如何促进收入分配制度的改革?

■曾国安 冯柏林

新一届中央领导集体高度重视收入分配制度改革。十八大明确提出:“要坚持社会主义基本经济制度和分配制度，调整国民收入分配格局，加大再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”①为落实十八大提出的收入分配制度改革精神，有关部门专门进行研究，出台了收入分配制度的改革方案。2013年2月3日国务院以“国发[2013]6号文”批转了国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部出台的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，②提出了收入分配制度改革的基本原则、思路、目标以及基本的政策手段等。十八届三中全会进一步明确了要继续深化收入分配制度改革，健全收入决定机制，提高劳动收入比重，规范收入分配秩序，完善收入分配调控机制和再分配调节机制，形成合理有序的收入分配格局。那么如何推进收入分配制度改革?应该说十八届三中全会给了我们新的答案和启示。

一、收入分配制度改革的方法论思考

(一)既要明确收入分配制度改革的根本目标，也要明确收入分配制度改革的具体目标

从根本目标来看，收入分配制度改革是为了促进社会公平正义、增进人民福祉、促进共同富裕。十八届三中全会通过了承前启后的重要纲领性文件——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》指出，深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕”。③一方面这符合社会制度的本质特征，另一方面只有这样才能“确保社会既充满活力又和谐有序”。

从具体目标来看，收入分配制度改革是要打破不公平、不合理因素的收入分配格局，形成新的更加公平和合理的收入分配格局。具体而言，包括以下几个主要方面:第一，改变现行的居民整体收入分配差距过大的格局，缩小居民整体的收入分配差距，尤其是要改变收入顶端比重过高的格局，增加低收入者收入，调节过高收入，最终形成橄榄型收入分配格局;第二，改变现行国民收入分配中劳动收入比重偏低的格局，通过促进劳动收入增长，提高劳动收入在国民收入分配中的比重;第三，改变现行的城乡居民之间收入差距过大的格局，采取各种措施增加农村居民收入，缩小城乡居民之间的收入差距;第四，改变现行的地区之间收入差距过大的格局，通过公共服务均等化、转移支付等措施加快经济落后地区的经济发展，提高这些地区居民的收入水平，缩小地区之间的居民收入差距;第五，改变现行的行业之间收入差距过大，特别是垄断性行业和竞争性行业之间收入差距过大的分配格局，采取反垄断、促竞争的措施促进要素流动和市场公平竞争，促进竞争性行业收入水平的提高，缩小行业之间的收入差距;第六，改变企业内部职工之间收入差距偏大的格局，通过规范和限制国有企业管理人员的报酬和消费、促进工资集体谈判、协商以及政府的合理干预，缩小企业内部职工之间的收入差距;第七，改变机关事业单位内部职工之间以及不同地区职工之间收入差距偏大的格局，通过完善工资和津贴补贴制度，在机关事业单位内部职工之间以及不同地区职工之间形成合理的分配格局;第八，改变低收入群体、高收入群体收入来源结构严重不平衡的分配格局，通过农村土地使用权益制度的改革、税收制度的改革以及完善资本市场管制等措施，增加低收入群体的财产性收入，相对减少或者遏制高收入群体财产性收入的畸高增长，从而缩小高低收入群体之间的财产性收入差距。收入分配格局不合理是由多种因素造成的，只有解决了收入分配格局不合理的问题，才能解决由此引起的社会矛盾，改革开放才能继续顺利推进。④

实现收入分配制度改革的目标是一个长期的过程，持续不断的具体目标的实现可以视为实现根本目标的过程和手段，具体目标的确定则始终应依循收入分配制度改革的根本目标，只有始终明确和坚持收入分配制度改革的根本目标，才能制定出正确的政策，才会有政策的完善和落实，具体目标的实现才能朝着根本目标的方向发展。

(二)收入分配制度改革要立足于初级阶段和市场经济

首先，收入分配制度改革要立足于社会主义初级阶段。立足于社会主义初级阶段的含义，一方面是指收入分配制度改革必须促进经济发展，因为初级阶段的主要任务是发展生产力。《决定》指出:“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心。”收入分配制度改革是经济体制改革的重要组成部分，经济体制改革要发挥“牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应”，从而推动经济社会持续健康发展。尽管收入分配制度改革有其根本目标和具体目标，但改革不能脱离社会主义初级阶段，不能损害经济发展，而是要充分激发经济活力，促进经济效率的不断提高，从而不断促进经济发展，如果脱离了社会主义初级阶段，损害了经济发展，最终的结果只会是损害人民福祉。另一方面是指收入分配制度改革必须坚持按劳分配为主，完善按要素分配方式，这是因为初级阶段长期存在的是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。虽然《决定》没有关于收入分配基本制度的直接表述，但按照《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》(以下简称《说明》)已经明确重复性举措“不写”的精神，十八大报告和《意见》已经明确的收入分配的基本制度自然是必须坚持的。

其次，收入分配制度改革要立足于市场经济。《决定》指出，要“坚持社会主义市场经济改革方向”，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。这是因为:“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”收入分配是在市场经济条件下的收入分配，必须遵循市场经济规律，收入分配制度改革是在市场经济体制下的收入分配制度改革，改革不能背离市场经济规律，所以《决定》强调“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，要“完善主要由市场决定价格的机制”，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”，“健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制”。

(三)要把握收入分配制度改革所具有的长期性、复杂性

收入分配制度改革是一个长期的动态的调整过程。一方面，作为生产关系的基本内容之一的收入分配制度必须适应生产力的发展而动态地进行调整，是由经济社会发展规律所决定的;另一方面，随着经济社会条件的变化以及在经济社会发展过程中新的问题的出现，对收入分配制度进行相应的改革是由现实中存在的问题所决定的。《说明》明确指出:“在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。”我们不能认为收入分配制度的一次改革就能解决所有问题，也不能认为改革解决了当前所面临的问题就能高枕无忧了。三十五年来不断进行的收入分配制度改革已经充分证明了收入分配制度改革是一个长期的过程，但是只要立足于经济发展，将增进人民福祉作为根本目标，收入分配制度改革就会是一个不断深化和优化的过程。

收入分配制度改革是一个长期的过程，也是一个复杂的过程。一是因为导致收入分配不公平、不合理的原因具有复杂性，既有效率因素，也有其他多方面的因素，特别是中国正处于经济和社会的转型期，多种因素交织在一起，收入分配中合理不合法、合法不合理、过去不合法后来合法、过去合法后来不合法的现象大量存在;二是对收入分配现象的认识、对收入分配状态的判断、对收入分配改革的路径、步骤与手段等往往有不同的见解、不同的政策主张，孰对孰错、孰优孰劣，往往不能一目了然;三是在过去的经济体制下已经形成了既得利益集团，改变既有的利益分配格局势必会遇到各种形式的阻力。这就意味着我们对收入分配制度改革的复杂性、艰巨性要有充分的认识，对收入分配制度改革既必须反复研究、反复论证、科学决策、优化方案，同时必须要有坚定的决心。所以《决定》指出，改革进入了“攻坚期和深水区”，必须“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”。

(四)收入分配制度改革必须更加注重系统性、整体性、协同性

更加注重系统性、整体性、协同性，既是收入分配制度改革经验教训的总结，也提供了深化收入分配制度改革的新思路。从理论上来看，收入分配制度自身各个组成部分之间、收入分配制度和经济体制的其他方面，以及上层建筑之间相互联系、相互制约的关系，决定了要深化收入分配制度改革，必须更加注重系统性、整体性、协同性。从实践上来看，收入分配制度改革是经济利益关系的调整和经济利益的再分配，对经济和社会发展的各个方面具有广泛而重大的影响。一方面，如果忽视改革的系统性、整体性、协同性，改革难以进行;另一方面，如果缺乏系统性、整体性、协同性，要么会带来新的矛盾和问题，要么会受到利益相关方的牵制而使改革偏离正确的方向或者导致改革失败。十八届三中全会明确提出了“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的基本要求，同时也将系统性、整体性、协同性贯穿在收入分配制度自身的改革和影响收入分配制度改革的其他领域的改革之中。从收入分配制度自身的改革来看，既明确了改革的整体目标和整体安排，也明确了初次分配制度和再分配制度、劳动收入分配制度和财产性收入、转移性收入分配制度、竞争性行业收入分配制度改革和垄断性行业收入分配制度改革、农村收入分配制度改革和非农产业收入分配制度改革等整体推进的改革部署。从决定及影响收入分配制度改革的其他领域的改革来看，改革的系统性、整体性、协同性一方面反映在“经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革”等改革部署上，另一方面反映在生产资料所有制改革、国有企业经营体制改革、投资体制改革、财政体制改革、金融体制改革、教育体制改革、社会保障体制改革、农村土地制度改革、农业经营体制改革、农业支持制度改革、户籍管理体制改革、完善城镇化发展战略和体制等方面。应该说，只有按照系统性、整体性、协同性的要求来规划和实施改革，收入分配制度改革才可能达到预期的目标。

二、收入分配制度改革的路径探索

(一)收入分配制度改革要将加强顶层设计和实践探索相结合

收入分配制度改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计，也要重视实践探索。拥有三十多年实践探索所积累的实践经验、经济发展所取得的巨大成就，我们已经具有进行顶层设计的条件和能力，同时也能够在可控条件下进行实践探索。同时，要保证不偏离收入分配的基本制度，保证收入分配制度改革的基本方向和原则不偏离正确的方向，保障收入分配制度改革的有效推进，建立科学规范、运行有效的完善的收入分配制度，又应该加强顶层设计。而对认识尚不清晰或者尚不统一、把握尚不准确、效果尚不明朗、影响尚难判断的改革措施则应该进行试点或者试验，通过实践探索来明确或统一认识，对已经推行的政策也要根据实践总结经验和教训。《决定》明确指出，全面深化改革要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。一方面我们要遵循经济社会发展规律，从社会主义初级阶段和市场经济体制出发，根据经济社会发展条件的长期变化，做好收入分配制度改革的顶层设计;另一方面则要针对所要解决的现实问题、所拟推行的政策做好实践探索工作。十八届三中全会关于收入分配制度改革的内容体现了顶层设计和实践探索的有机结合，收入分配的基本制度、收入分配改革的基本原则、方向、基本目标、改革的重点、基本政策等均已有顶层设计，而对于增加居民收入和调节收入分配结构以及实施收入分配制度改革的其他具体措施等等则需要进行实践探索，例如，如何增加农民的财产性收入，如何确定和限制国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费，如何保护证券市场中小投资者合法权益等等，都需要进行实践探索。

(二)收入分配制度改革既要整体推进，也要重点突破

《决定》指出，“整体推进和重点突破”要“相促进”。收入分配制度的改革之所以需要整体推进，一方面是因为收入分配制度的各个方面相互联系、相互影响，另一方面是因为在收入分配中所面临的矛盾和问题不是单一的，没有整体推进，只会顾此失彼，改革目标不可能实现。之所以需要重点突破，一方面是因为收入分配制度的各个方面在收入分配制度中的地位和作用有主有次，各领域改革进展不一，必须更加重视处于主要地位、处于滞后状态的领域的改革，实现突破;另一方面是因为在收入分配中所面临的矛盾和问题有主有次，必须解决主要矛盾和突出问题。《决定》提出了收入分配制度改革的整体推进方案，实际上包括了收入分配制度的各个方面，同时也特别强调了收入分配制度改革的重点领域，这就是:第一，确保劳动收入，实现劳动收入增长和劳动生产率提高同步，提高劳动收入在初次分配中的比重;第二，缩小城乡、区域、行业收入分配差距;第三，健全劳动力市场等要素市场;第四，规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系;第五，加大税收调节收入分配的力度。

(三)收入分配制度改革必须充分利用市场和政府两种力量的作用

十八届三中全会对市场与政府的关系做出了更清晰和明确的界定，充分肯定了市场的作用，明确指出市场在资源配置中起决定性作用，政府的作用则是弥补市场缺陷。因此一方面，政府必须转变职能，要彻底解决政府干预过多的问题，让政府这只“不安分的手”彻底收手，要让市场充分发展，这样才能让市场在资源配置中发挥决定性作用;另一方面，又必须解决政府缺位问题，要让政府过于“安分的手”出手，去解决市场不能或者不愿解决的问题。简而言之，要让市场充分发展，以充分发挥市场的作用，又要健全政府职能，充分发挥政府的作用。十八届三中全会通过的文件贯穿着既要充分利用市场的作用、也要充分利用政府的作用的精神。收入分配制度改革也贯穿着这一精神，一方面，全会强调要充分发展要素市场，健全要素价格市场决定机制，放宽投资领域管制，开放垄断性行业的投资，促进非公经济发展和创业，促进就业市场的公平竞争和发展，建立城乡统一的建设用地市场，建立农业土地经营权市场、农村产权交易市场，发展和完善信贷市场、保险市场、证券市场等;另一方面则又强调要完善产权保护制度、规范市场交易秩序、建立和完善包括初次分配和再分配在内的调控机制、发展社会保障和教育事业、加强环境保护和生态保护、实行生态补偿制度、完善税收制度和财政转移支付制度、加大对经济落后地区的转移支付等。就前者来看，是要通过促进市场的充分发展来推进收入分配制度改革，弱化和消除由市场发展不充分、由政府干预过多所造成的收入分配的不公平、不合理，促进收入分配的公平合理;就后者来看，则是要加强和完善政府职能来直接或者间接地干预收入分配，弱化和消除由市场内在缺陷、政府职能缺位所造成的收入分配的不公平、不合理，促进收入分配的公平合理。应该说，只有实现了市场和政府作用的正确定位、实现了市场力量和政府力量都充分发挥作用，并且两种力量实现了功能补位和有机结合，收入分配制度改革才能顺利推进。

三、收入分配制度改革必须多种措施并举

鉴于收入分配问题呈现出的多样性，收入分配不公平、不合理产生原因的复杂性，不同类型的政策措施效能的特定性和有限性，收入分配制度改革必须多措并举。十八届三中全会提出了推进收入分配制度改革的多项基本政策措施。

这些措施包括:第一，深化市场取向的经济体制改革，实现市场与政府的功能组合优化。这一方面会促进经济发展，为实现共同富裕提供基础;另一方面会促进就业和收入决定的公平。第二，坚持和完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，积极发展混合所有制经济，深化国有企业改革，支持非公有制经济发展。一方面经济发展提供解决收入分配问题的物质基础，另一方面国有企业改革和发展、非公有制经济发展是就业机会增加和居民收入增加的前提。第三，规范和健全市场机制，推进统一、开放和竞争性的市场建设，发展和完善市场体系。这一方面会促进经济发展，从而促进就业和居民收入的增长，另一方面会促进就业机会的公平和劳动收入、财产性收入决定的公平性。第四，推进民主与法治建设，强化对公共权力的制约和监督。一方面以此规范政府行为，防止政府越位;另一方面防止政府不作为，解决政府缺位问题，从而促进规范市场秩序和收入分配秩序 (既包括初次分配秩序，也包括再分配秩序，既包括劳动收入分配秩序，也包括财产性收入和转移性收入分配秩序)，为在全社会范围内建立和维护公平的收入分配秩序、形成合理的收入分配格局提供前提。第五，完善产权保护制度。一方面鼓励创业和投资，鼓励合法的财富增长，从而促进效率的提高;另一方面遏制和杜绝一切形式的对于合法收入和财产的侵占，保障经济秩序和收入分配秩序的公平、规范、有序。第六，深化投资体制改革，促进投资自由。⑤这对增加目前竞争性行业职工的收入水平和缩小行业之间的收入差距会发挥积极作用。第七，深化财税体制改革，促进财政分配结构的改变。这对收入分配的影响体现在以下几个主要的方面:一是一般性转移的重点是“增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付”，这将对缩小地区间收入差距和居民整体的收入差距发挥积极作用;二是“清理、整合、规范专项转移支付项目”有助于减弱再分配过程中的不公平;三是“提高直接税比重”有助于减少税负转移，提高再分配效应;四是“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”有助于促进税负公平，并会促进收入公平;五是“加快资源税改革，推动环境保护费改税”有助于缩小资源禀赋不均地区居民之间的收入差距，有助于相对增加环境保护者的收入;六是“税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策”有助于促进地区间、企业间竞争的公平，并有助于缩小地区间居民的收入差距和企业间职工的收入差距。第八，深化农村经济体制改革，促进农民收入增长。这对收入分配的影响体现在以下几个主要的方面:一是农业经营体制的改革将会增加农民的财产性收入，通过农业经营规模的扩大也会增加农民的农业经营收入;二是“赋予农民更多财产权利”将会从多种途径增加农民的财产性收入;三是农业补贴政策等农业支持政策有助于增加从事农业经营的农民的收入的增长;四是农业和农村发展金融支持政策会促进农民收入增长。第九，促进城乡一体化发展，让农民更多地受益于城市化发展。主要措施包括:一是统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化，减少农民公共服务开支，通过公共服务供给的增长促进农村和农业的发展，从而增加农村居民的收入水平;二是推进农业转移人口市民化促进农业人口转移，以增加农业人口收入，促进农业转移人口转移性收入的增长。第十，深化教育体制改革，促进教育公平。一方面“健全家庭经济困难学生资助体系”将可扩大教育受惠面，另一方面“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”将会促进城乡基础教育的均等化，此外“加快现代职业教育体系建设”可提高劳动力的职业技能。总的来看，教育改革将促进劳动力素质和就业率的提高，从而促进劳动者收入的增长。第十一，深化就业体制改革，促进创业。一是“建立经济发展和扩大就业的联动机制，健全政府促进就业责任制度”的政策促进就业的增长，从而促进劳动收入的增长;二是促进就业公平的政策促进劳动收入分配的公平;三是“完善扶持创业的优惠政策”促进就业的增长，从而增加居民收入。第十二，深化资本市场调控体制改革，规范市场发展，保护中小投资者利益。一方面通过股票发行制度改革和债券市场发展，增加投资机会;另一方面通过保护中小投资者权益来遏制资本市场导致居民收入分配严重分化的趋势。第十三，深化房地产市场调控体制改革，弱化房地产市场造富功能。主要是通过建设城乡统一的建设用地市场、建立和完善包括农民在内的土地增值收益分享机制、改革房地产税制等弱化房地产市场的造富功能，缩小城乡居民收入差距和居民整体的收入差距。第十四，深化初次分配和再分配体制改革，规范分配秩序，完善收入分配调控机制和政策。具体包括确保劳动收入增长制度、工资和津贴补贴决定机制、改革国有企业管理人员报酬和待遇安排、完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制、清理规范隐性收入、取缔非法收入，完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用等。第十五，深化社会保障体制的改革，促进社会保障的公平。主要措施包括:一是“实现基础养老金全国统筹”，二是“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”，三是“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”，四是“建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制”，五是“健全全民医保体系”，“加快健全重特大疾病医疗保险和救助制度”。采取这些措施可以实现居民之间享受基本社会保险的平等和保障，可以减少因病因灾致贫的现象，从而促进收入分配的平等化。

总的来看，十八届三中全会按照统筹考虑、全面谋划、重点突破的原则，注重系统性、整体性、协同性的要求，提出了一整套功能互补的促进收入分配公平合理的政策措施，对收入分配的公平合理应能发挥出积极的作用。解决收入分配方面的问题必须将其置于整个经济社会的大环境中，收入分配制度改革也必须置于整个经济社会体制改革的大系统中，不能孤立地进行收入分配改革;反之，没有收入分配制度的改革，经济社会体制其他方面的改革也会遇到困难。只有统筹谋划，全面推进，重点突破，才能达到全面深化改革的目的，收入分配制度的改革才能不断推进。

注释:

①引文出自《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》(2012年11月8日)，载《人民网》，2012年11月8日。

②参见《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》(国发〔2013〕6号)，2013年2月5日，见《中央政府门户网站》(http://www.gov.cn/zwgk/2013 － 02/05/content_2327531.h tml)。

③见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)，载《人民网》，2013年11月15日。

④当然，还要充分利用第三种力量的作用。实际上，《决定》也明确提出了要利用第三种力量的作用，《决定》指出，要“完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”，“支持和发展志愿服务组织”，“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”，“激发社会组织活力。”

⑤按照《决定》精神，除特殊行业以及基于公共利益需要进行准入管制的行业和领域之外，其他均可自由投资。