度融合

法国是行政法的母国，同样也是行政法院的母国。在法国学者看来，是行政法官创造了行政法，而不是由于专门行政法的存在才创造了行政法官。[16](P233)由于法国独特的政治思想背景和历史背景，从国家参事院演化而来的最高行政法院最终完全取得了行政纠纷的审判权力，形成行政审判由行政法院系统管辖，而行政审判之外的司法审判归属于普遍法院管辖的双轨审判制。也正是出于历史渊源，法国的最高行政法院至今还兼具咨询与审判的双重职能，并且它自身就是法国行政机关的一部分，其成员全部为公务员。[17](P72)以专业性和独立性的眼光来评判，法国模式的行政法院制度显然在专业性上有其突出优势，但独立性却显得有所不足，行政法院与行政部门的关系过于密切，易于引发人们的误解。

实质上，法国的行政法院制度对于独立性的理解和诠释，正是其最为突出的制度特色。首先，法国的制度模式并非不强调行政法院的独立。法国曾通过其宪法委员会的裁决将行政法院的独立性晋升为“共和国法律确认的基本原则”。在行政法官的组成、地位和职权上，法国也非常强调行政法官与在职行政官员的分离。[18](P750－753)但必须指出的是，法国人所理解的行政法院独立性，更多是强调行政法院之于其他行政部门的独立性，而不是彻底独立于行政之外。因此，法国的最高行政法院不但保留了参与行政活动的行政角色，而且通过大量派遣或借调其成员到政府部门任职的方式来加强与行政机关的互动和交流。最高行政法院的法官始终“沉浸于行政情境之中”，能充分认识到困扰政府的特殊问题，他们是行政领域的专家，深为法国行政官员信服并得到广泛尊重。[17](P74)由此可见，法国行政法院的独立性是有限度的，它对于独立性的理解，更多是体现在个案审判中法官不受行政的干预以及职务上不能同时兼容，而不是旨在建立一道防火墙以彻底隔绝行政法院与行政机关之间的关联。这种制度安排，符合法国人对行政法的理解和法国的政治文化，即行政法是在行政系统内部发展起来的、使行政活动获得有效性和正当性的支持性规则，而不是一种从外部强加给行政部门，旨在控制行政权的限制性规则。[19](P94)同时，它也保存和体现了法国行政法院模式的制度优势，即在保证裁判机关公正和独立的前提下，最大限度发挥行政法院解决行政纠纷的专业性特长。

(二)德国模式：以高度独立性保障公民权利

作为模仿法国制度的结果，德国的行政司法早期也是一种行政的自我监督。到19世纪中叶，在司法与行政分离的原则下，以独立的法院来有效监督国家行政活动的呼声日益高涨。在学者的影响下，最终的妥协方案是行政法庭从行政机构中脱离出来，以法院的形式进行组织，但同时也独立于普通法院系统。[20](P22－24)德国行政法院的这一模式在二战后为《联邦基本法》所确认，从而彻底解决了有关行政法院独立性和行政自我监督的争议。

具体而言，德国行政法院的独立性表现在法院组织上独立于普通法院系统及行政机关，以及法官人事独立三个方面。首先，从古罗马法发展而来的德国法上的公法与私法区分的观念，使德国人认为由普通法院处理公法方面的事务是不适当的。因此，行政法院与行政裁判权必须与普通法院和普通裁判权相分离。其次，在德国一切具有司法性质的争议都被认为是司法权管辖的范围，基本法赋予了人民就争议向法院起诉的基本权利并专门规定了独立的行政裁判权。1960年的《行政法院法》因而进一步作出规定，行政裁判权应由与行政机关相互独立且与行政机关分离的法院行使。再次，法律禁止行政法院执行任何行政职能，因而行政法院的法官不得从事任何立法与行政工作，而行政机关或立法机关的成员也不得担任法官职务，[21](P191－193)从而在人事上完全杜绝了行政法院与其他国家权力部门的关联，较为彻底地保障了行政法院的独立性。

总之，德国在构建行政法院制度时，通过使行政法院独立于普通法院系统确保了行政审判对专业性的要求，又通过明确其司法机关的地位使其完全独立于行政部门，有效保障了受行政机关侵害的公民请求救济的权利。应当指出的是，这种双重独立性是德国对行政法院制度功能定位的结果。作为公民权利的保护人和捍卫者，德国的行政法院更加侧重于从保障个人权利、反对行政越权的角度来审查行政机关活动的合法性。

(三)我国的选择：以保障独立审判为制度目标

通过对法国模式和德国模式行政法院制度的剖析与评价，可以看出是行政法院制度的功能定位决定了制度的具体内容及其特色。因此，在选择我国的行政法院制度模式时，应首先确定这一制度的功能定位。必须指出，行政法院的制度功能定位应服务于行政诉讼的功能定位。就行政诉讼自身而言，其制度功能主要体现在纠纷解决、监督行政机关和公民权利救济上。现行行政审判体制出现种种问题的主要症结，就是审判机构的独立性缺失，司法权处处受制于行政权力。在此情况下，行政审判人员即便再具专业性，也无法切实发挥行政诉讼应当承担的上述制度功能。为此，现阶段改革的目标和宗旨，应当以保障行政审判机关的独立性为第一要义。换言之，面对当下行政诉讼步履维艰的困境，设立行政法院这一改革方案之所以优于其他方案，关键在于它能借助制度的重新设计或调整为行政审判提供更为充分的独立性。

基于上述判断，在行政法院的两种主要模式中，强调争议解决机构独立性的德国模式，显然比注重公共行政专业化和行政独立的法国模式更为适合我国。德国模式中诸如行政法院在司法体系中的地位、行政法院的组织结构、行政法官人事以及行政审判事务等方面的独立性和相应的制度保证，都值得我们在具体的制度建构过程中予以学习和借鉴。[22](P209)反观法国模式的行政法院制度，其行政职能与司法职能混同的做法很难为其他国家所复制，甚至在宪政理论上都是难以逻辑自洽的。塑造这一制度的因素除了法国人对于行政管理和行政法的独特理解之外，一个严格遵循职业伦理和法律规则的公务员共同体同样不可或缺。在这些经过严格培训和选拔而产生的法国社会精英的身上，双重职能的混同非但没有造成利益冲突，还提高了他们审理行政案件的业务能力。但是，这种立足于法国传统和独特国情之上的制度特色，是很难为中国乃至其他国家所效仿和移植的。

当然，在制度模式上选择德国模式并不意味着要完全照搬德国的整套行政法院制度，毕竟中德两国的国情有巨大差异，宪政体制也迥然有别。所谓选择德国模式，主要是指制度设计过程中应强调行政法院之于行政机关和普通法院的独立性，即建立一个与普通法院系统分离的行政法院体系，并保证行政法院在组织、财政、人事和审判事务上免受行政部门的掣肘和干预。至于具体的制度细节，仍应在我国宪政体制框架下遵循相关法律并综合考虑行政审判的现实状况予以落实。同理，法国模式虽然在整体上难以借鉴，但其某些制度细节，如行政法院法官的招录、交流制度等，对我国行政法院制度构建亦不乏启发意义。

三、行政法院制度的具体设计

建立行政法院制度，还有必要对其法律依据、组织体系以及独立性的制度保障等重要问题作出回答，进一步明确制度改革的可行性。

(一)宪法和法律依据

对于行政法院设立的法律依据问题，学界早已提出根据《宪法》第124条和《人民法院组织法》第2条的规定，可将其界定为审理行政案件的“专门法院”，与军事法院、海事法院等其他专门法院并列。但反对者则认为行政法院一旦设立，在数量、职权范围和社会影响上都远远超出其他专门法院，不经修宪或立宪方式而径直设立是不妥当的。笔者认为，仅以社会影响等理由否定现行宪法和法律所提供的“专门法院”这一制度接口，缺少必要的论证过程，其观点难以令人信服。通过解释《宪法》中有关人民法院设置的相关规定，也无法得出建立行政法院制度会面临宪法体制性障碍的结论。相反，我国现有的海事法院等专门法院的设立过程，却可以为行政法院的设立提供现实的经验参照。如以尽快启动改革论，由全国人大常委会以具有法律效力的“决定”方式设立行政法院，并在“决定”中对行政法院的设置原则、领导体制、管辖权划分以及人事任免制度作出规定，是较为理想的解决办法。当然，该“决定”应与《行政诉讼法》的修改配套作出，并及时对其他法律、法规中涉及行政案件审判机关的条款进行修改，以保证法律体系的内在一致性。在行政法院建立并实际运转一定时间后，可以在积累经验、改进问题的基础上，再由全国人大组织起草《行政法院组织法》对行政法院制度作出全面规范。

(二)组织体系

依据《宪法》和《人民法院组织法》的规定，最高人民法院有权监督专门人民法院的审判工作。因此，在不修改现行宪法的前提下，作为专门法院的行政法院尚无法完全独立于普通法院系统。较为合理的安排，是将最高人民法院的行政庭整体划分出来设立高级行政法院 (或最高行政法院)，并仍旧设置于最高人民法院之内，代表最高人民法院行使行政案件的终审权。相比于在全国人大之下设立行政法院及隶属于国务院的行政法院的构想，此方案显然更为符合我国的宪政体制及行政审判体制改革的宗旨。其他层级的行政法院，则应直接隶属于高级行政法院管辖，与地方的普通法院系统完全脱离。

在自身的组织系统上，考虑到目前行政诉讼案件数量较少的因素，行政法院在坚持二审终审制的原则下宜参照法、德等多数国家采用的三级行政法院体系，从中央到地方设立三个层级，即高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院。为保证司法的权威性，基层行政法院应设置在设区市或自治州一级。

中级行政法院和基层行政法院虽然设置于地方，但必须打破司法管辖区与行政区划一一重合的旧有做法，否则不足于摆脱司法地方化的弊病。根据经济发展状况、人口稠密程度以及行政案件收案数量等指标，邻近的两三个省级单位可设立一个中级行政法院，全国共设立10个左右中级行政法院。按同样原则，邻近的几个地级行政区内可设立一个基层行政法院。我国目前共有409个中级人民法院，将其行政审判庭归并后，全国可设置100－120个左右的基层行政法院。2012年，全国法院新收一审行政案件的数量是129583件，[23]如分摊到每个基层行政法院上，大约为1100－1300件。即使考虑行政法院成立后案件数量增长的因素，一个基层行政法院年度收案量也不大可能超过2000件，这对于一个基层行政法院而言是完全可以接受的案件负担。另外，为了便利民众行使诉权，基层行政法院还应考虑设立巡回审判庭，定期在本司法管辖区内展开巡回审判。[24](P351)

(三)独立性的制度保障

保障行政法院独立行使行政审判权，决不能仅限于空洞的宣示排除非法干预，而应通过具体的制度规定予以落实。如果行政法院的独立性无法保证，行政权依然能影响甚至指挥行政审判，则行政法院的设立将毫无意义。保障行政法院独立性的关键，在于使行政法院的人事和财政体制与行政部门脱钩，尤其是与地方政府分离。

人事制度上，行政法院的法官必须保证其薪酬和地位的稳定。鉴于司法管辖区已经与地方的行政区划相脱离，行政法官的任免不应再由地方人大决定。较为合适的做法，是由高级行政法院设立专门的遴选机构负责行政法官的提名，由全国人大或其常委会批准任免。行政法官非因法定事由不得调任、转任或去职。对行政法官的监督，由上一级行政法院具体负责，对于违纪违法的行政法官，应由高级行政法院提出处理意见后报请全国人大或其常委会作出最终决定。

财政体制上，行政法院的经费应由国家财政直接拨付，与地方财政完全脱钩。各级行政法院的经费预算，可考虑由行政法院内设的司法预算委员会根据上一年度本院的财政支出情况进行编制，并逐级上报到高级行政法院汇总，由最高人民法院统一报送至国务院财政部纳入中央财政预算。财政部无权对报送的预算作出调整或删减，在全国人大批准预算方案后，再由财政部门统一向各级行政法院拨付经费。[25]当然，根据《立法法》第8条，以上涉及行政法院人事制度和财政体制的相关规定，亦应由全国人大以决定或决议方式订定之。

总体而言，从设立的法律依据、组织机构的制度保障及行政诉讼的实践经验等诸多方面来看，在我国建立行政法院制度的时机已臻成熟，且与执政党深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度精神高度吻合。立法者在修订《行政诉讼法》时，理应对行政法院的制度设计做通盘的体系化考虑，以免在未来徒增掣肘。

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