我国各省区终端电价的扭曲现状分析

[摘要]综合已有的对电价定价机制的研究，解释了电价区别于一般商品价格的独有经济学含义。分析了电价扭曲对区域经济带来的不良影响，并测算了我国30个省区的电价扭曲程度。结果表明：我国各省区终端电价普遍偏离最优边际价格，且近几年负向扭曲程度均未发生明显改变。西部欠发达地区电价扭曲程度较弱，北京及沿海发达地区电价扭曲程度较强。基于理论归纳与量化分析，本文给出了细化分类价格标准、平衡区域电价相对差异、权衡区域上网电价补贴力度、完善市场化电力交易制度、明确电力企业自身职能等政策建议。

[关键词]电价扭曲；电力体制改革；政策建议

电力能源是全球公认的最经济高效的能源之一，积极稳健地发展电力工业亦是发展中国家避免重蹈发达国家高能耗发展覆辙的重要途径，党中央和国务院于2015年3月发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意見》（电改9号文件）也重申了我国电力体制改革的重要性和紧迫性。改革开放以来，我国能源消费总量呈井喷式增长态势，而在终端能源消费结构中，历年电力消费总量的增速已然超过能耗总量的增速。而作为未来能源消费格局的主要变化趋势，电能替代以其更经济、更高效的特点，成为了应对化石能源危机、优化资源分布格局的不可忽略因素。因此，如何借助电力消费价格工具平衡我国有限的自然资源禀赋与无限的能源消费需求之间的矛盾，是推进生态文明建设、实现经济社会可持续发展的重要议题。

一、电价对区域经济发展的影响

（一）电价的经济学含义

区别于一般商品价格对市场供需平衡的约束，电能价格在多变交易的规制下往往被赋予更多的社会元素，其定价应综合反映能源的稀缺程度、生产与消费需求间的客观规律、自然环境对社会发展的客观约束，甚至国之间的政治博弈。综合已有的研究成果，终端电力消费定价机制一般可分为三类：

1.依据平均成本定价。在市场化程度较高的电力交易市场，若以电力企业不亏损（即生产者剩余价值非负）为约束条件，最优电价决策过程可称为依据平均成本定价过程，这也是一般商品市场化价格形成过程。而在现实社会中，由于不同形式发电成本差异与电网企业运营成本的存在，很难有如此理想的电力交易环境。2.依据边际价格定价。从政府部门的角度来看，边际价格定价是能够实现社会福利最大化的最优定价机制。这是包括大多数发展中国家以刺激投资等方式拉动经济增长时选择的电价政策，因为依据短期边际价格定价伴随着着电力消费的低成本福利。不过，当电力产业存在规模经济（即边际生产成本递减）时，依据边际成本定价形成的社会福利常以电力企业亏损为代价，这也是政府部门需要对电网企业甚至部分电源端实施价格补贴政策的原因。3.依据资源配置最优原则定价。以社会长期稳定发展为出发点，依据线性规划的方式，求解出电力资源配置的最优电价方案。在有限的自然资源约束下，电力供应短缺比电力供应过剩更易发生，所以依据电力资源配置最优原则制定的电价一般明显高于生产运输成本。这也是发达国家选取该种电价定价机制的原因，也只有发达国家能够在高电价机制带来的资源最优配置过程中创造社会福利。

（二）电价扭曲对区域经济的影响

基于我国是发展中国家的现状，以实现社会福利最大化为目标的电价机制较为可取，但随之而来的电价扭曲现象依然值得重视，否则将不利于我国经济社会长期稳定发展。若实际电价明显低于最优电价，称电价被负向扭曲；若实际电价明显高于最优电价，称电价被正向扭曲。

具体来看：一方面，改革开放以来我国的低电价政策虽然能在短时间内扩大社会福利规模、刺激区域经济产值迅速增长，但低廉的用电成本导致的资本、劳动力、能源资源错配将不利于社会及企业长期可持续发展。换言之，电力价格的负向扭曲则会导致高耗能企业通过增加要素投入获得的利润空间加大，阻碍电网企业对国家补贴的摆脱过程，不利于我国电力行业长期均衡发展，也不利于改善我国经济发展对能源需求增长过快的局面。另一方面，提高终端电价水平对不同地区或不同行业降低电力强度的作用是不同的，但总的来说，欠发达地区与高能耗产业对电价上涨的反应更加敏感。因此，盲目提高电价更有可能给我国经济可持续发展带来直接冲击，或者说：电力价格的正向扭曲将制约电力企业主动改革的积极性，降低国内经济产出效率，提高人民生活成本，引发一系列次生社会问题。

以上两种情况，都使得电价无法正常反应市场对电能真实的需求，导致社会发展对一次能源开采与使用的把握失衡。

（三）我国电价制度改革现状

我国电价改革可谓经历了一个漫长的过程，但始终无法完全摆脱体制束缚下政府部门对电价市场化波动的制约。上世纪末，我国在城乡供电一体化的基础上，进一步实现了城乡同价用电的改革，形成了相对公平的电价政策，这也为后来引入均衡的区域化电价差异因素做好了铺垫。2003年，国务院发布了新的电价改革方案，目标直指“厂网分离”，进而逐步引入竞争机制，以此提高资源配置效率。不过，从近十年的电力体制改革论调来看，被热议多年的“电网纵向、横向拆分”等方案，短期内似乎都无法改变电网企业过多承担社会责任而导致资源配置效率较低的局面。

此外，我国终端消费电价隐性补贴、交叉补贴也是降低资源配置效率、干扰供需平衡的重要因素。诚然，价格补贴政策与电力市场化改革方向相悖，但直接取消价格补贴政策亦可能带来电价上涨、经济结构失衡等更多负面影响。故关于电价（尤其是上网电价）补贴的讨论仍在继续。

二、我国各地区电价扭曲水平的量化分析

在不同地区，经济发展对电力消费的依赖程度不同，进而，各地电价扭曲程度及其对区域经济发展的负面影响也不同。长期以来的电力体制改革仍未取得明显效果，原因也在于忽视了区域间最优电价水平的相对差异。因此，量化区分电价水平对因地制宜的电价形成机制有指导意义。

为此，本文采用主流的生产函数法对除西藏自治区外我国30个省区电力价格扭曲程度进行估计。其大致思路是：首先根据Cobb-Douglas生产函数回归结果估计出电能对各区域经济总量的边际产出，以此作为电力能源最优价格参考，再将所得数据分别与各地实际电价作比，该比值即电价扭曲程度的估值。若该比值大于1，说明最优电价高于实际电价，该地电价被负向扭曲；若该比值小于1，说明最优电价低于实际电价，该地电价被正向扭曲。

在谢品杰等的研究中，区别于传统C-D生产函数，考虑Robert Solow的分析，经济产出受到资本、劳动力、知识等因素的影响，且生产函数关于资本和有效劳动是规模报酬不变的。在此基础上，放宽关于规模报酬不变的假设，将知识以关于劳动力的乘子形式纳入生产函数中，并通过偏最小二乘回归得到各省电力消费对经济增长的弹性系数。

借鉴谢品杰等在其研究成果中罗列了其测算的2006年至2012年各省电价扭曲程度。为了更加清晰地呈现不同省区的差异，基于电价扭曲程度的区域聚类结果如表1所示。

表1 区域聚类结果

我国各省区终端电价普遍偏离最优边际价格，且近几年负向扭曲程度均未发生明显改变。相对而言，北京、海南、上海等地的电价扭曲最为严重，偏低的终端电价亦使其区域经济增长对电能消费的依赖程度偏高；宁夏、山西等地的电价扭曲程度最轻，其电价水平能客观反映区域经济增长对电能的需求。

三、完善电价政策的方向性建议

电力是经济发展的“晴雨表”，作為最经济高效的能源，电能在终端能源消费结构中的地位将日益明显，其消费价格亦将成为平衡我国增长过快的能源需求与相对有限的自然资源禀赋间矛盾的重要杠杆。在新能源大发展环境下，中央政府对各地电价的补贴短期内不会明显减少，但仍应当注意完善电力企业运营机制，尤其是亟待调整的终端电价制定标准。

1.细化分类价格标准。虽然电力改革的目的不是变相涨价，但在我国电价明显负面扭曲的局面下，电价上涨形将成为必然趋势。因此，无论参考何种定价机制，我国需要继续推进已投入实验的“煤电价格联动”、“阶梯电价”、“分时电价”等电改政策，从而逐渐理顺从电能出厂到发、输、配、变等每一个环节的价格标准，尤其应注重完善跨区域电力交易价格机制，针对不同终端用户的需求弹性制定标准不一但有理有据的终端电价。2.平衡区域电价相对差异。就区域层面而言，西部经济欠发达地区电价相对合理，依据其经济增长水平的变化将终端电价继续维持在合理区间内，将有利于区域经济可持续发展；以北京及东部沿海城市为主的经济发达地区电价明显偏低，制定相对完善的多部制电价机制的需求较为迫切。虽然我国电价负向扭曲现象存在西弱东强的局面，但鉴于西部地区电价依然普遍较低，故优化产业结构应成为调节各区域电价、促进区域经济长期稳定发展的重要手段，尤其要警惕高能耗产业在经济欠发达地区的聚集现象。3.权衡区域上网电价补贴力度。我国东部地区的电价负向扭曲现象较为严重，这一定程度上源于长期以来单一的价格补贴手段，故应以经济发展水平较高的城市为试点，逐步降低电价的隐性补贴、交叉补贴力度。尤其是在新能源发电产业、跨区域能源互联体制蓬勃发展的未来一段时间，发电补贴及上网价格补贴应更有区域针对性。当然，调整补贴力度的最终目的是取消价格补贴。4.完善市场化电力交易制度。电价制度改革与电力体制改革是包含关系，完全脱离竞争性电力市场背景的电价制度改革是难以施行的。首先，正如电改9号文的配套文件所声明的，应在售电环节引入完全市场化竞争机制；其次，应选择具备条件的地区作为输配电网竞价试点，逐步深化至全网市场化改革；最终实现发电企业、电网企业、售电企业高度市场化运营。5.明确电力企业自身职能。打破垄断、提高效率、降低成本、优化配置，始终是我国电力体制改革的目标，而在政府定价、政策干预的环境下，以电网企业为主的电力企业始终无法摆脱承担过多政府职能的现状。因此，应以鼓励更多的民营资本流入的方式过度，逐步强化传统电力国企竞争意识、建立科学的行业产权制度，实现“市场为主、政策为辅”的电力能源发展产业链。

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作者简介

张磊，1983.03.26。职称：中级工程师。单位：国网冀北电力有限公司经济技术研究院。研究方向：工程管理研究。